淺談財政投資評審的風險與控制

田天

哈爾濱商業(yè)大學公共管理系

淺談財政投資評審的風險與控制

田天

哈爾濱商業(yè)大學公共管理系

本文淺談財政投資評審的風險與控制進行了簡述。

廉政防控風險；投資評審；控制與預防

一、財政投資評審風險的種類及成因

（一）政策法規(guī)風險。財政投資評審的政策法規(guī)風險，主要源于相關政策法規(guī)的缺失。我國的財政投資評審工作已經(jīng)開展十余年，但相關政策和法律法規(guī)建設遠落后于評審工作實踐，評審活動仍面臨缺乏明確、直接的法律依據(jù)和政策支持的尷尬局面。《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規(guī)定，財政部門具有對財政資金的分配權和監(jiān)督權。由于財政投資評審工作在客觀上起到了對財政資金進行監(jiān)督管理的作用，所以模糊地講，財政投資評審工作可以將《預算法》作為法律依據(jù)。但是，《預算法》并未對財政投資評審工作涉及的具體內容作出規(guī)定。在實際工作中，只有財政部出臺的《財政投資評審管理辦法》和地方各級人民政府制定的規(guī)范性文件，明確了財政投資評審的范圍、職能等，法律層級明顯偏低。財政投資評審工作，作為代表政府對投資行為進行監(jiān)督管理的重要手段，工作的開展，必須有章可循、有法可依。相關法律、法規(guī)的缺失，使財政投資評審工作在依法、規(guī)范發(fā)展方面存在風險。

（二）職能定位風險。目前，國家還未對財政投資評審部門的機構設置、管理職能及運行體制等作出統(tǒng)一規(guī)定。實際工作中，財政投資評審工作既要履行行政管理監(jiān)督職責，又要行使社會中介服務職能。縱觀全國的財政投資評審機構，有行政管理類的行政機關，有參照公務員法管理的事業(yè)單位，有財政補助、自收自支的事業(yè)單位，還有個別的從屬于財政監(jiān)督檢查機構。職能定位不清，給財政投資評審工作的開展，帶來了運行體制上的風險，既影響了財政投資評審工作的職能界定，又弱化了各級財政投資評審部門之間的組織管理，嚴重制約了財政投資評審工作的可持續(xù)發(fā)展。此外，財政投資評審工作在評審范圍方面還存在著局限性。從評審廣度上看，財政投資評審范圍僅限于財政預算內建設項目，還有相當一部分政府投資項目游離于財政投資評審范圍之外。從評審深度上看，財政投資評審工作仍停留在工程概、預、結算造價的審查上，而對影響項目投資關鍵的可行性研究論證、初步設計、施工圖設計等階段還沒有發(fā)揮作用。這也嚴重制約了財政投資評審工作作為財政監(jiān)督管理重要手段的作用發(fā)揮。

（三）廉政防控風險。任何掌握公共權力的部門和個人都客觀存在發(fā)生腐敗行為的風險，每個有一定權力的崗位都存在著廉政風險。財政投資評審工作通過對項目資金及其他財政專項資金的使用情況進行專項核查，達到保證財政資金規(guī)范、安全、有效運行的目的，其核心是財政資金的管理與分配。評審結果如何，直接影響到被評審單位項目建設資金撥付進度、工程價款結算、竣工財務決算等重要事項。財政投資評審部門，從某種意義上說，掌控著財政資金撥付額度的權利，財政投資評審人員，在很多人眼中，是實實在在握有實權的。因此，在涉及利益關系的一些人眼里，財政投資評審權力的利用價值相當之大。他們會千方百計利用人情、金錢腐蝕拉攏評審人員，達到其追求最大效益、獲得高額利潤的目的。在評審工作中，拉攏腐蝕現(xiàn)象時有發(fā)生，評審人員所處的環(huán)境并非一片凈土。

二、財政投資評審風險的控制與預防

（一）建立健全專項法律法規(guī)。社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府要依法行政，財政要依法理財。財政投資評審是政府行為，必須建立健全專項法律法規(guī)，為財政投資評審工作提供基本的法律保障，使財政投資評審系統(tǒng)形成統(tǒng)一、規(guī)范、有序的行為規(guī)范，提高評審結果的權威性。一是建議修訂《預算法》。明確財政投資評審是財政預算管理職能，財政投資評審作為項目支出管理的必要環(huán)節(jié)和不可或缺的重要手段，對項目立項的必要性、技術的可行性、支出的合理性、結果的績效性進行全過程監(jiān)督和控制。二是充實和完善《財政投資評審管理規(guī)定》。修改后的規(guī)定，應體現(xiàn)財政投資評審對財政資金使用主體的強制性和財政投資評審機構是評審財政投資項目唯一合法主體兩大問題。三是進一步推動財政投資評審專項立法工作。通過專項立法，進一步明確財政投資評審的工作職能、范圍、建設單位的責任和義務、評審結論的作用和效力等，使財政投資評審工作在更大范圍、更深層次上發(fā)揮更加積極的作用。四是加強地方性財政投資評審制度建設。結合本地財政投資評審實際，進一步健全和完善地方性財政投資評審制度，制定具有權威性、嚴肅性和穩(wěn)定性的地方性規(guī)章，用制度規(guī)范來促進財政投資評審工作，使評審工作在公開、公平、公正的機制下健康發(fā)展。

（二）完善財政投資評審工作職能。財政投資評審工作，實際上是按照委托代理的關系，代替社會公眾對財政資金使用情況進行全過程監(jiān)督。但從目前的制度上看，我國財政投資評審的內容，更多地屬于微觀經(jīng)濟的范疇，只是就投資項目本身的效率來進行評審，考核的是項目本身的活動情況，而不是投資所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟效應。財政投資評審工作基本上還停留在核減財政投資額的層面上，對項目安排的合理性、項目建成后的效益等還無法做出評價。為此，應結合當前進行的事業(yè)單位改革和職能轉變，進一步明晰財政投資評審機構的職能定位，解決阻礙財政投資評審工作科學發(fā)展的體制機制問題。一是在項目立項審批階段，要通過對可行性研究、項目初步設計、投資概算等的審核，對投資前的立項合理性進行評價，并積極參與到項目前期的論證工作和概算編制工作中去，從源頭上控制投資，變事后管理為事前控制。二是在項目預算編制階段，要對項目建設標準及規(guī)模等進行全面審核，根據(jù)項目實施方案、施工圖紙及其他有關資料，發(fā)現(xiàn)和剔除項目預算中的不合理因素，防止虛報高估，從而為科學、合理地確定項目投資預算服務。三是在項目竣工結算及財務決算階段，通過對項目資料、有關合同、投資完成情況等的評審，合理確定資金撥付數(shù)額，為國庫集中支付提供可靠依據(jù)；同時，通過對會計核算情況和項目竣工財務決算報表進行評審，準確核定項目的建設成本和資產(chǎn)價值，便于項目建成投入使用后的資產(chǎn)管理。四是在項目完成交付階段，通過對項目是否實現(xiàn)預期目標、資金使用效益等進行深入績效評價，提出管理上的建議，并通過對大量具體項目綜合分析歸納，探索項目支出規(guī)律，為新一輪預算編制和項目安排提供依據(jù)。

（三）健全防控廉政風險的長效機制。保證評審工作的公平、公正，必須加強評審部門內部制度建設，讓權力得到制約和監(jiān)督。要嚴密評審流程，細化管理環(huán)節(jié)，構建安全體系。在項目接收環(huán)節(jié)，要嚴格履行評審項目立項審查、報審資料交接制度，加強項目單位報審資料合法性、合規(guī)性審查，嚴把項目進口關。在項目初審環(huán)節(jié)，建立現(xiàn)場勘驗審批制度和評審資料補充審批制度，避免現(xiàn)場勘驗和評審資料補充的隨意性，降低初審人員發(fā)生廉政問題的可能性。在項目稽核環(huán)節(jié)，稽核部門只與初審部門而不和項目單位接觸，保證稽核工作的獨立性，同時對初審環(huán)節(jié)形成監(jiān)督和制約，嚴守項目出口關。

雖然當前的財政投資評審工作中仍然存在著一些問題，但只要我們勇于正視問題，大膽改革創(chuàng)新，不斷完善制度機制，這些問題一定能夠得到有效解決，財政投資評審規(guī)范財政投資行為、優(yōu)化資源配置的職能作用一定能夠得到更加有效的發(fā)揮。

作者系哈爾濱商業(yè)大學公共管理碩士在讀研究生。