英國PPP/PFI模式對我國高校基礎設施建設的啟示

霍媛媛

(南開大學,天津 300072)

英國PPP/PFI模式對我國高校基礎設施建設的啟示

霍媛媛

(南開大學,天津 300072)

面對高等教育招生人數的不斷擴大,高校需進行大規模基礎設施建設,導致高校資金投入捉襟見肘。本文梳理了英國PPP/PFI模式實踐經驗,分析了英國PPP/PFI模式立法和政策制定原則、專職化管理以及PPP/PFI項目物有所值分析法的運用,并提出其對我國高校基礎設施建設的借鑒意義,以期對我國高校基礎設施建設采用PPP管理模式提供參考和指導。

英國 PPP/PFI 高校 基礎設施建設

隨著我國科教興國戰略的提出，我國在高等教育方面取得了巨大的進步與發展。近些年來，我國高等教育也逐步實現由“精英教育”向“大眾教育”的轉變。

高等教育屬于公益性的事業，如何拓寬我國高校的融資渠道、解決高校建設資金難題、降低融資風險、提高資源利用效率，助推我國高校的建設與發展成為本文研究的重點。

1 PPP/PFI模式概念及特征

目前對于PPP的定義存在不同的觀點，在本文中采用主流觀點，所謂PPP為廣義的PPP，將其作為各種相關模式(包括BOT、PFI等)的統稱。

一般理論認為:PPP(Public-Private-Partnership)是指公共部門與私人部門共同生產或者提供產品或服務而建立的一種契約關系型長期合作關系，其初始目的是為了解決政府部門在公共領域的投資不足以及投資效率較低問題[1]。

根據以上定義以及PPP實踐可以總結出PPP模式具有如下特征:

PPP模式是一種特許權經營模式。在PPP模式中，政府將這些項目的建設、運營和維護通過授予特許經營權的形式交給私人部門去進行并持續一段特定的時間，但是項目的所有權歸政府所有。

PPP模式需要公私方的長期合作。PPP項目周期一般為10～30年，甚者是全項目壽命周期的合作。

PPP模式要求合作雙方共擔風險、共享收益。

PPP模式是合作與矛盾統一體。利益目標的不一致必然會帶來利益分配的矛盾與沖突，因此，在公私合作中尋找到公共利益與私人利益的平衡點就顯得尤為重要。

2 英國PPP/PFI實踐總結

在英國，將公共部門與私人部門共同生產或者提供產品或服務而建立的一種契約關系型長期合作關系稱為PFI管理模式。

1996年，英國率先在教育領域采用PFI模式，于1999年完成Colfox學校的建設并交付使用，且一直沿用至今[2]。在英國的PPP/PFI實踐中，立法及政策的制定、PPP項目的專職化管理以及PPP模式在教育領域適用項目的選擇等方面具有一定程度的借鑒意義。

2.1 PPP/PFI法律法規及相關制度

PPP/PFI這種新的模式的推廣離不開法律法規層面的制度設計與保障。雖然英國并沒有針對PPP/PFI的專門立法，但是英國通過政府采購法以及一系列完整而成熟的法律體系和政府相關政策為PPP/PFI項目的順利實施提供了保證。

英國的公共采購法律體系構成包括政府采購合同(Public Contract)，即《2006年公共合同法》(The Public Contracts Regulations 2006)和公用事業單位采購合同(Utilities Contract)。其中，政府采購合同主要適用于英國政府相關部門的采購，而公共事業采購合同則主要適用于諸如供電、供水、供熱、天然氣等基礎設施項目以及交通領域的公共事業單位。之后，英國根據歐盟的相關法律對本國的公共采購法律進行了多次修訂。

與此同時，英國政府相關部門也通過出臺相關的政策文件為PFI項目提供政策層面的規范和指導。

通過分析英國與PFI相關的法律的修訂以及出臺的一系列政策及規范性文本可以發現，這些法律制度和政策的背后都隱含著一個重要的原則，即合作與競爭性原則。所謂合作與競爭性原則就是要求合理制定PFI項目的目標和評價標準；在私人部門的選擇過程中引入競爭機制，保證在私人部門的選擇過程客觀、公正與透明；與此同時要求私人部門同政府部門雙方進行平等而充分的溝通與對話，雙方真正的承擔風險，發揮各自優勢提供可靠的具有創新性的解決方案。

2.2 設立專門的PPP管理機構

由于PPP項目相對于傳統項目具有其特殊的復雜性與長期性，因而，從PPP項目的目標確定、設計與實施到評價標準等方方面面都有很強的專業性。因此，要通過實施PPP項目而獲得更好的公共產品和服務，就必須提高政府部門或者實施PPP項目的事業單位對PPP項目在項目的定義、目標的確定、合同的管理、風險的分配以及效益的評價等方面的專業技能和專業化水平。為此，在英國較為成熟的PF1(2012年英國推出PF2模式，但具體效果有待檢驗[3])模式中，英國政府設置了以財政部為核心的PPP項目管理機構，包括政府商業辦公室(Office of Government Commerce，OGC)和英國合伙組織(Partnership UK)。其中，政府商業辦公室主要負責與PPP項目有關的政策的制定與實施，并對PPP項目的實施進行監督，是英國PFI項目最為重要的管理機構。

由此可以看出，英國政府商業采購辦公室集成了發展PFI項目所必要的政策制定、經驗推廣以及監督管理等一系列的職權，這樣既能夠提高政府PFI項目實施的專業水準，同時也能夠提高PFI項目的實施效率，從政府角度來看，盡可能地做到了專業化與高效化。

2.3 PPP/PFI項目的適用范圍

盡管PPP模式能夠在提供公共(準公共)產品和服務上帶來諸如減緩財政壓力，提高資源利用效率等方面的優勢，但是并不是所有的政府項目都適合采用PPP管理模式，因為實施PPP必須要實現物有所值(VfM，Value for Money)，同時，在項目可以采用PPP模式時，政府應該通過物有所值分析來評定是否引入私人部門參與項目采購[4]。目前，物有所值分析已經發展成較為成熟的評價模式，對于PPP/PFI項目的適用范圍的確定有參考意義。

3 英國PPP/PFI實踐對我國高校基礎設施建設的啟示

3.1 立法及政策制定的原則

由于我國市場化程度不夠高，固有的觀念一時難以得到根本改變，導致在經濟活動的某些領域，私人資本難以進入。我國政府擁有強大的資源支配的能力，因而導致了政府部分官員產生權利尋租的行為，進一步降低的政府和私人部門合作的效率。因此，在制定和完善與之相關的法律制度過程中應當堅持以下原則:

其一，堅持合作原則，即強調在PPP參與各方的契約精神，強化參與各方的合作，共擔風險、共享收益。

其二，堅持競爭原則，即在選擇私人合作伙伴時要引入合理的競爭機制，確保所選擇的私人部門具有足夠的PPP項目實施能力，包括(財務、技術、運營等方面的綜合能力)，同時，通過競爭性機制既可以篩選綜合實力最優的合作伙伴，降低成本并提高效率，同時能夠盡可能避免在篩選過程中政府出現權力尋租的行為。

要實現以上兩個基本原則，首當其沖需要轉變政府和私人部門在PPP項目中的地位的觀念，在PPP合同中，參與各方應當處于平等的地位。而在整個項目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必須依據合同的約定規范參與各方行為，保護參與各方的權利，而不是由政府主導，甚至主宰整個項目的實施及運作。而在整個項目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必須依據合同的約定規范參與各方行為，保護參與各方的權利，而不是由政府主導，甚至主宰整個項目的實施及運作。圖1為高校基礎設施建設PPP參與方合作關系圖示。

3.2 專職化管理

本文所謂專職化管理不僅是從業人員具有專業化水平，更重要的是在各個層面(包括政府層面和項目層面)建立專職的管理機構，管理機構的從業人員應當具備較高的PPP管理水平。在政府層面，應當整合相關部門在PPP實施方面的權力，并授權給專職管理機構，以提高PPP項目的決策效率，避免在政府各部門的權力交叉地帶產生分歧與糾葛。當然，在集權的同時要強化對政府層面的專職管理機構的監督，確保這種權力的正當行使，避免權力被濫用。

在教育領域，針對近些年我國高校進行的大規模的校區建設，可以設立高校(甚至包括基礎教育)的PPP項目管理機構，對高校的基礎設施建設進行指導。尤其對于現在“大學城”的建設，教育部門成立高校PPP項目管理機構，并由具有較高水平和豐富PPP項目經驗的專家從更高的層面對高校基礎設施的建設進行指導和管理，有利于在高校基礎設施建設中大力推廣和使用PPP模式，有利于PPP項目的標準化運作，有利于提高高校基礎設施建設中PPP項目的專業化水平，有利于高校的快速建設和發展。

3.3 PPP模式在教育領域的適用范圍

按照目前最為普遍的觀點，高等教育屬于準公共產品[5]。基于高等教育這一性質，在高校的基礎設施建設中，某些項目具有一定的收入營收能力，如學校食堂、超市、宿舍等項目，但是某些項目如科研基地、大型實驗室等則自身收益小但外部效應極大，不僅投資規模大且私人資本對此興趣也不高。因此，在高校基礎設施的建設中，并不是所有的項目都適合于采用PPP模式，至少在現階段某些項目還不具備采用PPP模式的條件。

由于高校基礎設施具有上述特征，在對項目進行評價篩選時還應當考慮PPP項目在操作上具有以下兩個性質:

PPP項目具有可拆分性，所謂的可拆分性是指對于某一大型的項目，從整體上不適用于PPP模式，但是項目的某一部分卻具有實施PPP模式的可行性，那么即可將項目拆分開來，可適用于實施PPP模式的部分則采用PPP模式，反之則采用傳統模式。

PPP項目具有可組合性，所謂可組合性是指對于某一項目在經濟上完全不具有實施PPP模式的可行性，然而與之有關聯的項目則具有很強的營利性，那么可以將兩個或多個類似項目組合打包，對這一整體采用PPP模式。

項目是否具有實施PPP模式的可能性從根本上決定了項目的成敗。結合物有所值分析方法并充分考慮項目具有可拆分性和可組合性的特征，合理而又創造性采用PPP模式，是PPP項目能夠成功實施的堅實基礎。

4 結語

本文從我國高校基礎設施建設所面臨的資金短缺問題出發，通過分析和總結英國實施PPP/PFI項目，特別是在學校基礎設施建設PPP/PFI項目中的實踐經驗，總結出英國在PFI項目領域可借鑒之處，即立法及政策制定原則，專職化管理以及PPP項目物有所值分析法的運用等。鑒于目前我國高校基礎設施建設PPP模式運用較少，成功實施的案例也不多，本文提出在立法及政策制定原則，專職化管理以及PPP項目物有所值等方面的改進建議，以期對我國高校基礎設施建設實施PPP模式有所參考和借鑒意義。

[1] [英]達霖·格里姆賽,[澳]莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關系:基礎設施攻擊和項目融資的全球革命[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[2] 石水海.英國基礎教育PFI管理模式的實踐研究[J].教學與管理,2013(10):157-160.

[3] 李明哲.評英國PFI改革的新成果PF2[J]. 技術經濟,2013,32(11):76-80.

[4] 孫慧,周穎,范志清.PPP項目評價中物有所值理論及其在國際上的應用[J].國際經濟合作,2009(11):70-74.

[5] 王巖,葉子莞.PPP模式下項目參與方合作關系[S].中國電力教育,2008: 53-55.

霍媛媛(1982—),女,漢族,天津人,碩士,南開大學,研究方向為基礎設施建設與運營管理。