中國需要國際化戰略智庫

王健君++++韓冰

改革開放以來的30多年，面對社會主義市場經濟競爭和社會發展進步的大潮，當代中國各個層面和領域對決策咨詢產生了巨大的需求，尤其是在推進決策科學化、民主化的進程中，直接促進了形形色色的智庫在中國蓬勃而起。

思想庫（thinktank）是一種相對穩定的、獨立于政府決策機制的政策研究和咨詢機構，是政策過程中一個重要的參與者。在發達國家，思想庫已經成為影響政策決策科學化和推動社會發展的一支重要力量。改革開放以來的30多年，面對社會主義市場經濟競爭和社會發展進步的大潮，當代中國各個層面和領域對決策咨詢產生了巨大的需求，尤其是在推進決策科學化、民主化的進程中，直接促進了形形色色的智庫在中國蓬勃而起。這里面的一個深刻背景就是，中國社會經濟發展階段開始逐步進入了知識產業大發展的時代。

但是，面對這樣一場巨大的社會發展和知識需求相互激蕩的變革，今天中國智庫的發展并沒有做好體制準備，智庫研究的水平和對服務需求滿足的差距，使得無論是作為需求方的各級政府和企業機構，還是作為供給方的各類智庫機構，尚未在其間形成較為完善的現代智庫運行機制，直接促成了眼下中國智庫數量龐大而魚龍混雜的局面。

因此，中國智庫鋒芒的磨礪和破空而出，既需要中國智庫自身的努力，更離不開國家決策部門建立在對其重視和信任基礎上的強力支持和需求驅動。

多視角看中國智庫

作為政府決策思路和戰略分析的提供者，近年來，中國智庫在關鍵領域，特別是在此次金融危機和中國經濟形勢反轉中表現得并不盡如人意。比如，2007年底，中國社科院某著名經濟學家還在強調4%是中國通脹承受極限、中國經濟不會出現大起大落時，CPI在2個月后不但達到月度8.7%的高值，而且2008年下半年急轉直下跌落到12月份的1.2%；2007年下半年美國次貸危機蔓延，面對美國財政部和美聯儲的寬慰之談，中國主流智庫大部分都相信了美國金融危機“是暫時的”，甚至提出“脫鉤論”，公開強調“這只是美國的問題，對中國影響不大”；2008年7月份，當國際油價將突破每桶147 美元時，國內不少重要能源研究機構幾乎同時跟在國外分析家后面鼓噪200美元的年終預測，而12月底每桶35美元的價格棒喝了這一切……

盡管類似誤判和失策的根本原因不能歸于智庫，但中國智庫在滿足國家決策信息需求上的不足、缺位已是不爭的事實。

然而，過去20年卻是中國智庫類型、規模和數量迅速擴大的“黃金時期”。其中，既有中國社科院這樣門類眾多、人員龐大、資源豐富的巨型智庫，也有北京思源社會科學研究中心這樣天天面臨生存危機的民間智庫；既有軍事科學院這樣紀律嚴明的軍事決策咨詢部門，也有洛克菲勒中國研究發展中心這樣完全由外資獨立運營的研究機構；有中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所這樣全部依靠政府基金支持的智庫，也有北京大學中國經濟研究中心這樣依靠福特基金會建立的政策咨詢機構；既有國家發改委宏觀經濟研究院這樣政策驅動型的研究機構，也有零點調查公司這樣營利性的商業咨詢機構……

據不完全統計，上世紀90年代后期以來，中國的社會科學研究機構已形成五大系統，共有研究機構2500多個，專職研究人員3.5萬，工作人員27萬。這其中除了哲學、語言和文學等非決策信息研究的機構外，以政策研究為核心、以直接或間接服務政府為目的的“智庫型”研究機構大概有2000個，數量甚至超過智庫發展最發達的美國。

“在關注點上和預測中漏掉了或低估了重大歷史性事件，這確實表明中國智庫的發展開始面臨巨大的挑戰。”中國社科院亞太研究所研究員張宇燕分析說，30年多來的改革開放，一個重要的伴生現象就是形形色色的智庫蓬勃發展。這種現象的產生背景是，迅速且日益復雜的國內外環境和社會的變化，直接引發了當代中國各個層面、各個領域對決策咨詢的巨大需求。由于需求方的層次不同、領域各異以及支付能力上的差別，客觀地促成了中國智庫龐雜的現狀。

現代智庫進入中國

今年初，美國賓夕法尼亞大學歷經一年調查發布了《2008年全球智庫報告》。該報告按照自己的評判標準認為目前全球共有5465家智庫。從地區看，北美和西歐有3080家，占比56.35%，亞洲只有653家，占比11.95 %；從國別看，美國以1777家最多，其次是英國的283家和德國的186家。印度擁有121家智庫，為亞洲最多，日本其次，為105家。中國大陸被認可的智庫僅有74家。

這份報告解釋了智庫快速發展的六點原因：信息革命，政府對信息壟斷的瓦解，政策問題日益復雜和技術化，政府規模和政府官員的信心危機，全球化和國家或非國家行為的增多，及時精確信息和“正確時間用正確方式行事”的需求。這些分析很好地說明了中國智庫迅速發展的原因。

正如二戰后美國科技革命和經濟空前繁榮，以及日本上世紀60年代經濟迅速發展遇到國內外各種矛盾和挑戰，刺激了美、日兩國智庫機構的迅猛發展，中國現代智庫的真正開端也發軔于1978年的改革開放，面對千方百計重振經濟、打開國門吸收先進經驗和推行經濟社會改革的迫切需要，國家決策層深刻認識到了決策咨詢的戰略意義。

一位原國家計委高級顧問認為：“這種認識最初還是來自教訓。”其中，對當時國家決策層影響最深刻的事件之一就是寶鋼工程項目的最初決策。這一原有決策在選址、地基處理、設備引進以及經營方針等方面暴露出嚴重失誤。

此事發生后，當時的國家領導人在經濟改革和決策中開始高度重視政策咨詢和相關機構的發展。特別是上世紀80年代初，中央制訂很多改革方案，需要大量的政策智囊和分析研究者，諸如“智囊團”、“思想庫”、“頭腦公司”、“腦庫” 、“思想工廠”和“顧問機構”的概念和思路紛紛從發達國家介紹進來。

一位資深智庫專家回憶說，當時中央在各部門搜集人才，開始不定期地到中南海去討論研究，后來通過借調逐漸集聚在一起形成了研究機構，并最終發展成為現在的中央政策研究室和國務院發展研究中心等第一批初具現代智庫意義的政策咨詢機構。

與此同時，1983年，介紹信息革命的阿爾溫·托夫勒的《第三次浪潮》中文版問世，譯介西方現代思潮特別是控制論、信息論、系統論的《走向未來叢書》出版。這一本譯著和一套叢書將“知識就是力量”的智庫思想大范圍地傳播到了中國知識分子群體中。

由此，就在上世紀80年代開放中國對現代智庫初識階段，迎來了中國智庫發展的第一波“活躍期”：一方面，百廢待興之下，大量的知識分子進入國家政策部門甚至中南海參與決策制定和咨詢，推動了現代智庫在官方層面的形成，比如國務院發展研究中心；另一方面，其中一部分優秀人士又抱著創建獨立思想庫的熱情，從國家政策研究部門走出來，“下海”組建了中國第一批民間智庫；而且體制內外也聯手互動，比如1989年2月，由馬洪、李灝、陳錦華、蔣一葦、高尚全等經濟學家、社會活動家和企業家自愿聯合發起成立的綜合開發研究院。

對此，有民間智庫研究者解讀說，“智庫的出現是時代的產物和需要，它不是幾個人，而是一個群體，和國家發展、改革內容與階段密不可分，更與其自身發展規律分不開。”

世紀之交的分野

上世紀90年代中期，鄧小平南方談話啟動了新一輪改革開放，國民經濟高速增長，民營企業遍地開花，國企改革全面拉開，加上開放進入“入關”談判新階段，驅動中國智庫不再像上世紀80年代那樣僅關注國策研究，而是進入多元化和多領域發展階段，其中既有學術研究、政策分析，也有企業咨詢和商業規劃等。

比如，1992年，原隸屬于海南省政府的中國（海南）改革發展研究院，退出事業單位，走上社會化運行的道路；當時被經濟學界稱為“京城四少”之一的樊綱，依靠中國改革發展基金會，成立了半官方的國民經濟研究所；林毅夫離開中央農村政策研究室，靠福特基金會資助在北京大學創立了中國經濟研究中心……

對國內智庫長期跟蹤研究的清華大學公共管理學院院長薛瀾認為，也正是在這個被稱為中國智庫“第二個活躍期”的歷史階段，中國智庫研究的類型開始初步分野。他認為，按照中國現有法律法規的界定，中國逐步分化出了四種智庫類型：

事業單位法人型，指在具備法人條件的事業單位中，專門從事政策研究和咨詢工作的機構。例如國務院發展研究中心和中國社科院；企業型，指那些在工商部門登記注冊的政策問題咨詢機構，如零點調查公司；民辦非企業單位法人型，指專門從事政策的研究和咨詢工作的民辦非企業單位法人，如天則經濟研究所；大學下屬型，是指隸屬于大學的從事政策研究和咨詢的組織，如清華大學公共管理學院的國情研究中心、北京大學中國經濟研究中心等。在他看來，“事業單位是中國特有的一類獨立法人組織，由于它們從經費和人事上并沒有和政府完全分離，所以我們把事業單位型智庫認為是半官方智庫，將其他三類智庫稱為民間（或非官方）智庫。”

這其中，發展速度最快的后三類智庫構成的民間智庫，尤其是大學下屬的智庫。隨著1993年和 1998年國務院和教育部分別啟動創建世界一流大學的“211”工程和“985工程”，國內重點建設大學紛紛成立了眾多政策研究和咨詢機構，從海內外吸納了各種學科人才，通過研究政策問題、向政府部門匯報研究成果、公開發表文章出版著作，積極推動其在國家和社會層面發揮決策咨詢影響。

比如，1999年，在海協會前會長汪道涵和國務院新聞辦前主任趙啟正支持下，清華大學引進新華社高級記者李希光等人才群，成立了清華大學國際傳播研究中心。期間，該中心密切參與政府“軟實力”和國家形象研究，與國務院新聞辦共同開創我國新聞發言人制度，發揮了智庫作用。類似的案例同樣發生在其他國內重點院校。

進入21世紀以來，在新一輪經濟高速增長和社會矛盾凸顯的關鍵時期，中國智庫發展進一步得到了國家高層領導的關注和重視。2004年1月，《中共中央關于進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出，“要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的‘思想庫和‘智囊團。”2005年5月19日，胡錦濤同志專門主持中央政治局常委會議，聽取了中國社會科學院的工作匯報，強調要“進一步辦好社會科學院”。

尤其是2006年11月9日，在北京召開的中國首屆智庫論壇和次年7月在上海召開的第二屆智庫論壇，顯示出中國智庫開始尋求擺脫被動角色，有了自主發展的新氣息。隨著社會問題和政治問題越來越復雜，中國政府也越來越重視決策咨詢工作的開展，中國智庫在中國政策過程中的作用將更加突出，從事智庫和中國政策過程關系研究的學者和機構將越來越多。

但是，不能不承認，仍然處在變革中的中國社會經濟發展現狀，決定了中國智庫在新舊體制轉換中呈現出“泥沙俱下”的狀態。尤其是在利益分層日益明顯的社會背景下，天然與利益游說和政策影響難以分割的智庫，面對生存現實和獨立研究的構成的矛盾沖突，不可避免會發生難以預料的變異和分化。

打開的“潘多拉盒子”

2008年3月20日，北京長安街東方君悅大酒店，美國福特基金會北京辦事處舉辦了盛大的招待會，歡送已經在中國工作9年、即將離開中國的首席代表華安德（AndrewWatson）。有媒體在報道中對此評價說，“在中國社會科學領域和公益界求‘錢若渴的時代，這是他連續9年連任三屆‘首席代表的必然結果。”

一位參加了這次活動的國內某知名政策研究所負責人回憶說，整個招待會大概邀請了400多人，其中絕大部分人都是來自于中國各重要部門，也有科研、教學和政策咨詢部門的知名專家學者，同時他們過去也都接受過福特基金會各種形式的資助。“參加者人數如此之多、層次如此之高、學科范圍如此之廣，給人留下了深刻的印象。”

尤其讓這位經常參加高規格會議的人士震撼的是，據說，福特基金會自1988年在華活動20多年以來，花費了大概4億美元，“也就是說，僅用4億美元就獲得了對中國學術界如此規模的影響力。”在他看來，中國現在每年在貿易上有數千億美元的順差，但在學術和政策影響方面則存在著巨大的逆差，“對此我們得好好算算賬，這對整個中國未來的發展，包括智庫的觀點、影響力，都有很大的影響。我們太重視看得見、有形的、物質的東西了。”

對此，中國現代國際關系學院經濟安全中心主任江涌也深有感懷。他從體制上分析了中國智庫發展面對的社會局面，“過去30多年來，中國智庫大部分依然是官方和半官方的事業單位研究機構，遭遇到的最大的現實就是事業單位改革的影響。這個過程中，受過去國家財力薄弱和側重于物質建設的政策環境，不論是社會科學研究機構還是大學研究機構，都出現了管理混亂和經費困難的問題。”

“其中，最令人尷尬的就是經費。由于一個時期相對忽視社會科學研究的財政投入，加上財力不足，許多單位不得不在市場化大潮下自己找食吃。”在江涌看來，接受和尋找外部資金甚至海外機構和跨國公司贊助資金，已經成為很大一部分中國智庫當前謀生存的主要手段，而弊病就是“拿人家的手短、吃人家的嘴軟”。

這種背景下，大量海外基金會和在華跨國公司也利用和借助中國智庫經費短缺的薄弱環節，紛紛進入中國智庫運行體系。某官方智庫負責人告訴記者，自己去日本100多次，所有的經費全都來自日本方面，沒有一次是自己掏錢，而且也掏不起。另外，據從民政部社會組織管理局了解到，某中央級政策研究機構主管的基金會和某部門級外交政策研究機構，其將近50%的資金來自外資。“盡管不能說這些智庫拿外面的錢就一定替人家說話，但多多少少受到影響是不可避免的。”江涌說。

在調研中發現一家半官方研究機構，其經費來源中來自主管單位的資金只占2%，委托課題費用占27%，相比較，一家美國慈善基金和一家德國跨國企業的資助共占63%。其負責人說，面對生存現實，接受外部資金也是沒辦法的事情。他也承認，為保持研究的獨立性少受影響，該機構最多做到不碰與兩家外資利益相關的問題。

另外一個問題是管理。江涌說，中國許多事業單位編制的智庫機構，可以說是“有組織、無紀律”，“盡管接受政府管理和支撐，具體工作中幾乎是無約束運行，沒有明確的管理制度，政策研究沒有指導思想和立場，不知道為誰服務。”

其結果，外部資金進來的同時，乘機也將國外的評價標準和價值立場引了進來。表現最突出的就是，中國社科研究機構和大學研究機構的學術評價機制和激勵考核機制，幾乎全面追隨西方體系。比如，一個研究者和研究機構的評價標準，往往與其在國外刊物發表文章多少、參加多少次國外會議、在海外機構受邀擔任什么職務等掛鉤。

“國外的經濟理論，是以歐美為基礎的，他們的市場經濟是什么情況？我們的市場經濟是什么情況？不可能相互套用。中國的經濟學研究、經濟政策研究以及政策建議，必須有中國特色。”中國人民大學經濟學院教授黃衛平對此非常擔憂，“我們的研究機構應該學習先進經驗，但完全用西方價值標準指導中國的政策研究，長此以往，負面影響是很可怕的。”他舉例說，自己曾經接觸過美國某基金會，“最早是在經濟學方面合作搞短期培訓，隨后是一年制碩士班，后來就提出要資助研究。我們感覺其戰略開始轉變，急于影響中國政策的制定。我坦率地跟他們講，不要想這個事情，中國政策有中國政策的脈絡，你想影響，哪那么簡單？”

也因此，許多國內關鍵部門在制定政策過程中，為了防止泄密和干擾，在選擇政策咨詢機構方面越來越謹慎，表現就是，一方面對許多智庫的信任度在降低，另一方面控制決策信息數據。

這樣的結果有可能讓許多智庫拿不到關鍵信息和數據，做出的政策研究往往被認為質量水平低下，決策部門越來越不愿意看，進而更加不信任，形成了嚴重的惡性循環。于是，逼得許多研究者到報紙上寫文章，批評不到位又加劇了和決策部門之間的隔閡。

同時，中國智庫在向政府部門提供政策研究服務過程中，面對部門利益，也遇到“拿人家手軟”的尷尬。一位承接某部門一項改革方案研究的課題負責人說，“我們一開始本著獨立研究做出方案，但他們領導看后不滿意。為了完成課題，我們只好不斷修改數據，直到符合他們領導的意思。”結果同樣損害了智庫的聲譽和發展空間。

面對這一切，經常接觸國際智庫研究機構的江涌認為，“中國智庫其實在研究水平和對戰略問題的把握和分析上，與國際頂尖智庫差距不是很大，個別領域研究還一直走在前列，關鍵是體制不順，經費不足，管理無序，盡管數量和規模在不斷擴大，但一直沒有形成一個良性的生存發展環境。”

虧空的“軟實力”

在多位受訪專家看來，國內各種類型智庫的缺陷已經日漸明顯。

一些官方智庫體制內的生存模式，擺脫不了既做裁判員又做運動員的雙重角色，由于其生存發展受到上級主管部門影響，怎樣提出最科學的研究成果就不一定是其考慮的重點，更多承擔了對政策的維護和解釋功能。

大學智庫那種象牙塔式的研究成果與社會實踐往往存在一定的差距，加上政府本身對自身決策咨詢機構和官方智庫的信任和依賴，多數大學智庫對政府決策部門而言處于可有可無的狀態。

民間智庫批判手段的不當運用是造成其生存發展陷入困境的重要原因，導致其與政府之間缺乏正常通暢的對話交流機制。

“中國智庫的這些缺陷嚴重影響了現代智庫應有的社會功能發揮。”清華大學國際傳播研究中心主任李希光在“中國軟實力發展戰略”的國家社科基金項目研究中發現，中國智庫在社會功能發揮上的缺陷，已經嚴重影響到了中國軟實力的建設和國家形象的正面傳播。

他認為，現代智庫應該發揮的作用表現在，建議與參與國內政策的形成；參與設定全球性議程的形成；創造能轉變為政策的新思想；為政策建議提出政策論點和論據；具備出思想的人才、經費、與政府的溝通渠道、變思想和建議為政策的機制，“這些內容相當程度上構成了一個國家軟實力的重要內容，但我國智庫在這些方面都做得很不夠。”

反映到軟實力的建設上，就是議程設置能力和話語權的弱小，難以與活躍在全球政治經濟社會諸多方面的西方智庫相匹敵。這方面集中體現在2008年的西藏“3·14”事件、西方抵制北京奧運、北京舉辦奧運三個典型案例中，我方發言的權力被剝奪，非政府組織和學術界更沒有自己的聲音，無力運用設置議程，喪失了“自由”、“民主”、“人權”的定義權和使用權。而歷史多次證明，誰擁有“自由”的定義權和使用權，誰就獲得了設定議程的能力。“中國的話語總是被西方牽著鼻子走，總在回應西方政府和媒體，總在為自己辯護。”李希光說。

反映在國家形象傳播上，就是信息被扭曲而全面失真。李希光舉例說，中國的國內政策是中國特色社會主義、人民代表大會、民主協商，到國外卻變成了沒人權、沒自由、政治不透明；經濟政策是經濟改革、可持續性發展和環境保護，到國外也失真為受管制的市場經濟、破壞氣候和不鼓勵競爭；外交政策是睦鄰外交，在國外被歪曲為支持失敗國家、非洲新殖民者、威脅日本……“在西方，政府的政治理念、核心價值觀、政策被智庫、學界和媒體傳播了，通過非政府組織反映的民意迎合政府政策的議程設置需求，就變成了議程設置。而我國這方面非常薄弱。”李希光認為，中國的軟實力在智庫這種非政府組織方面面對著巨大的虧空。

張宇燕以中國社科院亞太研究所所長的身份訪問了尼泊爾，會見了尼泊爾前首相和現任的多個部長，拜訪了毛派總書記和國際關系部部長，聽取了他們發展雙邊關系的意見。訪問期間，他的身份讓他更加廣泛和全面地與尼泊爾群眾和學者作了深入的交流，感受到了尼泊爾民眾對中國的真實感情和政治力量的所思所想。

這位出訪過大部分周邊國家的亞太國際政策研究人士，根據自己的親身經驗深深感受到，無論是政策咨詢還是非官方外交活動，智庫作為“中間人”和“第三方”所發揮的作用，使一國的國家力量在具體施展中能夠真正做到剛柔相濟、游刃有余。

“時勢造英雄”

對于如何推動中國智庫走向成熟，專家們各抒己見。

江涌認為，其一，要規范經費來源。強調智庫的籌資渠道可以多元化，但一定要有明確的規則和底線，而且需要透明化。其二，要完善評價機制。首先要扭轉西方不合中國國情的研究和學術標準對中國研究機構的束縛，注重智庫研究的實踐、實用和可行。其三，制定智庫的行業規范。通過立法形式，針對不同類型智庫出臺寬嚴相濟的行業管理條例，比如官方智庫的管理趨于嚴格，民間智庫相對寬松，等等。

結合此次全球金融危機中國內政策研究機構的分析失誤，中國社科院金融所研究員曹紅輝認為，一定要推動國內機構走出去實地調研全球經濟發展形勢的變化，“沒有一手的數據和資料，沒有第一現場的親身感受，甚至不了解當地的文化社會環境，要做好智庫研究，幾乎就是建‘空中樓閣。”

有專家則提出，整個社會尚未擺脫“官本位”的思想體系，政策咨詢服務大都被官方智庫壟斷，很難愿意讓民營部門分食這一領域的利潤，“但公平競爭的機制早晚要引入這一領域，智庫也不可能完全由政府來操辦。”政府改革步伐的加大、政府智庫改制和轉型逐步提上日程，將會促進中國智庫的成熟和完善。

無論作出怎樣的建議和判斷，眾多智庫的實踐者們都認識到，隨著中國社會和經濟體制的變革，中國社會群體正在發生分化，代表各個群體和階層的思想和利益也不斷出現。這使得中國智庫多元化發展成為大勢所趨，基于不同立場和目標的智庫，在公開市場進行充分的交流和交鋒，將大大助益于政府決策的公正、有效和準確。

面對當前中國智庫發展狀況，張宇燕認為這既是一種自然的結果，同時也存在相當大的改進空間。現實可行的做法主要有兩點，其一是創造一種更有利于良性競爭的環境，讓各種智庫之間展開充分競爭，以提高中國智庫“產出”的水平和“產品”質量；其二是智庫產品的需求方，在充分考慮到當前中國具體國情和自身需求的前提下，有針對性地重點支持或發展相關的智庫。

說到這里，他還特別提到，智庫產出的品質，關鍵在于有沒有優秀的、全心投入的專家。這和電視連續劇《暗算》中尋找破解密碼者有點類似，最關鍵的就是找對人，“找對了，可能幾個人就能解決問題；找不對，成百上千人也解決不了問題。對于社會科學研究而言，除了要找對人，還要真正地信任他們，同時也要允許他們犯錯誤。面對如此復雜的社會，每次都能夠作出準確的預測和判斷，那是神而不是人。”

做到準確判斷和準確預測始終應該成為智庫追求的目標，同時也要看到，任何智庫提供的只是某種或某些可供選擇的方案，最終的決斷還是要由智庫產品的需求者來作出。隨著智庫的發展和智庫產品市場的繁榮，其結果之一似應是對同一問題不同智庫往往會給出對立看法。這一方面能夠豐富人們對諸如全球金融危機問題的認識，另一方面也為政治家、企業家和機構領導人展示其智慧和判斷力提供了舞臺。從這個意義上講，智庫發展有點“時勢造英雄”的味道。

（2009年第7期）