基于利益協調的蘇州旅游型村莊規劃管理策略研究
--以樹山村為例

◎ 沈 洋 陳向楠

基于利益協調的蘇州旅游型村莊規劃管理策略研究
--以樹山村為例

◎ 沈 洋 陳向楠

在利益多元的城鄉一體化語境中,我國旅游型村莊建設正面臨"資源流失、風貌雷同、文化變異、特色同質"的嚴峻局面.對于解決旅游型村莊規劃所呈現的諸多問題,以往的研究思路大多是從規劃技術角度入手分析,然而事實證明收效并不顯著.與傳統研究視角相異,本文在方法論上進行了較為新穎的嘗試,從利益協調的角度切入旅游型村莊規劃,采取"系統集控、點位突破"的"層第體系"決策管理來解析旅游型村莊規劃所面臨的困境及出路.

利益相關論 旅游型村莊 蘇州樹山村 規劃管理策略

一、研究背景

隨著我國經濟的不斷發展和現代交通工具的不斷普及,旅游業一直保持高速發展的態勢,特別是在2012年中央經濟工作會議首次正式提出"把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路"以及將其確立為未來中國經濟發展新的增長動力和擴大內需的重要手段之后,旅游業發展對于產業轉型、解決"三農"以及促進城鄉建設可持續發展等問題意義深遠.旅游業的發展具有公共社會產品的屬性,該產品的受益人也應包括當地居民在內的目的地眾多利益群體.國外學者從上世紀80年代末就開始將利益相關者理論引入到旅游規劃的社區參與[1]和目的地旅游流分析中[2];國內學者對鄉村旅游的開發模式[3]、管理模式及風景區的利益相關者關系[4]進行過多層次和多視角的論述.在20世紀后期,國外旅游勝地的社區居民多在旅游開發中充當了"隱性成本"的承擔者,在旅游開發帶來的利益分配中卻被"邊緣化"[5].居民享受不到旅游帶來的益處,對旅游業及旅游者產生了不良感知,對發展旅游形成排斥心理,阻礙了旅游業的可持續發展.目前趨于一致的觀點認為旅游開發過程中,社區居民參與形成的社會和諧效應,它將使利益相關者互動并形成平衡利益的機制.

(一)旅游型村莊開發符合新型城鎮化的核心目標體系

旅游型村莊開發解決了農民的身份問題,旅游型村莊開發使旅游區農民實現從純農業從業者轉化成農副產業工人、旅游服務業人員等多重產業身份的轉型,幫助農民原地就業,促進農民工市民化,符合平等城鎮化的要求;旅游型村莊開發在推動地方特色產業發展、吸納農村剩余勞動力、促進農產品生產和銷售、增加農民收入等方面作用明顯,減少城鄉居民收入差距,符合幸福城鎮化的要求;旅游型村莊打破了一、二、三產業的界限,延伸和拓展了農業的功能,將三次產業有機融合,使其成為一種綜合性很強的新興產業,符合轉型城鎮化的要求;在城鎮化的過程中,旅游型村莊開發實現耕地、林地等農業用地保護的最大化,使區域氣候及生態優化,區域碳排放量降低,符合綠色城鎮化的要求; 旅游業不僅是低污染、低能耗的產業,其發展還必然改善和美化環境,創造一個良好的人居環境,符合健康城鎮化的要求;旅游型村莊開發大幅度加快了基礎設施建設和公共服務設施建設,城鄉基于美麗產業獲得統籌發展,符合集約城鎮化的要求(見表1).

(二)蘇州旅游型村莊發展已初具規模

蘇州鄉村地區占市域面積的75%,其中水域面積42.5%,并且文化底蘊深厚、資源品位高、類型多樣化,旅游資源十分豐富.蘇州鄉村旅游已經形成一定規模,蘇州鄉村旅游資源占到全市旅游資源的70%以上,各類鄉村旅游點多達300多處,至2010年底,蘇州已經建成以旅游集聚區、旅游特色鎮和旅游特色村為空間結構的鄉村旅游體系(見圖1蘇州旅游型村莊分布圖).其中僅吳中區2012年就接待游客總量達到1880萬人次,實現鄉村旅游總收入225億元,吸納農村勞動力就業10萬人,間接就業15萬余人.

表1 新型城鎮化的核心目標體系

圖1 蘇州旅游型村莊分布圖

(三)蘇州旅游型村莊發展過程中存在很多問題

近年來蘇州鄉村旅游開發建設的發展,不可避免地為旅游地帶來了諸多問題:如太湖生態環境退化、水鄉傳統特色的消失、淳樸民風逐漸喪失、安全隱患增加、利益分配不均等,導致旅游開發與村莊之間的矛盾與沖突日益突出,對整個旅游開發以及蘇州農村的發展都產生了不同程度的消極影響.

二、蘇州旅游型村莊開發中的利益相關者理論剖析

公共政策學的研究表明,公共政策的本質是利益分配和利益增進.作為公共政策表達之一的城市規劃,從根本上來說既是處理人與自然的關系,又是處理人與人之間空間利益關系的規劃和制度.現代城市規劃"核心內容"的城市布局與土地利用,并不完全取決于"科學性",而是主要取決于"利益沖突"和"價值判斷"[6].

(一)蘇州旅游型村莊開發中的利益沖突分析(見圖2)

1.地方政府與其他利益相關者的沖突.在村莊旅游發展過程中,政府是處于主導地位的權力機關,處于利益分配和決策的頂端,擁有對未來旅游發展方向把控的絕對權力.地方政府與其他利益相關者產生沖突的原因是政府在行使權力過程中存在不公正、不公平,導致其他利益相關者的利益受損.此外,由于政府政績的考核機制與經濟效益掛鉤,所以政府在協調經濟、文化和環境等多方利益時,往往只注重經濟利益而忽略其他,結果導致種種矛盾的產生.

圖2 旅游村莊開發利益相關者示意圖

2.景區管理單位與其他利益相關者的沖突.很多旅游區、開發區在開發建設管理的過程中都設有管委會,主要是指組織中執行某些管理職能的一組人.但是真正在操作過程中管委會的權限大大超出了決策權和監督權,很多管委會承擔了一級政府的所有職能,連計劃生育都管,職能太多,管理混亂.管委會主要任務是景區的管理,而實際操作要管大量的社會事務,包括景區居民的搬遷等. 另外,旅游區在運營管理和利益分配中存在很多尷尬,比如管委會和經營單位的門票之爭,這些都是因為景區管理單位的權限不明,利益權屬不明,造成與其他利益相關者的沖突.

3.旅游企業與其他利益相關者的沖突.旅游企業存在投機行為,利用政府政策追求經濟利益的最大化.首先,很多企業以開發旅游的名義征用農村土地,囤積土地,司機倒賣,土地資源并沒有得到有效利用.其次,旅游開發過程中,旅游企業往往忽略當地旅游所能承載的最大容量,并不惜以犧牲村莊原住民的利益來追求自身經濟效益最大化,而這很大程度損害了村民的利益.旅游企業在旅游開發過程中投入大量的金錢成本,但是忽略了村民、政府等其他利益相關者的情感成本、社會成本和文化成本等非金錢成本,認為自己理應是最大利益的獲得者,自然也就忽視了村民、政府等其他旅游利益相關者的利益.

4.村集體與其他利益相關者的沖突.村集體(農村集體經濟組織),產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動.蘇州大部分行政村和自然村都保留有農村集體經濟組織,農村集體經濟組織既不同于企業法人,又不同于社會團體,也不同于行政機關,自有其獨特的政治性質和法律性質.旅游開發過程中,農村集體土地被國家大量征用,很多農村集體經濟組織獲得了巨額的土地補償費用,同時集體擁有的資產也產生了較高的收益,由此很多集體經濟組織積累了大量財富.部分農村集體經濟組織在對集體收益進行分配的過程中,村民分化為不同的利益群體,并就分配問題產生了糾紛.

5.當地村民與其他利益相關者的沖突.社會交換理論這樣描述旅游開發中村名的作用,當地村名為旅游和旅游經銷商及游客提供旅游資源及旅游服務,并以此來獲得經濟利益.村民因為文化、人力資源的限制,常常在資源分配、文化上處于弱勢地位,這就導致了居民與其他旅游利益相關者的沖突.另外,由于當地村民受到外來文化的影響,認為旅游業發展破壞了當地的自然環境、文化氛圍以及風俗習慣,因此當地村名要求旅游企業在旅游開發過程中需要有一定的補償機制,在環境或文化方面給予當地村民經濟補償.但是補償往往不盡人意,就容易與政府、旅游企業產生沖突.

6.旅游者與其他利益相關者的沖突.旅游者出行是為了體驗當地文化,但是旅游業的發展,游客的介入,會沖擊當地的風俗習慣、地域特點,加速當地文化體系的分崩離析,產生一種無法調和矛盾.另外,旅游者出游的目的主要是享受高質量的旅游體驗,而高質量的旅游體驗需要旅游企業提供高水平的硬件設施、軟件設施,特別是高質量的旅游服務,而旅游企業為了利益最大化,會盡可能的縮減投入,從兩者的主體和追求目標不同的角度來看,二者之間存在著必然的矛盾和沖突.

(二)蘇州旅游型村莊開發中的利益沖突的成因分析

1.過分強調經濟價值,忽略對地方傳統風貌、民俗文化的保護與傳承.目前蘇州很多農村把發展鄉村旅游作為脫貧致富的快速途徑,但是起點較低,過分看重眼前利益,各地鄉村游競相上馬,互相抄襲,流于模仿,造成旅游資源和農村資源的雙重浪費,忽略了盲目開發帶來的不良后果,以及是否有可持續發展的可能.鄉村旅游不僅僅是對農村自然風景的觀光,還包括對鄉村文化、風土民情、地域特點、傳統風貌等方面深入了解,以此帶給旅游者有不同的心理感受.例如蘇州吳江區農創村花巨資打造的歐式葡萄酒莊園和BUGGY越野車比賽主題園(見圖3),將西洋紅酒文化、賽車運動和汽車文化安插到江南水鄉農村,傳統城市文化和景觀審美價值錯位且嚴重異化.

圖3 吳江BUGGY主題園

2.規劃缺乏嚴謹的科學性和公開的透明度,對村民利益的關注嚴重不足.城市規劃師、設計師在城市設計中 " 拿來、跟風、借鑒".大批地方本土的自然環境資源、城市歷史文脈、本土民俗特色在經歷規劃設計后"被割斷"、"被鏟平",舊城猶在然內涵消散[7],規劃缺乏嚴謹的科學性;另外,城市規劃缺乏公開的透明度,時至今日,規劃仍然是城市政府、官員、規劃師、開發商等利益集團所"私有",普通公民的利益訴求常常被忽略.近年來,隨著公民意識的提升,普通公民利用暴力干擾規劃的事件時有發生,如廈門市PX項目事件.但是,在公民意識薄弱的農村地區,村民的利益訴求依舊不被關注,村民和其他利益相關者的利益沖突在所難免.

3.政府職能的錯誤定位,利益相關各方責、權、利不明晰.國家明文規定要政企分開、政府部門不能辦企業,因此管理部門經營景區是不合法的[8].政府不應從事經營性活動,但是在蘇州旅游村莊的經營當中,政府直接或者間接通過旅游企業在參與經營過程中,憑借其機制、資本的優勢,壟斷了大部分盈利性的業務,嚴重降低了其他利益相關方的積極性.各種權力、利益交織在一起,多元化的利益主體、多樣化的利益需求、多途徑的利益實現方式構成了一個錯綜復雜的利益網絡,利益相關方責、權、利不明晰,不可避免的引起了各種各樣的矛盾和沖突.

三、蘇州旅游型村莊規劃管理策略研究--以蘇州市樹山村為例

樹山村位于蘇州市西郊,行政上隸屬于高新區通安鎮,空間上又包含在大陽山國家森林公園之內.整個村落坐落于樹山、大石山與雞籠山之間的狹長地帶.樹山村現狀有11 個自然村,全部人口1822人,556 戶.村莊依山腳沿五個山塢集中布局,各類資源豐富(見圖4、5、6).

圖4 樹山村土地利用現狀圖

圖5 樹山村現狀旅游項目空間分布圖

圖6 樹山村現狀旅游項目

(一)樹山村旅游開發中的利益相關者剖析

根據相關文獻資料并結合研究區域現狀,確定樹山村旅游開發過程中利益相關者主要有:樹山村村民、樹山村村集體、通安鎮政府、蘇州新灝農業旅游發展有限公司、大陽山國家森林公園管委會和旅游者(見表2,圖7、8).

(二)樹山村旅游規劃實施管理策略

在樹山村旅游開發過程中,要將樹山村村民、村集體、地方政府、旅游開發公司、管理單位等作為一個整體考慮,尤其要重視樹山村村民的主體地位.通過建立起一套以開發經營、利益分配、公眾參與、宣傳公示、溝通協商為一體的平衡機制,增強村民主體意識,激勵引導村民積極參與,讓村民充分享受到樹山旅游開發中各項事務的協商權與決策權,并使農民通過多種方式參與利益分配.只有這樣,樹山旅游開發才能真正承擔起既造福樹山百姓,又帶動樹山經濟全面協調發展的重任.

1.以"民生為本"為理念 ,多元經營,合理分配,保障農民利益.新型城鎮化的基本原則是以"民生為本"的城鎮化[9].在原有的"一次性補償"獲得旅游用地的征地模式中,村民很難享受到土地增值利益和旅游開發成果,從長遠看,將造成部分村民逐漸失去生活經濟來源的惡果.土地征收補償不僅要考慮村民喪失土地的自身價值,更應從村民日后生計的維護和可持續發展角度為村民的長遠利益提供保障,為此,本規劃以"民生為本"為理念,設計了多元的經營模式與合理的分配方式,建議如下:

表2 樹山村各利益相關者參與旅游投資及收益分配情況表

圖7 樹山村各利益相關者利益分配情況示意圖

圖8 樹山村各利益相關者利益分配情況示意圖

(1)統籌商業開發.以整個樹山村為單位,將村民分散的資源集中起來,由政府進行統籌,對部分村民的房屋、土地等進行產權回收,然后將土地的使用權轉讓給一家開發公司進行整體商業開發,由其根據規劃進行成片的建設、經營、管理.這些項目具有一定的整體性與專業性,引入開發公司進行集中開發將有利于項目的良好運營. 政府應引導村民以土地、房舍、土特產品制作工藝、勞動等形式投資入股,開發公司以資金、建設和管理入股,村民與開發公司結成合作開發共同經營的新型農企關系,雙方合作經營共享利潤分紅.對產權被回收的村民而言,不僅獲得了征地補償費,每年還會隨著當年的旅游開發收益增長獲得持續增長的股金. 如:半閑慢街、湖畔溫泉、山腰溫泉、山頂溫泉、楓林酒店、瑜伽館、有機農莊餐飲會所.

(2)壯大集體經濟.樹山村集體建設旅游項目,這些項目主要用于服務游客,同時也可供樹山村民休閑游憩使用.項目建設所需的資金可以由當地財政撥款、申請專項基金或向村民籌集資金等方式.其收益主要通過如景點聯票等整體開發所得利益及項目自身利益獲得,統一組織得的收入由樹山村集體統一收取分配.通過這種方式壯大集體經濟、促進農民增收,其收入所得一部分用于樹山村的道路、環保等方面的公共建設及旅游基礎設施的維護;一部分用于村民分紅,村民所得紅利由其前期所投資金的比例分配.如:農副產品中心、游客接待中心、樹山生態廣場、樹山公園、慢園、拜石軒茶館、竹園、農家花苑、書院文化園金嶺農莊、樹山農家、白墡塢茶館.

(3)引導農戶經營.政府引導村民利用自家房屋、土地等經營多種形式的農家樂項目,村民從經營游客食宿接待、經營梨園、竹園、茶園觀賞,采摘楊梅、翠冠梨等農產品中獲取經濟收入.通過這種方式,不僅充分利用村民閑置的資產、富余的勞動力、豐富的農事活動來豐富旅游活動,又能向游客展示真實的樹山村文化.政府保證村民在直接參與和直接經營中取得的收入歸他們所有,保證村民從樹山旅游開發中真正受益. 如:農家小筑、樹山十八鮮及其他農家樂.

2.以"公眾參與"為手段 ,全程參與,全民參與.地塊的開發、規劃的實施將直接影響到村民原有的利益,村民都有強烈的個人意愿,給政府實施規劃帶來一系列的問題.除了在"一頭"(項目設置)和"一尾"(利益分配)以"可持續生計"為理念保障農民利益外,項目組建議政府在項目實施中,以"公眾參與"為手段,全程參與、全民參與,形成村民和相關利益主體在規劃設計、開發建設、經營維護及利益分配等環節全程公眾參與的機制.尤其要注重利益分配環節的公眾參與,政府與開發商要保證村民從樹山旅游開發中獲得多種來源、可持續的經濟收入.例如樹山村居民每戶承包40 棵梨樹,每年收入達10 萬元,旅游的開發對用地性質的調整勢必影響到居民的收入,也這是居民消極情緒的根源.農民利益分配參與問題亟需解決,保證農民收入有增無減.

3.以"新型合作經濟組織"為目標,統一管理,整體運營.一個強有力的有效的社區組織是鄉村旅游開發的重要前提和基礎條件,基于利益相關者理論的鄉村旅游開發必須與市場機制接軌,建立新型的合作經濟組織,如村民的自治組織、集體合作組織、股份合作組織等;通過新型合作經濟組織的內外部利益協調機制,平衡各個利益主體的需要,化解利益摩擦,在組織內部實現利益和機會上的滿意.

樹山的旅游開發和鄉村發展不能"就樹山論樹山",對外要打破行政界線,融入"大陽山";對內要整合不同開發單位和利益主體,形成"樹山共同體"和諧發展.融入"大陽山共同體"--樹山片區的旅游發展離不開大陽山景區的整體發展,在功能上,要符合大陽山景區的整體定位,共同構成地區旅游品牌,同時發揮配套服務基地的特殊功能,為整個景區服務.在空間上,要在道路交通、基礎設施、綠地綠廊等方面積極與大陽山景區及周邊地區對接,同時彰顯樹山溫泉片區"梨花溫泉鄉"的特質風貌.在管理上,要打破行政界線,通過股份制的形式成立管理公司,統一形象口號、統一標識系統、統一景區票務、統一旅游組織. 建立"樹山共同體"--整合村委會、開發公司、當地農民等不同開發和利益主體,形成"樹山共同體"(Community),具體包括經濟共同體、文化共同體、心理共同體等.一方面發揮外部力量,如:開發公司、藝術家、知識分子等經營旅游項目(見圖9),輔導當地農民,激活農村地區的政治、經濟和文化生活,重新賦予農村活力;另一方面挖潛內部力量,如:村委會、當地農民、返鄉的樹山人等參與或者直接經營旅游項目,擴大農民的主體性,而不是將本地農民僅僅變成了一道旅游風景或者是類似慈善的救濟.

(三)基于利益協調的旅游型村莊規劃管理策略

1.旅游宏觀管理.從宏觀層面國家政策角度,國家應該出臺相應政策促使旅游型村莊運行過程當中政府職能的轉變,從參與者變成經營行為的監督管理者,防止利益壟斷集團的形成,形成一個各利益相關者公平競爭的平衡機制.另外,政府還要制定相關法律抑制旅游資源和農村資源過度開發現象的出現以及制定旅游危機的應急措施,對旅游型村莊進行全方位的宏觀管理.

2.旅游中觀管理.從中觀層面地方政府角度,從新型城鎮化城鄉統籌層面入手,協調利益方、受眾以及各類旅游產業的經營與管理,達到產業錯位發展,區域共贏.引進旅游行業以外的多種類各領域的人才,從各專業角度為旅游型村莊規劃出謀劃策(如地理信息技術人員可建立GIS平臺),使蘇州旅游型村莊內涵豐富飽滿,滿足各類人群的需求.

圖9 藝術家、知識分子、設計師等經營的農村新型合作經濟組織(莫干山、崇明島、碧山)

3.旅游微觀管理.從微觀層面專業規劃與管理角度,旅游型村莊規劃要以原有村落形態為原型,通過"原鄉規劃"構筑蘇州農村新風貌,強調在規劃過程中以"無為"為最高境界,尊重鄉村本色、尊重自然規律,以實現自然境域下人們生活與生產的原真性,追求"道法自然"、"天人合一"境界[10].以建立"農村新型合作經濟組織"的方式協調各方的利益需求.

4.旅游綜合管理.從綜合管理角度,旅游型村莊建設的目標應該回饋到國家的總體旅游管理規劃,實現社會旅游的人性化和體驗性,為普及、傳承中國幸存文化和保護鄉村風貌作重要鋪墊,重視旅游的景觀環境教化、陶冶功能.同時要加強旅游管理、旅游節事管理和旅游安全管理,保障旅游經濟穩定運行,只有這樣才能保證蘇州鄉村旅游事業的健康持續發展.

四、結論

利益協調不是指某種意義上的絕對平均或徹底解決各利益主體間的利益沖突問題,而是針對存在利益失衡和利益沖突的事實,渴望能某種程度的緩解或較科學地解決這一問題[11].在旅游型村莊開發過程中,要將村民、村集體、旅游開發公司、管理單位、地方政府等作為一個整體考慮,尤其要重視村民的主體地位.通過建立起一套以開發經營、利益分配、公眾參與、宣傳公示、溝通協商為一體的平衡機制,增強村民主體意識,激勵引導村民積極參與,讓村民充分享受到旅游開發中各項事務的協商權與決策權,并使農民通過多種方式參與利益分配.只有這樣,旅游開發才能真正擔負起既造福百姓,又帶動經濟全面協調發展的重任.

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Research on the Stakeholder Planning and Management Strategies of Tourism Village in Suzhou: A Case Study of Shushan Village

Shen Yang, Chen Xiangnan

Under the context of urban-rural integration, the construction of tourism village is facing with problems including losing resources, duplicated construction and cultural deterioration. To address these issues, the traditional planning method seems ineffective. The paper tries a different solution of the perspective of stakeholder theory to tackle the problems.

stakeholder theory; tourism village; Shushan Village, Suzhou; planning and management strategy

TU982.29

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.010

沈洋,蘇州科技學院建筑與城市規劃學院碩士研究生,主要研究方向:城市規劃設計與理論.陳向楠,蘇州科技學院建筑與城市規劃學院碩士研究生,主要研究方向:城市規劃設計與理論.

(責任編輯:李鈞)