試析美國對伊朗制裁的有效性

王 錦

伊朗核開發對美國主導的國際核不擴散體系構成嚴重威脅，也威脅著以色列及美國其他中東盟友的安全，是美國在中東面臨的主要問題之一。自2003年伊核問題不斷升級以來，美國對伊朗的制裁層層加碼，伊朗也做出了相應的政策反應。美國對伊朗制裁的效果如何，關系到目前日內瓦會談的前景，也關系到美國的中東戰略能否順利推行。本文擬對美國對伊制裁的目標、措施進行梳理，并結合伊朗的政策反應評估制裁效果。

一

制裁通常具有“宣示性”和“工具性”兩大特點。①從“宣示性”看，制裁往往是為了給制裁發起國國內民眾和盟國看，顯示其具備解決問題的能力，并給其他想要效仿受制裁國行為的國家看，以起到警示作用。從制裁發起的那一刻起，制裁發起國就達到了“宣示性”的目標。從“工具性”看，制裁是制裁發起國為了達到政策目標而采取的手段，制裁目標理論上應與對外政策目標相一致。

美國對伊朗的制裁同樣具有上述兩大特點。一方面，美國對伊制裁是為了滿足美國內政治需要。在對待伊朗問題上，由于以色列院外游說集團和強硬保守勢力的存在，美制裁目標不僅要滿足公眾“做點什么”的要求，還要滿足國內集團“做得夠多”的需要。猶太集團在要求美加大對伊朗制裁的過程中發揮著重要作用，其中影響力最大的是“美國－以色列公共事務委員會”(AIPAC)。該組織被認為是華盛頓地區最富有影響力的政治游說團體之一，在美國政治中擔任“以色列政府發言人”的角色，其外交政策主張很大程度上反映了以色列的外交政策需求。它主要通過向競選者提供資金，影響議員和政府官員的政策主張，并向有反猶主張競選者的對手提供資金，將持有對以色列和猶太人不利立場的人排除在所競選的職位之外。美國總統、副總統、國務卿、國防部長幾乎每年都要去該委員會發表演講，重申美對以色列的安全承諾。該委員會在其網站上宣稱:“美國必須與以色列站在一起”，“美國必須阻止一個‘有核武能力的伊朗’”，以及“制裁必須強大到使伊朗回到談判桌”。②AIPAC Website，http://www．aipac．org/learn/legislative－agenda/agenda－display?agendaid={E9465F79－9380－4A00－BAA9－18DB524F23C8}．(上網時間:2014年3月9日)由于院外游說勢力的推動，美國會在對伊態度上比總統更激進，是制裁伊朗的推動力。在伊朗溫和派領導人魯哈尼上臺后，美眾議院仍堅持通過新制裁議案，要求一年之內將伊朗每日石油出口量再削減100萬桶，明顯與奧巴馬政府的政策基調背道而馳。目前國會議員面臨中期選舉壓力，他們非常清楚AIPAC的政治捐贈主要是基于他們對于“涉以色列問題”的投票記錄，因而在對伊制裁問題上都不敢大意。日內瓦談判達成的“臨時協議”規定，美在6個月內不增加新制裁，但許多議員仍認為，即便是在談判過程中，也有必要加強制裁，“直到伊朗行為上真正妥協，美國才應減輕制裁”。①Jonathan Broder，“A Fraying Alliance”，CQ Weekly，December 9，2013，p．2040．為此，奧巴馬不得不花費大量精力，勸說參議員們放緩對新制裁法案的表決。

另一方面，美對伊制裁是為了配合其對伊朗的政策目標。2006年白宮《國情咨文》提出，“只有伊朗政權做出戰略性決定，改變政策、開放其政治制度并給予人民以民主，核問題和我們關心的其他事務才可能最終解決。這是美國政策的最終目標。”②The White House，“The State of Union Address”，January 31，2006，http://georgewbush－whitehouse．archives．gov/stateoftheunion/2006/．(上網時間:2014年4月9日)2008年的《國情咨文》要求伊朗“以可核實的方式停止鈾濃縮計劃”，以便開始談判;強調伊朗要想重返國際大家庭，必須滿足“棄核”、“停止國內鎮壓”和“停止支持恐怖主義”三大條件。③The White House，“The State of Union Address”，January 28，2008，http://georgewbush－whitehouse．archives．gov/news/releases/2008/01/20080128－13．html．(上網時間:2014年4月9日)美國前副國務卿伯恩斯明確表示，美與伊朗政權的分歧不僅在于伊朗的核野心問題，也體現在三個方面:一是伊朗公然大力發展核武器項目;二是伊朗實際上在充當真主黨、哈馬斯、“解放巴勒斯坦人民陣線總指揮部”(PFLP General Command)和“巴勒斯坦伊斯蘭圣戰組織”(Palestinian Islamic Jihad)的主要資金提供者;三是伊朗是嚴重侵犯本國人權的主要國家。④“美國歡迎聯合國安理會通過制裁伊朗的決議”，美國國務院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2006/12/20061226134537emohkcabhplar．9883692．html#ixzz2ih2cZIr d．(上網時間:2014年3月9日)

美國務院核不擴散和軍控問題特別顧問羅伯特·艾因霍恩(Robert Einhorn)指出:“制裁本身不是目的，它是迫使伊朗改弦更張的一種手段。”⑤“美國官員將推動各國對伊朗實施制裁”，美國國務院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2010/08/20100802142932xdiy0．0331341．html#ixzz2ih6LqVzC．(上網時間:2014年3月9日)結合美國對伊朗的政策目標來看，美希望通過制裁手段及其配套措施實現防止伊核武器擴散、促使其停止支持恐怖主義及改變伊朗政權性質的目的。換言之，美對伊制裁的目標可分為三個層次:最低目標:對伊朗產生壓力，推動伊朗政府回到談判桌，走向認真對話;中級目標:防擴散，促使伊朗停止鈾濃縮活動;高級目標:實現伊朗政權更迭。

二

目前美國以金融、貿易、能源和人員等多領域制裁為主要手段，同時配合網絡攻擊、軍事威懾和意識形態宣傳等配套措施，對伊朗政權施加全方位、多管齊下的壓力，以期促使伊朗放棄現行政策。

自1979年“人質事件”后，美陸續出臺多項針對伊朗的制裁措施。1979年11月14日卡特總統簽署第12170號行政令，凍結伊朗在美的約120億美元資產，以后歷任總統一直將該命令有效期每年延長一次。1987年里根總統簽署第12613號行政令，禁止從伊朗進口貨物或服務。1992年老布什總統簽署《伊朗－伊拉克武器防擴散法案》，對參與伊朗武器擴散的外國實體做出制裁。1995年3月17日，克林頓總統簽署第12957號行政令，禁止美國公司資助開發伊朗境內石油資源，以后歷任總統每年3月都將該命令有效期延長一年。1995年5月6日，克林頓簽署第12959號行政令，禁止美與伊朗貿易及美對伊朗投資。1997年8月19日，克林頓簽署第13059號行政令，繼續禁止美對伊貿易、投資。

在小布什和奧巴馬時期，美對伊朗制裁的力度和頻度均有所加大，制裁體系趨于完善。美對伊制裁以國會立法為基礎，以總統簽署的行政令為輔助，由國務院和財政部負責實施，而兩部門依據法案和行政令不斷增加制裁清單。近年來美對伊制裁法案和行政令主要可分為三類。一為阻斷型制裁，主要針對伊朗支持恐怖主義的能力、發展導彈技術和大規模殺傷性武器的能力，此類制裁以破壞性為主，意在打擊伊朗獲取核技術和核材料的能力，阻止或延緩伊朗發展核項目。如《伊朗、朝鮮、敘利亞防擴散法案》(2000年)規定，禁止美國公司與涉及伊朗大規模殺傷性武器發展的公司開展業務;《支持伊朗自由法案》(2006年)規定，美不與幫助伊朗發展生化或核武器的實體簽署合作協議;《全面制裁伊朗、問責和撤資法案》(2010年)禁止美國銀行與伊朗革命衛隊往來，并對向伊朗出口敏感技術的第三國實施出口限制。小布什簽署的第13224、13382號行政令對參與恐怖主義和協助大規模擴散的實體實施制裁。此類制裁在一定程度上對伊朗發展相關能力造成了阻滯，制裁措施即為制裁目的。此外，美還積極推動聯合國通過四個對伊朗的制裁決議，即2006年第1737號決議、2007年第1747號決議、2008年第1803號決議和2010年第1929號決議。這些決議的制裁措施也主要集中于對伊核項目和導彈項目的制裁。

二為宣傳型制裁，主要針對伊朗“破壞民主”、“踐踏人權”的實體及個人，瞄準的是伊朗政府、官員及涉及“審查”的實體。《支持伊朗自由法案》規定撥款1000萬美元支援伊朗政府反對派、人權組織、親民主組織和獨立組織;《減少伊朗威脅和保障敘利亞人權法案》(2012年)將限制或禁止伊朗人民自由獲得和傳播信息的實體和個人列為制裁對象。奧巴馬簽署的第13553號行政令直接針對2009年伊朗選舉以來參與“踐踏伊朗人權”的官員，第13606號行政令對用信息技術“侵犯人權”的機構和個人實施制裁，第13628號行政令再次對準2009年伊朗選舉后“踐踏人權”的官員。此類制裁意在宣示美式“民主”和價值觀，在國際上塑造伊朗“邪惡軸心”形象，并通過制裁向伊朗民眾傳達一種信息，即美在替伊朗人民“主持公道”。此類制裁措施多為資產凍結，精英階層較易將制裁效果轉移給普通群眾，宣傳效應是其主要目的。

三為勒緊型制裁，主要針對伊朗的石油化工產業。石化產業是伊朗的支柱產業，是伊朗經濟的命脈。美希望通過逐漸勒緊伊朗經濟咽喉，達到使伊朗妥協的目的。在1996年的《伊朗制裁法案》中，美就開始對協助伊朗開發石油資源能力的實體實施制裁。《全面制裁伊朗、問責和撤資法案》對向伊朗出口石油制品或幫助伊朗石油生產的實體實施制裁。《2012財年國防授權法》規定，同伊朗央行有石油業務的金融機構，在美資產將被凍結。由于伊朗央行是伊朗石油交易的主要結算機構，該法案實際是通過金融制裁、資產凍結方式，迫使相關國家放棄從伊朗進口石油。奧巴馬還竭力勸說沙特等國提高供油量，保證相關國家石油進口不受影響，以達到削減伊朗石油出口、削弱伊朗經濟基礎的目的。《減少伊朗威脅和保障敘利亞人權法案》進一步限制伊朗石油收入的回流，凍結伊朗的海外石油收入。《2013財年國防授權法》制裁伊朗能源、船運、造船和港口部門，全面限制伊朗石油出口。奧巴馬簽署的第13574、13590和13622號行政令，限制了美金融機構與幫助伊朗石油發展的實體和個人之間的業務，第13645號行政令開始對以伊朗貨幣里亞爾結算的外國金融機構實施制裁，并制裁伊朗汽車業。美通過資產凍結、禁止美金融機構與受制裁者開展業務的方式，對伊支柱產業步步緊逼，相關國家和實體則必須在伊朗和美國之間二選一。由于美巨大的經濟實力和影響力，許多國家和相關實體被迫放棄與伊合作。

為加強對伊制裁的效果，美還采取了一系列配套措施，包括電腦病毒襲擊、軍事威懾、意識形態宣傳等。這些措施并不是解決伊核問題的主要手段，但美希望通過旁敲側擊和逐步滲透，幫助制裁達到最終目的。第一，通過對伊朗核電站電腦發動病毒襲擊的方式，破壞伊朗核能力。其中2009年美對伊朗核電站發動“震網”(Shuxnet)病毒攻擊是比較成功的案例。該病毒利用西門子公司控制系統的漏洞，感染該公司的數據采集與監視控制系統(SCADA)，并針對離心機所用的頻率轉換器和離心機本身的弱點，使離心機旋轉頻率變化卻顯示不出來。病毒發作時，離心機的轉速時快時慢，先在15分鐘內使離心機的轉速提高30%，達到離心機材料的極限強度，造成材料內傷，然后回到正常轉速，27天后又使轉速下降，造成震動變形永久損傷。這類病毒發作每月可重復一次，但頻率卻顯示不變，待伊朗發現時已有約2000臺離心機損壞，且無法修復，占當時其生產濃縮鈾離心機的一半，迫使伊朗更換新離心機。此外，美國還對伊朗發動了“繁星”、“火焰”和“奧林匹克運動會”等網絡攻擊，目的是收集情報，繼續對伊朗核設施發動網絡攻擊。

第二，利用在中東地區駐軍優勢，多次在海灣與盟友進行聯合軍演，對伊朗進行軍事威懾。2012年9月，美國、英國、法國、沙特阿拉伯和阿拉伯聯合酋長國等25個國家在海灣進行為期12天的聯合演習。10月，美國與以色列舉行名為“嚴峻挑戰2012”的演習，為期3周。這是美以聯合舉行的最大規模演習。2013年5月，總部設在巴林的美第五艦隊與40國海軍進行了為期兩周的聯合反水雷軍事演習。美還長期在海灣保持兩個航母戰斗群的海軍力量配置，幫助以色列加強國防力量，并于2010年11月正式開始在以色列部署“鐵穹”火箭彈攔截系統;計劃幫助以色列形成一套三個層面的火箭彈和導彈防御體系，包括用于攔截短程火箭彈的“鐵穹”防御系統、針對中程火箭彈的“大衛彈弓”系統和應對遠程導彈的“箭”式防御系統。①“Israel，U．S．to Develop New Missile System”，CBN News，July 26，2010，https://www．cbn．com/cbnnews/insideisrael/2010/July/Israel－US－to－Develop－Arrow－3/．(上網時間:2014年4月9日)

第三，通過對伊朗的意識形態宣傳和滲透，配合對伊制裁，其中表現最突出的是美在2009年伊朗大選中對伊朗民意的影響。在2009年6月的伊朗大選騷亂中，西方政治勢力借助Twitter(微博客)平臺，廣泛傳播許多未經證實的小道消息，甚至大肆渲染，對騷亂起了推波助瀾作用。美國務院也承認，他們要求Twitter網站取消原定的系統維護升級，以保證“德黑蘭街頭民眾能夠繼續使用該系統進行聯系”。②“U．S．State Department Speaks to Twitter over Iran”，June 16，2009，http://www．reuters．com/article/2009/06/16/us－iran－election－twitter－usa－idUSWBT01137420090616．(上網時間:2014年3月9日)美還對伊朗發動“網絡戰”，允許伊朗民眾通過代理服務器，越過伊朗政府的監視系統進入外部互聯網。美且開通網上“虛擬大使館”，意在加強與伊朗年輕人聯系，雖然其開通第二天即被伊朗政府屏蔽。

三

美國對伊制裁，對伊朗經濟、國內政治以及核開發進程均產生了一定影響。首先，制裁對伊朗經濟造成了不小的打擊。美對伊經濟制裁主要是運用金融手段阻止對伊朗石油化工業的投資和伊石油出口，其對伊朗的影響主要體現在對伊朗石化工業的打擊，進而影響伊朗總體經濟態勢。由于美歐等國的聯合制裁，伊朗失去了歐洲各大保險公司對伊朗油輪的承保。《華爾街日報》報道稱，有90%的運送伊朗原油的油輪由歐洲保險公司承保，停止海運保險使大部分油輪放棄運送伊朗原油，③Beniot Faucon，“Tanker Insurers Warn on Iran Shipments”，February 14，2014，http://online．wsj．com/news/articles/SB10001424 052702304315004579382972947424260．(上網時間:2014年3月9日)這對伊朗石油出口造成巨大打擊。制裁還使伊朗面臨金融結算問題，嚴重影響外國石油公司與伊貿易。據美能源信息局統計，伊朗石油出口收入占其總出口收入的80%，是伊朗國內生產總值的主要來源。④Kenneth Katzman，“Iran Sanctions”，CRS Report，January 15，2014，http://www．fas．org/sgp/crs/mideast/RS20871．pdf．(上網時間:2014年4月9日)受美歐制裁影響，伊朗石油產量從2011年底的400萬桶/日降到2013年第四季度的273萬桶/日。⑤OPEC，“Monthly Oil Market Report”，March 12，2014，http://www．opec．org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/MOMR_March_2014．pdf．(上網時間:2014年4月9日)自2012年初以來，伊朗石油出口量下降了100萬桶/日以上，伊朗政府由此每月至少損失30億美元。⑥“美國將經濟置于外交政策核心”，美國國務院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2012/11/20121 121138991．html#ixzz2ihAEdCUj．(上網時間:2014年3月9日)2010年9月，美常務副國務卿詹姆斯·斯坦伯格表示，美制裁使企業家們覺得“根本不值得與伊朗做生意”。⑦“Energy Firms to Quit Iran to Comply with US Sanctions”，September 30，2010，http://www．bbc．co．uk/news/world－us－canada－11448952．(上網時間:2014年3月9日)瑞士維多石油集團(Vitol)、嘉能可國際(Glencore)和托克投資公司(Trafigura)、俄羅斯盧克石油公司(Lukoil)、馬來西亞國家石油公司(Petronas)、法國道達爾公司(Total)、英國BP石油公司和荷蘭皇家殼牌(Shell)等石油公司紛紛宣布停止向伊朗提供石油產品，大批國外石油企業陸續撤出伊朗。中國、日本、韓國、印度等亞洲國家也大幅減少了從伊朗進口石油。由于石油是伊朗國民經濟的重要支撐，制裁使伊朗的GDP增長率經歷了較大波動。自2010年開始，伊朗GDP增速快速下滑，2010年為5．9%;2011年為3%;2012年為－1．9%，是20年來的首次負增長;2013年為－1．5%。①IMF，“World Economic Outlook 2013”，October 2013，http://www．imf．org/external/pubs/ft/weo/2013/02/pdf/text．pdf．(上網時間:2014年3月9日)2008－2012年，里亞爾貶值近30%，表明伊朗通貨膨脹加劇。②OPEC，“Annual Statistical Bulletin 2013”，September 2013，http://www．opec．org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/ASB2013．pdf．(上網時間:2014年3月9日)此外，伊朗制造業部門嚴重依賴進口部件，里亞爾貶值和金融限制使其制造業難以正常運行。許多伊朗生產商難以獲得信用和必須的預付款，被迫通過費時又迂回的手段來獲取海外信用和預付。這種情況在汽車行業尤為嚴重，伊朗汽車產量已從2011年的年產160萬輛下降至2013年的年產92萬輛，降幅達40%。③Najmeh Bozorgmehr，“Iran’s Automobile Sector Faces Slow Revival After Sanctions Lifted”，February 24，2014，http://www．ft．com/cms/s/0/12c7e8b2－998e－11e3－91cd－00144feab7de．html#axzz2yNI8M1Tq．(上網時間:2014年4月9日)

其次，制裁對伊朗國內政治造成一定沖擊，最直接的影響是伊朗人民用選票選擇溫和派魯哈尼上臺。在2013年6月14日舉行的總統大選中，魯哈尼最終獲得50．71%的選票，以壓倒性優勢戰勝強硬保守派總統候選人、德黑蘭市長卡利巴夫，以及最高國家安全委員會秘書兼首席核談判代表賈利利。魯哈尼在電視講話中表示，自己在此次大選中的勝利是“溫和路線戰勝了極端主義”。④“Iran:Hassan Rouhani Wins Presidential Election”，The Guardian，June 15，2013，http://www．theguardian．com/world/2013/jun/15/iran－presidential－election－hassan－rouhani－wins．(上網時間:2014年3月9日)魯哈尼的內外政策更靈活、溫和，最能被知識分子、中產階級和年輕人接受，也最契合飽受制裁影響的伊朗民眾求新求變的心理，因而獲得了較多的支持。

總的看來，制裁對伊朗核進程產生了阻滯作用。然而，伊朗沒有放棄鈾濃縮權利，其核項目還取得了較大進展，這說明美國對伊制裁成效有限。伊朗的離心機從2003年時的100多臺發展為9000多臺，并開發安裝了1000多臺新型離心機。⑤“Implementation of the NPT Safeguards Agreement and Relevant Provisions of Security Council Resolutions in the Islamic Republic of Iran”，IAEA，August 2013，http://www．iaea．org/Publications/Documents/Board/2013/gov2013－40．pdf．(上網時間:2014年4月9日)伊朗原先計劃將鈾礦石濃縮物轉化為六氟化鈾，供在伊朗境外進行濃縮，但在2003年2月后，伊朗承認打算利用鈾轉化設施將生產的六氟化鈾在國內開展濃縮活動。伊朗于2006年4月宣布成功生產純度為3．5%的濃縮鈾，此后濃縮鈾的水平不斷提高，至2010年2月，伊朗已具備生產純度為20%的濃縮鈾的能力，目前已累積生產出近400千克濃縮鈾。由于伊朗不斷將20%的濃縮鈾投入核燃料轉化工廠，所以其儲量一直在浮動。在核項目軍用問題上，國際原子能機構認為伊朗有發展核爆炸裝置的計劃并進行了嘗試，還曾進行過研制核彈頭的工作和有關核武器的專項活動，并進行過與研發核武器有關的高能爆炸試驗。⑥“Statement by IAEA Director General Yukiya Amano(Excerpts)”，June 4，2012，http://www．iranwatch．org/library/international－organization/international－atomic－energy－agency－iaea/iaea－director－generals－statement/statement－iaea－director－general－yukiya－4．(上網時間:2014年3月9日)伊朗的重水反應堆容器也于2013年8月安裝到位。

在導彈項目上，伊朗導彈的主要針對目標是以色列，與以色列安危息息相關，是美心頭大患，而且美歐擔心伊導彈項目與未來的核投擲有關。伊朗導彈項目自2003年以來獲得了較大進展，雖然還沒有遠程導彈，但已擁有中程導彈和較為精確的打擊技術，以色列全境都在其射程之內。伊朗中程導彈有“流星－3”型(Shahab－3)、“泥石－2”型(Sejjil－2)、“埋伏”(Ashoura)和“力量－110”(Ghadr－110);短程導彈有“勝利－1”號(Fateh－1)、“征服者－110”(Fateh－110)、“吉亞姆1”(Qiam 1)等。伊朗還宣稱正在研發“流星－4”和“流星－5”遠程導彈。此外，伊朗用來發射導彈的運載火箭技術得到提升，已多次將自行研制的衛星運載火箭送入太空，并兩次將活猴送上太空。⑦Michael Elleman，“Iran’s Ballistic Missile Program”，United States Institute of Peace，http://iranprimer．usip．org/resource/iransballistic－missile－program．(上網時間:2014年3月9日)

四

就美對伊朗制裁的目標而言，可以認為美初步達成了最低目標，即制裁對伊朗產生實際壓力，推動伊朗政府回到談判桌，走向認真對話。自2003年以來，伊朗與國際社會一直在“對話”和“不合作”之間來回往復。伊幾次中斷鈾濃縮活動，對話呈現積極姿態，但不久又恢復鈾濃縮活動，導致對話時斷時續。究其根本原因，一是國際社會未對伊朗形成認真有效的壓力，二是伊朗借對話拖延時間，以實現不斷推進核項目的目的。國際原子能機構與伊朗的談判一直糾纏在伊朗是否允許核查和伊核項目的透明度問題上，進展不大。而在聯合國框架下，伊核問題六國與伊朗的談判數輪未果，直到2013年11月臨時協議，伊核談判才取得脆弱進展。奧巴馬表示，伊朗之所以同意坐在談判席上，就是因為近幾年美對其“超乎尋常的制裁”。①“Netanyahu to Obama:Tighten Sanctions if Iran Defies West”，Reuters，September 30，2013，http://www．reuters．com/article/2013/09/30/us－usa－israel－iran－idUSBRE98T0J920130930．(上網時間:2014年3月9日)

然而，美未能達成其防擴散、促使伊朗停止鈾濃縮的中級目標，更未達成顛覆伊朗現政權的高級目標。伊朗核項目在美歐多年制裁壓力下，已逐漸適應自主發展道路。如上文所述，在奧巴馬加大制裁的2010年以后，伊朗在離心機安裝和研發、濃縮鈾純度和數量、核項目軍事性、重水反應堆和福爾多地下核設施發展方面，都取得了較大進展。伊朗與國際原子能機構和伊核問題六國的合作走走停停，主要原因在于伊朗將鈾濃縮看成與西方討價還價的籌碼。伊朗最高領袖哈梅內伊多次宣稱，鈾濃縮是伊基本權利，是伊談判的底線，鈾濃縮的權利不容侵犯。②“Iran’s Supreme Leader Denies Tehran Is Seeking Nuclear Weapons”，February 22，2012，http://www．theguardian．com/world/2012/feb/22/iran－supreme－leader－nuclear－weapons－denial．(上網時間:2014年3月9日)美與西方國家對伊制裁在客觀上對伊核項目進程有一定的滯緩作用，卻阻止不了其核項目的發展。伊朗一直對外宣稱不追求發展核武器，但根據目前伊朗核項目的發展軌跡和對帕爾欽軍事基地的投入和遮掩來看，伊朗至少保留著發展核武器的能力。

伊朗需要的許多技術在制裁條件下，只能依靠走私得到。伊朗在鈾濃縮的同時，還希望仿效朝鮮探索利用重水反應堆完成核爆的道路。若要真正完成核武裝化，還必須退出《核不擴散條約》(NPT)，不再接受國際原子能機構的監督。因為在其監督與保障情況下，伊朗不可能進行級聯的變換和改造，以實現高濃鈾生產。由于擔心西方國家訴諸武力，伊朗迄今還不敢邁出這一步。在目前新型離心機已經上馬的前提下，一旦日內瓦談判破裂，伊朗可以繼續生產純度為20%的濃縮鈾，進一步提高純度也只是時間問題。伊朗將核項目發展作為與西方博弈的一張牌，美制裁難以從根本上改變伊朗的核決心。

從對伊制裁最高目標看，美希望通過制裁對伊朗產生經濟影響，借公眾不滿對伊朗現政權施加壓力。美還通過秘密行動、意識形態宣傳、民主援助和國際孤立等方式配合制裁，希望達到動搖伊朗政權根基的目的。但伊朗是政教合一、高度集權的政治體制，神權影響體現在政治生活的各個方面，特有的最高領袖“監國”下的三權分立制度，具備一定的穩固性。伊朗民眾可以通過選舉、游行等方式表達不滿。伊朗政治內部現存保守派、務實派和改革派三派輪流執政，可以體現民眾不同的政治需求，具有紓緩社會壓力的作用。三派都受最高領袖哈梅內伊控制，而且三派都未提出反政府要求，目前仍是體制內爭斗。哈梅內伊一直都握有最終決定權，伊朗大政方針、核項目發展等問題一直牢牢地握在哈梅內伊手里，魯哈尼想在核權利上有實質性的退讓，并以此換取西方減輕對伊制裁并非易事。在哈梅內伊設定的框架內，魯哈尼能改變的只是伊朗與西方談判的策略，而非與西方改變關系的戰略。此外，制裁也難以改變伊朗的地區野心。伊朗全面的反以色列意圖，及充當中東地區霸主的決心未變，這與美中東戰略是根本沖突的。伊朗可以與美實現姿態上的緩和，卻難以全面倒向美國。

結語

在奧巴馬任期內，對伊動武選項已被基本排除，即便制裁達到的目標有限，美仍將主要依賴制裁手段，因為除制裁外美沒有迫使伊朗在核問題上改弦更張的更好手段。同時美還會輔之以外交談判，走“制裁+對話”的雙軌道路，在某一時期是制裁多一點，還是對話多一點，取決于伊核項目的發展情況和聯合國框架下伊核談判態勢。目前，美歐暫時對非核心制裁松綁，以換取伊核問題“最終協議”的達成。未來幾個月內，奧巴馬政府將更多依靠伊核問題六國與伊朗的外交談判，美參議院新制裁法案的表決被暫時擱置。如果談判遭遇阻礙或談判破裂，參議院繼續通過新制裁的可能性大增，美將繼續加大制裁施壓力度。伊朗最高領袖哈梅內伊看到了制裁帶來的促進國內凝聚力的機遇，適時提出發展“抵抗經濟”口號，意在向國際社會釋放信號:伊朗并不懼怕經濟制裁，伊朗正在探索獨立自主發展經濟的新道路。以色列《耶路撒冷郵報》認為，哈梅內伊的經濟計劃表明，他已經準備好了應對伊核會談的各種前景，包括協商、更多的制裁或是情況惡化。①“Khamenei’s‘Resistance of Economy’Plan Complicates Vienna Diplomacy，Expert Says”，Jerusalem Post，March 2，2014，http://www．jpost．com/Iranian－Threat/News/Khameneis－resistance－ofeconomy－plan－complicate－Vienna－diplomacy－expert－says－343961．(上網時間:2014年3月9日)

從美對伊制裁的有效性問題，可以得出以下一些關于“制裁”的結論。首先，制裁發起國與受制裁國雙方的國內政治是決定制裁成敗的關鍵。制裁關系是雙方國內決策者、利益集團和非政府組織等多重行為體互動的結果。從制裁發起國看，領導人及其決策體系對問題的認識，對于制裁何時發起，使用何種制裁手段起決定性作用;從受制裁國來看，其政權性質也對制裁影響能否傳導到對外行為上起重要作用。其次，制裁只是工具，雙邊關系是實質。當制裁目標是昔日的友國或親密的貿易伙伴時，經濟制裁效果會更為顯著;而敵對國如果做出妥協，將無力面對未來沖突。只要受制裁國政權的存在仍對制裁發起國構成威脅，即使它改變自身行為，滿足制裁發起國需要，發起國的敵對政策仍然難以改變。三是制裁僅能完成有限目標，經濟措施難以實現安全目標。政策制定者對于制裁能達到什么樣的目標通常有過高的期望，不僅希望制裁能實現最低層次的政策目標，而且希望制裁能對最終目標的實現產生影響。當經濟制裁對準受制裁國的經濟要害時，經濟效果還是很容易實現的，但制裁在經濟上的成功卻難以轉化為最終的政治或安全效果。政治和安全目標更多地要靠政治和安全手段來實現，如軍事行動、切實的動武威懾或秘密行動。○