垃圾填埋地生態恢復法律制度完善

王 宏 宋丹陽

（作者分別為山東師范大學法學院院長、教授，山東師范大學法學院碩士研究生）

工業化和城市化迅速發展，使工業生產的規模不斷擴大、產值持續增長，伴隨著物質生活水平的提高和生活需求的擴大，廢棄物產量與日俱增，對城市固體廢棄物的處置形成了垃圾堆放地。對廢棄的垃圾堆放地進行衛生填埋法處理是我國乃至國際上最為通行的做法，然而，對土地的占用和覆蓋處理會使原生生態系統遭受破壞。生活垃圾是垃圾填埋場的主要成分，在降解的過程中，會引起垃圾瀝出液和主要成分為甲烷的填埋氣體的產生及土壤特性的變化，填埋地之上植物的生存與成活都會受到影響。對垃圾的填埋處理還會導致垃圾填埋地地面塌陷、填埋氣體污染、滲濾液污染地下水、地質地貌景觀遭到破壞等一系列相關問題。垃圾填埋地附近居民正常的生產生活也會受到嚴重影響，當地經濟社會的可持續發展面臨制約。

垃圾填埋地生態恢復及其法律制度的概念

垃圾填埋地生態恢復的概念。垃圾填埋地的生態恢復是通過采取整治措施，因地制宜地使因垃圾填埋而受到破壞的生態系統逐漸恢復到符合代際間需求的可持續狀態的過程。可見，垃圾填埋地的生態恢復目標不僅僅是恢復土地的價值，更為重要的是恢復生態環境，這與我國傳統的土地復墾的目標不同。2011年3月國務院頒布的《土地復墾條例》規定：“土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。”顯然，這一概念對生態恢復的界定還是以土地利用為主要目的。隨著人們認識的不斷深化，垃圾填埋地生態恢復的目標上升到更為綜合的生態問題的解決，而不再是單純強調以土地利用為主要目的。我國垃圾填埋地恢復的內涵也開始趨向于對垃圾填埋地整體環境的生態恢復，而不再是強調將毀損土地恢復到可供利用狀態。

垃圾填埋地生態恢復法律制度的概念。垃圾填埋地生態恢復法律制度是指由調整特定垃圾填埋地生態恢復社會關系的一系列法律規范所組成的相對完整的規則系統，是指某類或某項垃圾填埋地生態恢復工作或活動的各種法律規范的總稱，是某類或某項垃圾填埋地生態恢復工作或活動的法定化和制度化，是某類或某項垃圾填埋地生態恢復工作或活動的法律規則、程序和保障措施的總和。垃圾填埋地生態恢復法律制度是為恢復垃圾填埋地生態系統而設立的，要求行為人對其所造成的生態破壞，必須采取恢復措施的法律制度。

垃圾填埋地生態恢復法律制度與一般的法律責任制度的區別在于后者是為了填補受害人損失，而采取的以金錢給付為主要方式的賠償。但是，由于垃圾填埋地生態系統不僅具有經濟價值，而且還具有生態價值和社會價值，很多情況下，其生態價值往往大于其經濟價值。因此，對垃圾填埋地生態系統的損害不是以簡單的金錢賠償就可以彌補其損失的。設立垃圾填埋地生態恢復法律制度的目的就是使垃圾填埋地生態系統所具有的生態功能得到恢復，生態價值得以實現，人與自然之間的關系得到協調，經濟社會的可持續發展得以促進。

我國關于垃圾填埋地生態恢復的法律規定

我國現有的關于垃圾填埋地恢復治理的規定比較分散，分布在包括《憲法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《土地復墾條例》、《水土保持法》、《地質災害防治條例》、《土地復墾條例實施辦法》等在內各個層次的法律文件和規范性文件中。例如《憲法》第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”，為我國垃圾填埋地生態恢復立法奠定了憲法基礎。根據《土地復墾條例》、《土地復墾條例實施辦法》的規定，垃圾填埋地屬于《土地復墾條例》第十條第三款規定的“堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地”，使垃圾填埋地生態恢復有法可依。

垃圾填埋地生態恢復法律制度存在的主要問題

盡管我國垃圾填埋地生態恢復治理工作取得一定成效，并初步形成了關于垃圾填埋地生態恢復的主要法律制度，但是這些法律制度還存在如下一些問題：

垃圾填埋地生態恢復基金制度有待建立。垃圾填埋地生態恢復是一個需要資金持續投入的系統工程，因此，垃圾填埋地生態恢復基金制度作為強大的經濟后盾制度能夠有效促進垃圾填埋地生態恢復的順利進行，是垃圾填埋地生態恢復法律制度的核心。

垃圾填埋地生態恢復需要政府的大力支持，是一項以政府為主導的社會公益性活動。《土地復墾條例》中政府籌措土地復墾資金的渠道具有保證金性質，有利于“不欠新賬”。《土地復墾條例》在第三條中規定了生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人負責復墾。遵循“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵社會投資進行復墾，但是由于垃圾填埋地生態恢復投資大、周期長、見效慢的特點，社會團體、企業及個人等鮮有興趣。所以，垃圾填埋地生態恢復新帳的償還義務人通常為縣級以上人民政府。

那么對于已經欠下的“舊賬”呢？《土地復墾條例》在第三條中又規定了由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。可見，垃圾填埋地生態恢復舊賬的償還義務人也是縣級以上人民政府。這樣看來，垃圾填埋地無論其是否已經被損毀及損毀原因如何，垃圾填埋地生態恢復義務人通常都為縣級以上人民政府。對我國而言，很多基礎設施、醫療文化衛生等公共福利設施需要政府投資，完全依靠政府是不現實的，地方政府也常常由于資金實力問題難以保障垃圾填埋地生態恢復持續進行。通過借鑒美國等發達國家的經驗，“不欠新賬”的同時也能夠“償還舊賬”的最為有效的方式就是建立垃圾填埋地生態恢復基金制度，拓寬資金籌措渠道。

立法上對垃圾填埋地生態恢復不夠重視。《土地復墾條例》的諸多條文主要關注的是礦區廢棄地的生態恢復，垃圾填埋地只是作為生產建設活動毀損土地的一部分進行生態恢復，并沒有考慮生產建設活動毀損土地的普遍性和垃圾填埋地生態恢復的特殊性之間的協調問題，立法上的偏頗導致了實踐中的薄弱。前些年我國行政部門官員普遍存在的注重經濟發展、忽視環境保護的現象已經大為改觀，如今的地方官都知道只抓經濟行不通，可是轉向環境保護卻耗時耗財見效慢。通過對經濟與環境的綜合考慮，普遍采取的方式就是追求能夠短期見效的環境效益，以應對任職期間的考核。特別是在衡量垃圾填埋地生態恢復的效果指標不健全時，追求顯而易見的短期利益的吸引力要遠遠大于需要逐步滲透與改善的垃圾填埋地生態長期利益。

公眾參與力度不夠。我國垃圾填埋地生態恢復的公眾參與大多是相關行業的專家學者參與其中，往往局限在會議討論和社會調查的參與形式。然而，周邊居民作為垃圾填埋地生態恢復的直接利益相關者卻參與較少，即使參與進來，也往往局限在前期準備階段。如果不調動垃圾填埋地生態恢復中最大的利益相關者的積極性，在實際操作中僅強調自上而下的執行方式，忽略政策對象行為影響因素和行為模式特點，垃圾填埋地生態恢復過程能否順利進行有待考究。為了有效保障社會公眾的切實權益，公眾理應全面全程參與垃圾填埋地生態恢復，而如今難以實現的主要原因在于我國公眾參與組織及平臺的缺乏。

垃圾填埋地生態效益評估制度不健全。我國的垃圾填埋地生態系統的恢復是一個生態系統的重構或再生過程，以重新恢復到健康并有益于人類生存與生活的狀態為目標，以遵循自然規律為基礎，以技術上適當、經濟上可行、可被社會公眾接受為原則。但是，對于垃圾填埋地生態環境究竟要恢復到什么程度，仁者見仁智者見智，很難得到統一。一直以來，我國對于任何類型的廢棄地進行恢復后的做法就是為了獲得經濟利益，優先將復墾土地用于農業生產。因此，農業用地或林業用地等土地利用形式就成為垃圾填埋地生態恢復的首要目標，這些做法有利于提高進行垃圾填埋地生態恢復的積極性，從而有利于垃圾填埋地生態恢復工作的全面展開。但是，這同時也帶來了一些新的問題，例如大面積挖掘周邊土地用以覆蓋垃圾填埋地，使得更大面積的土地遭到破壞，更大空間的生態系統退化。

垃圾填埋地生態恢復后的維護制度欠缺。一項垃圾填埋地生態恢復工程的完成，同時也意味著對垃圾填埋地周邊環境的保護又回到了起點，恢復后的垃圾填埋地生態系統沒有原生態系統穩定，極易再次遭到破壞，這種保護與對原垃圾填埋地生態環境的保護顯然是不一樣的。社會各界花費了大量的人力、物力和財力來恢復垃圾填埋地的生態平衡，改善垃圾填埋地周邊環境，保護并合理利用生態恢復后的垃圾填埋地十分必要。此外，垃圾填埋地生態恢復的過程需要監督和管理，生態恢復后垃圾填埋地的再利用也需要監管措施。

完善垃圾填埋地生態恢復法律制度的建議

建立垃圾填埋地生態恢復基金制度。垃圾填埋地生態恢復基金制度是一項專門針對垃圾填埋地恢復治理而設計的制度，美國的《超級基金法》適用于閑置不用或被拋棄危險廢物處理場的治理，該法規定，超級基金在責任主體不能確定或無力支付、不愿承擔治理費用時先行墊付，然后，可以為了追索已支付的治理費用，向其能找到的責任主體提起訴訟。“土地復墾基金”的來源有：向企業征收的費用；復墾土地使用費刨除養護開支后的余額；個人、團體、公司、協會和基金會的捐款；例如違規開采礦山的罰金、申請采伐許可證的費用、基金利息等的其他款項。

垃圾填埋地生態恢復是一項社會公益事業，不僅要靠政府的投入，還要借助社會的力量，即實行國家、地方、集體和公民一起上，多渠道、多方位籌集資金。針對我國目前的保證金收取的現狀，筆者認為應當借鑒美國的超級基金，建立垃圾填埋地生態恢復基金制度。同時還要考慮我國國情，以政府財政資金的投入為引導，拓寬融資渠道。對于資金實力不夠雄厚的垃圾填埋地生態恢復義務人來說，建立垃圾填埋地生態恢復基金制度使經濟壓力得到減輕的同時垃圾填埋地生態恢復治理的積極性也得到了提高。

從立法上加強對垃圾填埋地生態恢復的重視。不同的垃圾填埋地生態系統恢復的時間也不同，一般來說，退化程度輕的垃圾填埋地生態系統恢復的時間要短些。但需要強調的是，垃圾填埋地生態系統的恢復需要嚴格遵循生態規律，在那些垃圾填埋地生態系統退化較為嚴重的地區，明顯改變生態效益通常需要幾代人堅持不懈的努力。如何追求垃圾填埋地長期的生態利益不僅要求要有充分科學的認識，而且要有更為詳盡的長、中、短期互相結合的垃圾填埋地生態恢復總體目標。因此，要在垃圾填埋地生態恢復過程中處理好實踐中的部門利益、地方的局部利益與全國的整體利益、短期利益與長期利益之間的關系，必須要有一個從整體上關懷垃圾填埋地生態恢復的基本思路。

提高公眾參與垃圾填埋地生態恢復的水平。只有以垃圾填埋生態恢復地區周邊居民為著眼點構建生態恢復機制，才能實現機制設計的初衷，實現垃圾填埋地生態效益與社會效益的雙贏。此外，垃圾填埋地生態恢復中最大的利益相關者也可以監督垃圾填埋地生態恢復資金的使用情況。在垃圾填埋地生態恢復過程中，可以制定關于垃圾填埋地生態恢復公眾參與的手冊，運用問卷與實地調查、咨詢和座談會等多種形式，明確利益相關者、生產建設單位、政府和有關部門的權利和義務，提出公眾參與垃圾填埋地生態恢復的范圍、程序、時間和期限等，使垃圾填埋地生態恢復各環節信息的公開、查詢、參與、反饋一體化機制得以建立。為促進垃圾填埋地生態恢復的和諧進行，可加強垃圾填埋地生態恢復利益相關方之間的交流討論，從而保障利益相關者的合法權益和公眾的知情權，化解并防止矛盾和沖突。

完善垃圾填埋地生態效益評估制度。垃圾填埋地生態效益評估制度的標準因為受生態系統的復雜性、動態性等特點的干擾而變得復雜。因此，在垃圾填埋地生態恢復標準的制定過程中，要嚴格遵循生態規律，考慮垃圾填埋地自身的理化性質、自然條件以及社會需求，不能一味要求恢復到垃圾填埋地被破壞前的狀態。我國在垃圾填埋地生態恢復的過程中，可以通過比照國際恢復生態學會建議適用的九個反映生態系統屬性的指標來進行評價分析，例如生物多樣性、生態系統功能以及非生物的生態服務功能等。鑒于生態科學的專業性強，在對垃圾填埋地生態恢復進行驗收時，可以邀請生態學專家進行現場勘察，制定出科學合理、現實可行的標準，從而健全垃圾填埋地生態效益評估制度。

建立垃圾填埋地生態恢復維護制度。垃圾填埋地的生態恢復并不能取得立竿見影的效果，而是一項耗時頗長的系統性工程。垃圾填埋地的生態恢復過程通常會涵蓋經濟性、社會性重大事項，例如產業結構的調整與轉移等。所以，為了人們自身的生活質量不會降低，產業結構調整得到發展，垃圾填埋地生態恢復成果的維護與鞏固，需要在經濟性、社會性配套措施支持配合的前提下，運用先進生態技術。恢復后的垃圾填埋地生態系統的保護與對原垃圾填埋地生態環境的保護要區別對待，應該在相關法律法規的制定修改過程中考慮如何與生態恢復工程進行銜接的問題，例如，要制定更詳實的禁止性行為以及更嚴厲的懲罰措施。

結語

對廢棄的垃圾堆放地進行衛生填埋法處理是最常見的做法，然而，這種方法也會使原生生態系統遭受破壞。生活垃圾是垃圾填埋場的主要成分，在降解的過程中，會引起垃圾瀝出液和主要成分為甲烷的填埋氣體的產生及土壤特性的變化，填埋地之上植物的生存與成活都會受到影響。對垃圾的填埋處理還會導致垃圾填埋地地面塌陷、填埋氣體污染、滲濾液污染地下水、地質地貌景觀遭到破壞等一系列相關問題。

我國在垃圾填埋地生態恢復方面面臨的形勢非常嚴峻，垃圾填埋地生態恢復之路任重而道遠。通過構筑垃圾填埋地保護與恢復治理的系統性、整體性思路，提出完善建立垃圾填埋地生態恢復全過程控制的治理、維護等法律制度，督促垃圾填埋地保護與治理恢復的義務人積極履行義務，逐步改善垃圾填埋地現狀，從而使我國的垃圾填埋地利用與經濟社會、資源環境的發展相協調。