司法職業化改革：集權須與放權并行

張千帆

在經歷長達五年的停滯乃至逆轉之后，中國司法改革的步伐近日驟然加速。7月9日，最高法院發布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，其核心主要體現在四個方面：完善司法人員分類管理、建立司法責任制、落實司法人員職業保障、實現省以下法院、檢察院人財物的統一管理。12日，上海市正式啟動了司法改革試點方案?！吧虾７桨浮敝荚诿鞔_法官、檢察官的人員構成，削減院長和庭長的行政性權力，調整審判委員會的地位與功能，加大司法專業活動的權重。這些改革切中長期困擾中國司法的頑癥，為其成為真正意義的司法初步奠定了基礎。

長期以來，中國司法受制于四大“綜合癥”：人員太多、太雜，人均待遇和專業素質低下；司法資源匱缺，在人財物上完全倚賴地方，造成嚴重的司法地方保護主義；外部與內部權力干預無處不在，嚴重抑制了法官人格獨立與責任擔當；審判不透明、不公開，判決書如千篇一律的“八股文”，說理嚴重欠缺，進而為相當普遍的司法腐敗提供了便利溫床。

反觀法治國家的司法，其核心即在于少而精的司法隊伍和去行政化的司法結構。法官只有一個任務——依法判案，只接受一種指示——法律的命令，其余一切“管理”都是多余的障礙和干擾。但受制于曠日持久的政治化、行政化影響，中國司法隊伍人員龐雜，法官超過20萬，檢察官也有15萬之多，但許多“法官”常年不判一個案件，院長、庭長更是忙于種種“管理”和“領導”事務，無暇親自判案。對于法治而言，這些人其實都是“不務正業”的冗員，本來就不應被冠以“法官”頭銜。此次“上海方案”精簡了司法隊伍，明確法官、檢察官占1/3、司法輔助人員超過一半、行政管理人員約占1/6的合理司法結構。這是司法職業化的基本要求。

精簡了司法隊伍，卻不能保證司法人員的獨立性，則法官仍然不是真正的法官，檢察官也不是真正的檢察官。以法官為例，中國法院長期以來受制于內部和外部行政化的雙重管制，法官獨立性嚴重欠缺，往往造成司法判決成為領導意志而非法律推理的產物。只要院長、地方黨政或上級領導想干預某個判決，法官根本無力抵制。加上司法人員的待遇和辦案經費均控制于地方政府之手，一些法院的首要任務成了保護地方利益而非執行中央立法。

此次改革的重點在于司法去行政化及省以下司法人財物的上收，體現了司法改革集權與放權同時并行的趨向。法院與檢察院人財物上收省一級統一管理，有助于加強地方法院的資源保障，削弱司法的地方依附與地方保護主義傾向。但是如果只有集權而沒有放權，司法權不能落實到法官和檢察官個人，那么中國司法仍然不可能擺脫長官意志的掌控，不能成為真正意義的司法。只有打破司法內部的權力控制結構，把權力下放到法官和檢察官，讓他們真正對自己承辦的案件負責，才能建立合格稱職的司法隊伍。只有當中國法官成為真正的法官，中國法院才能成為真正意義的法院。

增強法官個人獨立性會不會削弱司法監督，加劇司法腐??？這種擔憂不無道理，但是解決之道不在于回到司法行政化的集權老路，而在于把放權進行到底，強化審判公開和判決書說理，讓全社會監督司法權力的運行。這些要求在司法改革方案中亦均有體現。

雖然“四五綱要”和“上海方案”贏得了不少喝彩聲，但社會對改革成效的隱憂仍然若隱若現。這不僅因為司法改革涉及方方面面的既得利益，方案良好、落實不力早已司空見慣。即便現行方案得到基本落實，其效果仍不好預測。即便司法人員的分流和精簡得以順利進行，“上海方案”仍然留了一個“行政管理人員”的尾巴。在法治國家，法院的構成只有法官以及秘書、書記員、法警等輔助人員；法院并不需要多么復雜的管理，因而也不存在“行政管理人員”這一類別。在目前的改革方案中，這一類別仍然占1/6之多，而并未具體說明他們的權力和職責。“管理”會不會成為行政權力的據點？

另一方面，現行改革方案也要提高司法人員待遇，但是在司法績效明顯改善之前，顯著提高待遇的正當性與可行性不大。司法責任加強，而待遇得不到顯著提高，可能會造成法院、檢察院留不住高素質人才。這是否會成為一個制約改革的現實問題，一時也不得而知。

最后，人財物上收于省一級固然有助于減少省以下的地方保護主義，卻不僅對來自省級的行政干預未必有所助益，反而可能為上級對下級司法的干預提供便利。諸如此類的種種問題，只能在具體的改革過程中，按法治的要求和規律逐一破解。