走向治理的業主委員會：基于18個業主委員會的觀察

李培志

(天津社會科學院 社會學研究所，天津 300191)

治理是一個多元的概念，與統治、管控不一樣，它的解釋力生發于社會實踐的復雜性，而這種復雜性已不是原有單一學科、單一概念或理論能夠把握和規制的，走向學科的合作或者理論的綜合創新則是一種必然的選擇。可以說，面對日益多元的實踐主體與多樣化的文化類型，治理及其相關理論的主要意涵即在于建構具有一定伸展性的國家—市場—社會互動的共存狀態，進而形成以協商、合作為主旨的水平行動網絡。有學者認為，“與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望。”*詹姆斯·N·羅西瑙：《世界政治中的治理、秩序和變革》，載詹姆斯·N·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。如今，治理對于政府、市場抑或社會部門的影響隨處可見。當然，更為重要的是，“在治理中，國家(政府)和公民雙方的角色均要發生改變，國家能力將主要體現在整合、動員、把握進程和管制等方面，公民則不再是消極被動的消費者，而是積極的決策參與者、公共事務的管理者和社會政策的執行者；在公民參與中，第三部門成為主要的組織載體。”*王詩宗：《治理理論與公共行政學范式進步》，《中國社會科學》2010年第4期。也可以說，“治理理論不僅強調政府與市場的協調與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作，尋求的是一種通過調動各種力量和資源達到‘善治’的社會體制。”*李麗君：《我國城市社區治理的變遷及發展走向》，《山東社會科學》2005年第7期。一定程度上，要準確地表達治理的確定概念可能是困難的，但是這并不妨礙我們對治理的闡釋與利用，其實，可以從其所反對的要旨或面向上來進一步理解與把握，為此，從已有研究及治理實踐中，可以發現，治理至少包含了協商、民主、合作、公開、參與、溝通、互動等原則與方式。

本文通過對天津市一個城市社區里18個業主委員會的實地調查發現，一些業主委員會，特別是運行順暢的業主委員會，在其組織建設與行動的相關實踐中，治理的理念已然成為其功能發揮的關鍵所在。具體來說，治理之于業主委員會主要是組織內部結構的治理與組織外部的社區參與治理。對業主委員會來說，合作治理是其治理方式的主要外顯，“合作是人的社會實踐中的普遍行為，在每一個時代，人類的共同生活都會造就出一種合作精神”*張康之：《論社會治理中的協作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。，尤為重要的是“合作治理取決于人們之間信任關系的確立”*張康之：《論合作治理中的制度設計和制度安排》，《齊魯學刊》2004年第1期。。

一、業主委員會的內部治理：來自幾個運行順暢的業主委員會的經驗觀察

雖然在法定程序上業主委員會是業主大會的執行機構，但從實際運行來看，它也是具有一定特性的社會組織，其運行也相應地要遵循社會組織運行所必備的一些規則與程序。從實地調查來看，一些運行順暢的業主委員會在運行原則與工作機制上已展現了一定的治理思維與原則。在日常實踐中，小區內部有矛盾或者有沖突也是很常見的，比如不同業主之間、業主委員會與業主之間以及業主委員會內部成員之間都有可能發生矛盾或沖突，只不過矛盾或沖突的表現形式不同、強烈程度也不同。如果處理這些矛盾或沖突都要使用法律或者采取維權行動，相對來說，這勢必會影響小區共同體的形成，更何況這樣的成本也是非常高的，因此說，內部的治理更是處理這些矛盾的一種有效方式。可以說，業主委員會自身組織的治理方略將深深地影響著其運行的狀態。下面通過筆者所調查的幾個運行順暢的業主委員會的經驗實事來大致勾勒出其所具有的一些內部治理的原則與方法。

如J小區業主委員會，通過實地調查了解到，這個業主委員會非常重視實質民主、協商民主，堅持公開程序，讓業主充分知曉小區正在發生的事情以及業主委員會正在做的有關事宜。這個業主委員會的成員有這樣一種共識——所有業主之間都是平等的，并不因為自己是業主委員會的成員就有特殊性或者高高在上的感覺。在實踐中，他們堅持業主委員會成員的協商議事規則，并認為，成員之間有不同意見是正常的，而且也應該得到集體重視與尊重，內部討論與充分醞釀是其組織行動的必要前提和關鍵環節。與此同時，他們認為業主委員會這個組織既不同于原有單位的管理，也不能拿計劃經濟時代的思維與理念指導組織運行。因此，他們很重視理念更新、重視提升學習能力，以適應不斷變化的現實。從內部治理結構上來看，J小區業主委員會在組織原則、內部規章、組織架構安排等方面體現了一些“治理”的靈光。

又如D小區業主委員會利用“五位一體”議事機制，建立人員充實的職能部門等具有彈性的制度框架，使業主委員會一直處于正常的運行狀態。也可以說，正是因為運行順暢，所以他們在處理業主內部問題上也才有一定的權威，當然，這種權威的形成不僅僅是來自外部的賦權，而是有著“自下而上”式的內在生成路徑。如此，他們能夠走進小區的日常生活之中，并能夠積極主動介入到一些業主之間內部事務的處理中，如對于一些業主的不文明行為進行友善提示、調節業主之間的矛盾糾紛等。在筆者調查的K社區里，對于那些運行順暢的業主委員會來說，公開、平等、溝通、民主等一些具有治理特質的原則與理念已進入其日常運行之中，相對于“維權”來說，其治理的面向則更為凸顯。進一步來說，有的業主委員會已把這種治理藝術進行了更為人性化、更為細致的推進。一些運行順暢的業主委員會在組織內部治理結構建設上體現了一些帶有治理特征的原則與方法，這些原則與方法主要體現在有別于傳統管控思維的運用，更為一般地來看，這些原則和方法致力于建立多元溝通的平行機制，用平等、民主的方式去協調內部關系，從而形成內部整合的動力，塑造了業主委員會的公共權威。

二、業主委員會參與社區治理：實踐的維度

理查德·C·博克斯(RichardC.Box)認為，在社區治理原則(規模、民主、責任、理性)下，“一個社區應該是這樣一個場所：與好政策相一致的行動應在‘最基層’展開；通過自由和開放的對話來實踐決策；從公民到公共項目決策和執行之間的直接責任鏈清晰；公共決策過程被看作是一項極其重要的事情，需要經過深思熟慮”[注]理查德·C·博克斯:《公民治理：引領21世紀的美國社區》,孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2012年版，第94頁。。可以說，對于社區的理解不同或者說用什么樣的理論來看社區治理，其采取的具體社區建設策略也是不同的。一般來說，社區是人類社會生活的共同體。“理論上的社區或共同體一直具有一種象征意義上的安全感，它象征著互助、和諧和信任。”[注]丁元竹：《社區的基本理論與方法》，北京師范大學出版社2009年版，第186頁。而實際上，就人們生活特定區域上的社區而言，這涉及到滿足社區居民一系列生活需求的公共服務的供給、社區組織的建設、社區問題的解決、社區歸屬感的養成等等內容。把理論上的社區與實踐中的社區進行有機整合既符合社會發展的方向、人類生活的本性，也符合社區的公共利益、社區參與的需求，可以說，這也是我們強調社區治理的一個重要指向。一定程度上，社區治理就是為了解決國家、市場的失靈問題。[注]Samuel Bowles and Herbert Gintis. Social Capital and Community GovernanceThe Economic Journal, 2002(483): 419.綜合理論與實踐的取向，具體來說，社區治理更側重于社區內各主體使用公共資源，以組織化的形式推進社區參與，并通過采取協商、合作與溝通手段，塑造社區公共權威。經過多年的改革實踐，目前，我國社區治理的主體是多元的，而不是單一的，除了國家權力及其派出機構的次級權力外，一些社會組織、企業組織也已成為社區治理的主體，而各主體之間溝通的頻率又決定了社區公共領域的重塑與邊界。另外，從實踐來看，社區權威的形成有了更多的協商因素，而不僅僅是行政指令，這主要體現在權威形塑的過程，既可以是自上而下，也可以是自下而上的。但需要強調，我國今天的社區治理及其體系，是建立在我國歷史傳承、文化傳統、現實國情基礎上的，是經歷長期發展、漸進改進而內生演化的結果。

對于運行順暢的業主委員會來說，它的成功運轉一定包含了治理的內部基因，而這種內部基因也決定了它也將會走上積極的對外治理，即主動地參與社區治理。如筆者調查的D小區業主委員會，他們把“社區黨組織、居委會和派出所有關工作融入到小區建設中，形成加強小區建設的一個整體，進一步增強工作的自覺性；聘請老同志擔任調解員，主動化解鄰里矛盾糾紛，盡量把問題解決在小區”[注]詹姆斯·N·羅西瑙：《世界政治中的治理、秩序和變革》，載詹姆斯·N·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。。業主委員會的這種主動參與，在客觀上，也使業主委員會做了一些本屬于居委會職責范疇的工作。

一定意義上，無論是從自身組織訴求還是從客觀的外部需求來看，運行順暢的業主委員會參與社區治理可以說是一種應然的狀態。對于那些運行不順暢的業主委員會來說，通過這個社區的調查，我們發現，它們也參與了社區治理，只不過這種參與，或多或少帶有一些“被動”或者“卷入”的色彩。也就是說，社區內的其他治理主體期望業主委員會參與到社區治理的各種實踐之中。“動用社區居民自覺自愿地以有組織的方式參與社區各種活動和事務的決策、管理及運作，不論從政府的立場還是從社會的立場，都是全球社區發展中的核心議題，同時也是社區治理轉型、社區治理創新的關鍵目標。”[注]馬西恒：《社區治理創新》，學林出版社2011年版，第37頁。在筆者調查的K社區，居委會、社工站或者社區黨組期望轄區內的所有業主委員會都能夠參與到社區治理之中，當然，它們認為這種參與對于社區建設工作是積極的、具有建設性價值。

在筆者對K社區居委會主任的訪談中，她用自己工作實際的需要說明了業主委員會在當下社區治理中的積極作用。據她講，三年前有關社區物業管理的投訴及其相關事務占她工作量的1/3，但通過這幾年社區全面推動業主委員會的工作，抓業主委員會的組織建設，如今，社區物業服務方面的投訴相比之前已經減少了許多。用主任的話來說：“現在有些事情他們自己都調節好了，疏通好了，業主們就不再頻繁地找社區了。”[注]王詩宗：《治理理論與公共行政學范式進步》，《中國社會科學》2010年第4期。更為重要的是，通過推動業主委員會工作，居民對居委會的滿意度增加了，而這也促使其有進一步做好工作的積極性。為了更好地開展業主委員會的工作，K社區還建立了旨在促進交流、提升小區物業服務為指向的社區業主委聯合會。客觀地說，各業主委員會的能力是有差異的，所以利用聯合會的平臺，以運行順暢的業主委員會的經驗與教訓來帶動或幫助其他業主委員會的成長。

從實踐來看，業主委員會已成為社區開展工作的一個“抓手”，當然，這個“抓手”并不一定是強制的，事實上，也強制不了，其更多表現的則是協商與合作。在筆者對K社區調查期間正趕上全國經濟普查，在一次筆者參加的居委會、社工站的周例會上，一位負責普查工作的社工請一位業主委員會主任(他也是兼職居委會委員)幫助他們進入小區開展商戶普查。從情景來看，這個過程并沒有“命令”的口氣，有的更是商量與幫忙。可以這樣理解，小區的商戶們可能更熟悉業主委員會的人，而且也更信賴業主委員會。

隨著社會建設重心的下移，現在很多社區事務和活動都要深入到小區之中，小區已成為社區治理中的網格。比如文明樓門創建，它的一個重要目標就是“通過文明樓門的創建，實現把社區服務延伸到樓門，居民自治深入到樓門，文明新風引進到樓門”[注]張康之：《論社會治理中的協作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。。在這個社區，居委會開展文明樓門以及社區文化建設工作也確實借助了業主委員會的能量。在樓道粉刷、樓道墻上裝飾風景畫、樓道門廳進行裝潢等方面，業主委員會比居委會更有行動力，因為在一定范圍內來說，業主委員會比居委會更有“錢”的支配權。從實踐看，在這個社區，業主委員會參與社區治理的身影處處可見，如居委會選舉、社區文化建設、社區志愿服務等等。

從社會發展的背景來看，業主委員會參與社區治理也是國家力量的一種制度安排的結果。這一點可以從業主委員會的指導、監督機關的變化中有所體現。從國家層面來看，2003年《物業管理條例》中規定業主委員會主要是由房地產行政部門來指導和監督，后經過修訂，發展到現在由房地產行政部門與基層政府共同指導和監督，而從地方實踐來看，基層政府的指導與監督已更為主要，這也越發地說明對于商品房的服務，確實不是簡單的市場行為，需要具有綜合職能的基層政府的進入。可以說，指導、監督機關的變化為業主委員會參與社區治理提供了一定的制度環境。總體來看，業主委員會參與社區治理更多表現的是“協同治理”，“協同治理強調的是社會組織以對話、協商、合作、倡導等各種機制參與社會公共事務”[注]王名、張嚴冰、馬建銀：《談談加快形成現代社會組織體制問題》，《社會》2013年第3期。。

三、業主委員會已成為社區治理的重要力量

現代社區治理的復雜性與多元化，要求社區治理主體之間必須密切配合。業主委員會代表了業主共同權益，體現了業主共同意愿。作為社區治理結構中的新興力量，伴隨著物業管理納入社區治理的實踐進程，業主委員會在社區環境秩序維護、物業糾紛調處、和諧鄰里關系構建、業主權益表達等方面的社會功能與價值將越發凸顯，特別是在建立業主委員會與居委會、物業服務企業之間的聯動機制上，業主委員會的性質與功能決定了其在社區治理中的角色不可或缺。

由于業主委員會在了解業主情況、共建美好家園等方面具有一定優勢，為此，在客觀上，它具有促進城市和諧社區建設的積極作用。另外，業主委員會不僅有代表業主選聘物業企業、監督物業企業服務等職能要求，而且也有配合物業企業收物業費、協調物業公司與業主之間關系等客觀要求，這些要求必然決定了業主委員會將成為業主與物業服務企業之間的紐帶。一定程度上，作為一種民主協商、權力制衡的建構性因素，業主委員會已成為當下社區治理的重要力量。

以調查所在城市天津的實踐來看，近年來，作為業主自我服務、自我管理的一種自治組織，業主委員會在天津社區物業管理、基層社會治理中的協同效應已初步顯現。特別是對于商品房住宅小區來說，業主委員會已成為業主與物業服務企業之間的重要平臺與橋梁。

近年來，天津市通過多種舉措進一步完善了業主委員會開展工作的保障機制。天津市結合社區物業管理的實際需要，提出將物業管理納入社區管理，以此進一步創新基層社會管理、構建和諧社區。2013年8月，天津市政府辦公廳印發了《天津市社區物業管理辦法》，其中明確了社區物業管理相關部門的責任與義務，還提出在社區設置物業管理專職人員，實行街道、社區兩級物業管理聯席會議制度，建立社區行政執法聯動機制等具體舉措，以此來不斷完善社區物業管理的工作機制。可以說，天津市把社區管理與物業管理有機結合的做法，是回應當前社區治理難點、熱點問題的有益探索，是打破條塊分割弊端的積極嘗試。

另外，隨著社區建設、物業管理工作的深入開展，天津市還逐步完善有關規章制度，除住房建設部門制定的有關規章外，民政部門也積極行動，如出臺了《天津市民政局關于加強社區社會組織建設的意見》(津民發〔2013〕35號)，提出了“將業主委員會納入備案社區社會組織范疇”。天津市有關社區管理、物業管理的規章制度，為天津市業主委員會開展工作、組織活動提供了有力的制度保障，隨著有關工作機制的建立與完善，未來一段時間重點工作將在機制落實上下功夫。

總之，無論是從運行順暢的業主委員會來看還是從社區治理的現實性與復雜性來看，走向治理是業主委員會發展的必然。如果說維權是一個小區相對“短期”的對外行為，那么治理則是小區日常生活的常態。因為業主之間、小區與外部之間的絕大多數事務并不一定是以外部侵權的方式出現，比如不文明養犬、破壞綠地等等這些看似內部矛盾的問題，其實更是小區日常的形式，對于這些問題的處理，治理的思維與手段無疑是適宜的、也是更常用的。業主委員會參與社區治理既是組織特性的使然，也是社區物業管理的內在要求，更是完善當前社區治理的重要環節，也就是說，在推進城市社區治理體系與治理能力建設的過程中很有必要把業主委員會這一主體充分考慮進去。業主委員會的內部治理與業主委員會的負責人或者成員的個人經歷、管理能力以及班子成員的團結等因素息息相關，而業主委員會參與社區治理不僅與內部治理的原則及方法有關，而且還與社區治理結構、基層社會治理的整體發展高度相關。簡言之，從趨勢上看，從維權走向治理是業主委員會發展的必由之路。