歐美日發達國家治理霧霾的經驗和啟示

王德生

（上?？茖W技術情報研究所，上海 200031）

0 引言

2013年1月，我國中東部地區出現持續霧霾天氣，其中北京霧霾天氣多達25天。進入2013年12月，我國大部分地區遭遇更嚴重的一輪霧霾污染，25個省區市出現霧霾，而上海12月6日的空氣質量甚至達到六級嚴重污染程度，這也是目前氣象意義上最高級別的污染。2014年春節期間，全國多地再次出現持續霧霾天氣，“霧霾襲城”已不僅局限在工業集中、人口密集的華北、華東地區，包括廣西、陜西和湖北等在內的多個省市區也紛紛“淪陷”。持續的霧霾天氣嚴重影響著人們的生產和生活，引發社會公眾對空氣質量和環境污染問題的高度關注。其實，目前空氣質量良好的西方發達國家在工業化時期也曾遭遇過霧霾天氣的襲擾，我國可以對其治理霧霾天氣的經驗進行借鑒。

1 歐美日發達國家治理霧霾的經驗

1.1 英國

英國最早進行工業革命，霧霾污染曾經長年襲擾英國。英國100多年來經歷了田園牧歌到煙囪林立再回歸綠色生態的發展歷程，也為世界各國在工業化、城市化進程中如何有效應對霧霾天氣，提供了可以借鑒的經驗。英國治理霧霾的主要措施如下。

1）出臺空氣污染防治法案，為治理污染提供法律保障 1956年頒布了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法案》，主要立足點在于減少煤炭用量；1974年頒布的《控制公害法》，囊括了從空氣到土地和水域的保護條款，添加了控制噪聲的條款；1995年，英國制定了《國家空氣質量戰略》，規定各個城市都要進行空氣質量的評價與回顧。對達不到標準的地區，政府必須制訂出空氣質量管理規劃，強制其在規定期限內達標。以上種種舉措，為治理空氣污染提供了法律保障。

2）控制私人汽車發展，大力發展公共交通和綠色交通 20世紀80年代，交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要污染物。為此，英國又采取了一系列措施來抑制交通污染，包括優先發展公共交通網絡、抑制私車發展以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等。

例如，自2003年2月起，倫敦市政府規定，對于周一至周五早7點至晚6點半進入市中心約20km2范圍內的機動車，每天征收5英鎊的“交通擁堵費”，由此獲得的收入完全用于改善倫敦公交系統。此后收費區域不斷擴大，收費標準也提高到目前的8英鎊。同時，英國政府大力發展新能源汽車、公共交通和綠色交通。倫敦計劃在2015年前建立2.5萬套電動車充電裝置，買電動汽車可享受高額返利，并免交碳排放稅，甚至免費停車。自行車交通也被政府作為支柱加以提倡，以代替汽車出行，政府計劃建設12條自行車高速公路。

3）擴建綠地，利用先進技術治理污染和播報空氣質量 即使在倫敦市中心，仍舊保留著海德公園等大片綠地。同時，英國政府還利用先進技術治理污染。例如，從2011年開始英國政府決定嘗試在街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染，目前監測結果稱這些區域的微粒已經下降了14%。此外，英國政府也重視將空氣質量信息向民眾實時通報。

4）實施產業轉型，著力打造低碳社會 不再單純依賴制造業，而是大力發展服務業和高科技產業，著力打造低碳社會。2012年，綠色經濟產業是英國為數不多的經濟增長領域之一，預計至2015年每年的增長率將超過4%，綠色行業將創造40萬個工作崗位。按照英國政府的計劃，到2020年，可再生能源在能源供應中要占15%的份額，40%的電力將來自綠色能源，包括發展風電等綠色能源，屆時溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7%。作為一個島國，英國還充分利用海上風能，其海上風電站的裝機容量位居世界前列。英國政府還制定了推廣太陽能發電的計劃，補貼屋頂安裝太陽能電池板。

1.2 美國

20世紀70年代，洛杉磯市還被稱為“美國的煙霧城”，通過多年治理，效果顯著。在治理霧霾方面，美國政府主要采取了以下措施。

1）成立專門治理機構，劃區域統一管理 美國早在1955年就設立了空氣質量研究中心，根據各地地形和氣候特點，科學制定各地空氣污染狀況的管理參數。1970年美國成立環保署，開始依法控制大氣污染。例如，1976年加利福尼亞州成立了南海岸區域空氣質量管理區，終于在20世紀80年代降低了洛杉磯的臭氧濃度。1990年，《清潔空氣法案》修正案通過，同時臭氧污染嚴重的各州聯合建立了“臭氧傳輸協會”，制定相關減排標準并督促實施，覆蓋了美國20多個州和加拿大東部各省，取得了顯著的效果。

2）實時監測小顆粒物，方便民眾查詢和監督

美國環保署根據《清潔空氣法案》，在1997年7月率先提出將PM2.5作為全國環境空氣質量標準，并在2006年對標準進行了完善，可實現對全國環境空氣質量24h監測，并在政府官網上公布當天PM2.5監控結果和次日的預報數據。此外，環保署還對臭氧層、二氧化硫、二氧化氮等空氣中主要污染物進行監測。美國對PM2.5的管理重點是嚴密監控、實時公開、立法規范。民眾登錄美國環保署等機構合辦的官方網站，可以隨時查詢全美各地動態空氣質量指數圖、臭氧指數圖、PM2.5指數圖以及根據各指數列出的全美空氣質量最差的五個地點。此外，美國公民還可以對PM2.5的標準監控程序進行監督，根據公布的全年監測統計和日常監測數據，參與所在州的環保機構舉行的公共聽證會。

3）重點限制機動車及電廠排污，為民眾提供應對污染建議 美國是汽車工業大國，然而美國的空氣質量卻多年保持在污染最低的水平，這是因為美國有《清潔空氣法》，并在半個世紀以來一直不斷修改和完善。鑒于汽車尾氣對空氣質量的高度污染，美國一直致力于治理汽車尾氣排放污染，除制訂了一系列政策外，還通過各種手段控制汽車污染；設計“綠色”汽車發動機以控制有害氣體排出；使用低污染燃料，如天然氣、甲醇、氫氣等；對新能源汽車如混合動力車及純電動車，給予免稅和提供貸款補貼，以鼓勵民眾選擇更環保的車型。

1.3 德國

20世紀中期，德國的魯爾工業區曾出現過嚴重的空氣污染狀況，魯爾工業區的萊茵河曾泛著惡臭，兩岸森林也盡遭酸雨之害。德國主要通過立法制定排放標準、完善長效機制和應急舉措、加強民眾環保宣傳教育等來防治霧霾天氣。德國治理霧霾的措施主要如下。

1）立法制定排放標準，推動環保技術創新1974年，德國出臺了《聯邦污染防治法》，主要對大型的工業企業進行約束，制定排放標準，要求現有企業在規定時間內更新過濾裝置，達到更高的排放標準。新成立企業在申請時就必須嚴格遵守法律規定。時至今日，該部法律經過多次修改和補充，已成為德國最重要的法律之一，這項法律后來成為歐盟范圍內的典范?！堵摪钗廴痉乐畏ā芬渤蔀榄h保技術創新的推動力。德國的中小企業由此研發和創造了許多新的環保技術。2007—2010年，德國綠色經濟產業平均每年增長12%。2011年，德國在環保和能效領域的市場達到3 000億歐元。自2005年1月1日起，德國實行統一的歐盟排放標準。這一標準對各種有害氣體都有嚴格規定，如每小時SO2值不得超過350μg／m3。這一標準值一年中不得超過24次。

2）設立環保區，提倡綠色出行 目前，德國超過40個城市設立了“環保區域”，各地區都制定自己的空氣質量計劃，不符合排放標準的汽車不允許駛入環保區。同時，德國還提倡綠色出行。作為世界最主要的汽車生產國之一，德國許多公司80%的員工每天都乘公共交通或騎自行車上班，減少私人汽車出行在德國國民當中已經成為一種時尚。

3）建立長效機制，快速應對嚴重污染 為減少霧霾天氣，德國還采取一些長效機制提高空氣質量：①對所有機動車設定排放標準。如對小汽車、輕型或重型卡車、大巴、摩托車等各類車輛都設定排放上限；②嚴格大型鍋爐和工業設施排放標準；③規定機械設備排放標準。如果空氣出現嚴重污染，立即采取行動快速應對：①對部分車輛實施禁行，或者在污染嚴重區域禁止所有車輛行駛；②限制或關停大型鍋爐和工業設備；③限制城市內建筑工地施工。此外，還禁止燃燒木頭、焚燒垃圾等行為。

4）提升環保意識，促進人與自然和諧發展德國注重加強民眾環保宣傳、教育和提高全民環保意識。例如，在交通領域，車輛應安裝顆粒過濾裝置；在工業領域，工廠自覺減少排污；在農業領域，農戶發展生態農業，優化飼養種植方法。具體到個人，則建議民眾長途出行時選擇乘坐公共交通工具，短途出行時則選擇騎車或步行；私家車盡量選擇排量小、污染小的車輛；居民生活多使用節能家電，并盡可能使用可再生能源。

1.4 日本

日本在工業化前期，曾經也飽受污染之苦。日本治理霧霾的主要措施如下。

1）重視立法，依法治理環境 伴隨著經濟高速發展帶來的環境污染，日本開始出臺全國性的環境立法，20世紀60年代中期，日本政府先后頒布了《公害對策基本法》、《排煙規制法》、《噪聲規制法》、《大氣污染防治法》等，構建具備較強規劃性和可操作性的法律，并明確國家、地方政府、企業以及公眾責任和義務。2000年日本修訂的《關于確保公民健康和安全的環境條例》法律，明確規定了出現嚴重空氣污染時應該采取的緊急措施，規定使用符合標準的燃料，減少煤煙、粉塵和有害氣體的排放。

日本出臺了許多相關法律，確立了一系列極其重要的法律原則，并嚴格執行。如“預測污染物對居民健康的危害是企業必須高度重視和履行的義務，忽視這些義務等同于過失”，“只要污染危害超限的既成事實成立，即使無過失，也要承擔賠償責任”等。此外，日本還通過公害訴訟，建立起一套獨具特色的救濟、補償制度。比如，日本《救濟公害健康受害者特別措施法》規定，需對因大氣污染引起的支氣管哮喘、慢性支氣管炎等患者的醫療費實施補償，在需由個人支付的部分中，相關的事務費由國家和地方自治體負擔，而醫療費、醫療津貼、護理津貼由企業界負擔一半，另一半由國家和地方自治體負擔。另外，日本的公害健康損害補償等相關法律規定，在大氣污染危害的“第一類指定區域”，即因受嚴重大氣污染影響而導致疾病多發區域，“損害補償費”（含療養費、身體障礙補償費、家屬補償費、兒童補償費、葬祭費等）通過“課征金體制”——根據硫氧化物排放量征收相應的“污染負荷量課征金”。正因為日本對污染企業和污染源采取了嚴格的懲罰制度，使得企業數十年來不斷在開發“綠色”能源上下功夫，從源頭上掐斷了污染源的形成。

2）加大城市綠化，重點整治汽車尾氣 東京市政府規定，新建大樓必須有綠地，樓頂必須綠化。東京的綠化很少種草，而是種樹，不但要綠化面積，還追求綠化體積。大量樹木對城市空氣的凈化作用是不可忽視的。另一個重要手段是重點整治汽車尾氣。日本環境廳規定了機動車在行駛過程中產生和排入大氣的廢氣的最高量，禁止超標車輛投入運行。日本的都道府縣還在交叉路口等交通量大的地點設置了廢氣濃度測試點，發現該點廢氣濃度超標，站點工作人員可以向都道府縣公安委員會提出采取限制交通的請求。

3）建立大氣污染物監視系統，實時發布監測數據 日本制定了PM2.5標準，規定PM2.5的“年平均值在15μg／m3以下，日平均值在35μg／m3以下”。日本環境省設有大氣污染物質廣域監視系統，對包括PM2.5在內的各種大氣污染物質進行監測，將相關數據匯總分析通過網站24h發布。該結果顯示，在日本全國46個測量局中有34個測量局的PM2.5年平均濃度超過環境省制定的標準。

2 對我國霧霾天氣治理的啟示

從上述發達國家遭受霧霾天氣影響的情況來看，霧霾污染主要集中在工業化階段的中、后期。原因有3方面：一是大規模的工業發展與高耗能產業分不開，這些產業不僅能耗高，污染也嚴重，典型代表如水泥、重化工、鋼鐵等工業；二是工業化往往需要大規模的工程建設來保障，工地揚塵若不能被有效治理，則直接令“天地失色”；三是隨著工業化進程的深入，汽車大量進入家庭，尾氣排放成倍增加，令可吸入細微顆粒物以幾何數級上升?？梢?，霧霾天氣問題是工業化過程中各國共同面對的難題。發達國家走了一條先污染、后治理的發展之路，耗費了30～50年時間才基本解決大氣污染問題，我們要吸取其教訓，避免走同樣的道路。

綜合歐美日發達國家成功治理空氣污染的經驗，可以得出以下一些借鑒和啟示：

1）建立健全相關法律法規，確保有法必依、執法必嚴 借鑒美國、英國、德國和日本等發達國家防治大氣污染立法模式，完善環保法律制度，是治理霧霾天氣的根本途徑。加強環保法規建設，使霧霾天氣防治有法可依，有章可循。推動修改《環境保護法》，使之能夠適應建設生態文明和美麗中國的現實需要。建立空氣污染治理考核體系，建立主管部門、監督機構、新聞媒體、公眾多方參與的監管體系。政府要加強對環境違法行為的查處，努力形成減排有功、污染處罰、舉報有獎等治理霧霾天氣的局面。

2）完善空氣質量監測體系，出臺霧霾天氣應急方案 目前，歐美發達國家都建立大氣污染物監視系統，并實時向民眾發布監測數據。我們應當借鑒其做法，增設小型地面空氣質量監測點，同時裝備流動監測設備，逐步完善空氣質量監測體系，建立快捷高效的公共媒體空氣質量高效發布體系和預警機制，向公眾提供霧霾天氣等預警信息，為公眾出行、鍛煉提供建議。當霧霾天氣發生時，應出臺限制公車出行、污染企業停工、建筑工地停工等應急措施。

3）注重城市綠化 由美國、英國、德國和日本的發展經驗來看，城市綠化對防治空氣污染具有不可忽視的作用。利用植物殺菌、滯塵、吸收有毒氣體、調節二氧化碳和氧氣比例等特性，可減少城市大氣污染，提高城市大氣質量。因此，我國在城市建設過程中應重視城市綠化，要提倡多種樹、多建綠地。特別是我國目前正在推進城鎮化建設，在此過程中，要盡量不破壞生態環境，各地要根據自身所處位置的自然條件、經濟條件做出科學可行的綠地規劃方案，規劃方案應充分注意點（如公園）、線（道路）、面（居住區）綠化相結合，使整個城市綠地成為一個相互連結的系統，以充分發揮綠地的作用。

4）大力發展新能源汽車、公共交通和綠色交通 機動車尾氣是造成空氣污染的重要因素之一。因此，應當借鑒發達國家的發展經驗，對機動車設定排放標準，禁止超標車輛投入運行；同時，政府應大力發展新能源汽車和公共交通，提倡綠色出行，適度發展私人汽車。

5）淘汰落后產能，節能降耗 高耗能產業不僅能耗高，污染也嚴重，因此，我們在大規模的工業化發展進程中，應當淘汰落后產能，重視生產設備的更新換代和科技含量的提升，減少排放的同時降低能耗，實現了環保效益與經濟效益的兼顧。

［1］張慶陽.國外霧霾天氣的治理及啟示［J］.氣象科技合作動態，2013（4）：28－32.

［2］白楊.英國治理霧霾改善生態的一些經驗［J］.群眾，2013（4）：60－63.