我國民族優惠政策的制度倫理分析

胡彬彬

一個社會中僅僅有制度的存在是不夠的，只有合理優化的制度才能維護社會的正常運行。只有在制度的設計和安排過程中注入倫理的法則和考量，才可能產生合理完善的制度方案。制度倫理是我國社會主義市場經濟體制在運行過程中的道德化、秩序化和法制化訴求，也是對以社會性正式組織為主體的規范體系和運行機制的倫理思考。我國的民族優惠政策作為市場經濟體制下的重要制度安排之一，在長期的社會主義建設實踐中充當了國家宏觀調配的有力工具，其內涵是指依附于少數民族成員身份或民族地區，有利于少數民族成員利益獲得的傾向性對待措施。目前，我國的民族優惠政策主要集中在經濟、教育、就業、人口等領域。2011年，清華大學學者胡鞍鋼、胡聯合發表了一篇題為《第二代民族政策:促進民族交融一體和繁榮一體》的文章，提出為了進一步促進各民族交流交往交融，構建交融一體的中華民族共同體，應該“淡化漢族和各少數族群 (民族)的族群 (民族)意識”、“淡化附加在各族群 (民族)成分上的政治權利”，并從政治、經濟、文化、社會四個方面提出了一系列舉措。［1］該文猶如一顆重磅炸彈，瞬間引起了民族學界、政治學界和社會學界的激烈討論與猛烈反響。該文之所以能吸引如此高度的關注，其核心在于“第二代民族政策”的主張從根本上挑戰了我國長期以來所推行的民族政策的道德倫理，對于“淡化附加在民族成分上的政治權利”的主張更是觸動了現行民族優惠政策擁護者維護少數民族特殊權益的敏感神經。究其根本，其支持者與反對者正是基于不同的制度理性視角，對優惠政策做出了相左的價值評判，提出了不同的道德要求。

一、“類社會民主主義”福利形態與我國民族優惠政策的價值倫理

正如美國學者扎斯特羅所指出的，“滿足有色人種、移民工人及其他少數群體的特殊要求”是社會福利的重要內容，［2］4我國的民族優惠政策也是社會福利領域的重要課題之一。社會福利是用社會認可的方式去滿足社會成員需要的制度，它與其他社會制度的區別是帶有十分濃厚的社會干預與社會改革色彩。［3］109從整體上看，社會福利制度有三種基本功能:第一是安全網功能，為有困難的人士提供滿足基本需要的服務;第二是資源再分配功能，縮短貧富差距，提高社會公平;第三是社會整合功能，團結社會各階層，建立社會共識。［4］社會福利制度為了實現自身的干預功能，其從制定之初就不會是而且也不應該是“價值中立”的。社會學家瑞林格就曾強調，一個社會的價值觀與意識形態對社會福利的影響極大。綜觀西方福利國家的發展歷史，無論是社會民主主義、新自由主義的社會福利觀，還是“第三條道路”，對于社會福利制度都有其特定的“價值偏好”。

社會民主主義的價值偏好體現在對“平等”、“自由”和“互愛”的強調。［5］97在這樣的價值觀指導下，社會民主主義者堅信平等才會帶來社會的穩定和團結，如果社會出現了財富分配的嚴重不均，群體和階級之間的斗爭將不可避免，這樣大家對社會就不會產生穩定的歸屬感，從而不利于達到社會整合的目的。因此，追求平等應該是社會福利制度的出發點。另外，社會民主主義者還認為自由是平等的結果，如果財富分配上出現不平等，那也必然導致自由的缺乏。自由的核心是擁有充分的經濟權利去選擇自己的生活模式，有足夠的機會去實踐個體的基本權利。社會民主主義者同樣強調“互愛”原則。他們認為社會制度的全民性福利提供可以激發民眾的利他主義信念，所以支持社會福利以全民式的方式推展，讓人人都能享有使用服務的機會，再配合針對特殊人群的選擇性服務。與之相對應，新自由主義的社會福利理論則信奉個人主義、自由主義和不平等。新自由主義者認為，社會應當尊重個人，關心每一個人的權益和自由，沒有個人自由的社會就是對人不尊重的社會。同時，市場應該是自發社會秩序的主要制度依靠。在市場機制下，只有不停的競爭才會有不停的進步，而只有不平等的社會環境才會有競爭的出現，因此，不平等是很自然的事情。因此，新自由主義者們強調個人責任，主張重新界定國家角色，反對為人民提供全民性的福利，認為社會必須放棄那些不可能實現的關于建立平等和公正社會的目標，回歸到福利國家之前的制度軌道。“第三條道路”作為超越“左”與“右”的一種意識形態，在20世紀末以來獲得了國際社會的高度關注和廣泛認可。其核心價值觀則包括“平等”、“保護弱勢群體”、“自主性的自由”、“無責任則無權利”、“無民主則無權威”、“世界多元主義”以及“哲學保守主義”等一系列內容。［6］111－142因此，“第三條道路”反對經濟結果的不平等，認可資源再分配的必要性，但應該構建所謂“積極性福利”，也就是從人力資本投資的角度來發展社會福利，而非單純維持經濟需要。上述三種福利思潮在世界歷史上并非呈線性發展，而是在不同的經濟、社會發展背景下交叉出現，只不過在不同階段各有主次。而且對于任意一種思潮，也總是同時存在著支持與反對之聲。

我國現行的民族政策是中國共產黨在總結歷代封建王朝民族政策并汲取國際社會處理民族問題的經驗教訓基礎上制定形成的。20世紀50年代的民族識別為優惠政策的實施提供了前提條件，之后，各類針對民族地區的社會問題以及發展現狀的優惠政策得到了廣泛的推廣執行。可以看出，盡管有著從根本上不同于西方資本主義世界的經濟結構與社會體制，我國的社會福利可以說是“類社會民主主義”的——追求“事實上的平等”，向往人的充分自由，并倡導和諧共同體中的人人互愛。民族優惠政策的推行，實際上就是圍繞憲法所賦予的“中華人民共和國各民族一律平等”的核心原則采取的工具性措施。各類統計數據表明，幾十年來國家在對民族地區的基礎設施建設、教育上的政策傾斜、民族干部的培養等方面都取得了巨大的成就，正如郝時遠研究員所指出的，“就中國少數民族地區的經濟社會發展而言，的確創造了區域經濟發展的歷史奇跡”［7］。因此，這種“類社會民主主義”的福利體制是適合我國的國情和少數民族地區的實情的。“第二代民族政策”“去政治化”的提法，主要是針對小部分地區民族沖突事件、民族間敵視情緒的出現所提出的調整意見。這種主張用“公民身份”取代“民族身份”，取消因民族身份帶來的特殊待遇的提法，是對一直以來民族政策堅持的“多元一體”格局的嘗試性修正——取消“多元”而堅持“一體”。從某種角度來看，其中蘊含了一種新自由主義理念的傾向。但這是否符合中國的實際，還值得進一步商榷。在堅持“各民族共同發展繁榮”的根本前提下，對民族政策的具體內容進行微調是必不可少的，我們必須不斷對新現象和新問題的出現進行反思，既要避免陷入民族政策的“形而上學”，也要避免政策變革的“大躍進”。

二、“社會正義”與我國民族優惠政策的道理倫理

我國是社會主義國家，堅持民族平等，促進各民族共同繁榮發展是馬克思主義民族觀的根本原則，也是我們黨和國家制定民族政策的總體指導方針。但是，正如馬克思所指出的，“對公正原則的需要本身恰恰證明了組成社會之核心的生產過程的缺陷，而共產主義的優越性恰恰在于它使得全部公正問題成為多余”。［8］44也就是說，在社會主義初級階段的歷史背景下，生產力的發展水平還未能達到能夠對勞動產品進行“按需分配”的理想階段，因此對于道德正義的追逐以及建立正義制度的努力就成了不可避免的議題。基于不同的道德立場，對于“何為正義”以及“我們應當追求怎樣的正義”也會存在完全不同的理解。

1.形式正義與實質正義

社會正義的根本問題是對每個人權利和義務的分配問題，究竟怎樣的分配方式才是公正的，這是一個引起無窮爭論的根源。從柏拉圖、亞里士多德到羅爾斯、諾齊克，經典的哲學思想家們圍繞這個主題展開了激烈的思辨。公正對待的概念是比較性社會哲學的核心因素，其基本原則是:相同情況就相同對待，情況不同就不同對待。也就是說，公正的區別性對待必須給予個人之間相關的差異;公正的相同對待也必須基于個人之間相關的類似之處。因此，相同對待的原則通常被稱之為“形式上的正義”;而那些用來作為補充以確定各個正義領域內相關差別的標準則被稱之為“實質上的正義”。［9］143－145

制度的形式正義主要是指社會資源、要素及權益的分配規則在制度的制定和適用過程中的正當與公道。［10］117羅爾斯認為形式正義可以分為“純粹的形式正義”、“完善的形式正義”和“不完善的形式正義”。“在純粹的形式正義中，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結果。”［11］82在這種正義類型中，其制度安排的基點是從一般的、普遍的、無差別的立場出發，不能為追求特殊情況下的結果公正而導致對程序的破壞。“完善的形式正義”是一種分配過程與分配結果的理想類型，既有決定什么結果是正義的獨立標準，又有保證達到這一結果的程序。在羅爾斯看來，這種既保證結果又保證程序的公正雖然有可能，但在具有重大利害關系的實踐中卻是非常罕見的。而“不完善的形式正義”則是指一種合理的程序未必導致合理的結果的狀態。在這種情況下，為保證程序、規則的穩定性和長期性，也不能為了片面追求結果的公正而破壞和修改程序。

如果說形式正義是指向規則和過程的公正，那么實質正義則是指向結果的公正。制度的實質正義是指制度安排中對社會資源、要素、權力、利益的分配結果的正當和公道。新自由主義在形式正義與實質正義的關系問題上，則提倡形式正義優于實質正義。哈耶克就認為，實質正義實際上等于是在要求“分配公正”，然而這同競爭的市場秩序，以及同人口和財富的增長甚至維持，都是難以并存的。［12］136在他看來，形式正義就是依據市場法則和程序法而獲得的權益，而實質正義只是關注利益分配結果差異的減少，所以二者是不同的。只有程序正義才是唯一可以衡量的標準，片面強調結果的正義會使自由和平等遭到破壞。在批判資本主義公正原則的過程中，馬克思嚴格區分了“實質正義”和“形式正義”這兩個概念，認為資產階級社會所宣稱的“正義”至多只會是一種“形式上的正義”或者“程序性的正義”，而不是規則本身的正義即“實質正義”。［13］234不難看出，我國民族優惠政策的制定理念是對“實質正義”的追求，而“第二代民族政策”對于取消民族身份、強調程序的標準和統一的主張則秉持的是“形式正義”理念。道德目標的不同導致產生了兩種截然對立的政策主張。

2.補償正義與優惠制度

社群主義者對正義之善的強調，說明制度僅僅具有形式正義是不夠的。如果從價值過程的角度來看，實質正義應該優于程序正義——形式正義是基礎，而實質正義是目標。不能否認制度的形式正義是社會生機與活力的源泉，但純粹的形式正義也會導致兩極分化的出現。“經濟意義上的收入分配差距的合理性與社會意義上的收入分配差距的合理性不完全一致，而政府在主持第二次分配時，不僅要從經濟上考慮，更需要從社會上考慮。”［14］21這句話是對補償正義合理性的充分論證。依靠市場機制的程序公正或許能實現經濟意義上的實質公正，但是卻不可避免地帶來差異與不平等，造成社會意義上的不公正。這就使在機會均等條件下對資源、權利分配的第二次調節成為必須。因此，從制度的正義倫理出發，對形式正義的結果進行一定的矯正是必要的。補償正義就是對形式正義的制度結果的調節以及問題的彌補性解決。在世界范圍內，各多族群國家一直在為協調主體族群與少數族群之間的利益關系做出努力，為族群間在經濟發展程度、政治參與度及文化發展水平等方面所存在的差異做出補償。在民權運動的推動下，美國自20世紀60年代以來就開始實施針對少數族群的“肯定性行動計劃”，在教育、就業、晉升等領域制訂了對少數族群的傾斜性政策;巴西針對國內的多種族問題，在教育、就業等方面實行配額制度;印度也有針對低種姓、賤民的保留政策。這些限定性優惠政策的制定初衷是讓少數族群群眾共享社會發展成果，即“差異性配給的目的旨在達到平等的對待”［15］98。雖然我國的民族格局不同于這些國家，但無論是國外的限定措施，還是我國的民族優惠政策，都體現了政策制定者對“補償正義”合理性的認可。

3.消極自由與積極自由

“第一代民族政策”與“第二代民族政策”的爭議還體現了其對于人的“自由”的不同理解和追求。自由可以分為兩個維度——消極自由和積極自由。消極自由強調的是外界對主體的束縛和控制，積極自由強調的則是主體的主動性和自治性。二者都是社會生活不可缺少的，但是根據不同的自由導向形成的社會政策的特點是不同的。［16］88約翰·羅爾斯提倡的“純粹的程序公平”就是一種消極自由。“那些擁有同樣的天賦和才能、擁有同樣積極性去使用這些天賦和才能的人，應該擁有同樣的成功前景，不管他們最初處于怎樣的社會地位，也就是說，不管他們出生在怎樣的家庭背景中。”［17］消極自由的優勢在于它對直接歧視的消除，這對于那些唯一的障礙就是受到直接歧視的人來說是非常重要的。通過一些標準化的程序手段、等級評定、資格證書等來評估候選者，而不需要為了“實現公平去跟蹤那些永遠都處在變化中的環境，也沒有必要為了一些特殊的人來改變立場”［17］。“第二代民族政策”的主張體現的正是一種對“純粹的程序公平”或曰消極自由的追求。但是，消極自由本身所具有的最大缺陷就是漠視了“特權階級”已經通過種族、性別、階級等先定性因素獲得的優勢地位，這些不勞而獲的競爭優勢被羅爾斯稱為“歷史和社會的運氣”。而我國長期以來實行的民族優惠政策，正是基于這些歷史遺留因素給民族地區帶來的先天性劣勢所采取的補償性措施。因此，其奉行的是一種“積極自由”理念。

三、“社會需要”與我國民族優惠政策的現實倫理

為什么馬克思主義經典作家在宣布“國內各民族絕對平等”的同時，還要強調“無條件地保護一切少數民族的權利”，而且要求通過頒布全國性的法律來保障少數民族的權利?就是因為存在著基于社會歷史、地理環境、自然條件、文化特征等原因所造成的民族之間、地區之間顯著的經濟社會發展差距，使各民族人民在共同享有社會主義大家庭的各項社會公益權利方面存在著“事實上的不平等”［7］。“事實上的不平等”的現象在社會主義初級階段是不可避免地存在的客觀事實，如果這種現象長期存在，民族成員的需要得不到滿足或者不能顯示出有效解決的前景，那么就會出現克倫茨所警示的—— “老百姓提出的問題長期推來推去不給解決，那么積累起來就是制度問題”［18］155。社會需要是制度發展的根本動力，［19］35而基于社會成員的權利實現所出現的新需要，正是社會政策不斷發展的新動力。因此，要論證民族優惠政策的合理性，還必須從民族地區、民族成員的現實需要出發尋找立論依據。

我國民族政策文本的源頭可以追溯到1952年制定的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》和1984年頒布的《民族區域自治法》，以及之后于2001年2月28日召開的第九屆全國人大常委會通過的《關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》。在新中國成立之初制定的《民族區域自治實施綱要》，主要目標是解決少數民族地位的不平等和政治上無權的狀況，因此其主要內容是圍繞保障少數民族的平等權利和自治權利而展開的。而《民族區域自治法》是在黨的十一屆三中全會召開之后，在“拔亂反正”和改革開放初見成效的新形勢下制定的，因此既注意保障少數民族的平等權利和自治權利，又注意發展民族自治地方的經濟和文化，同時也體現了改革的時代精神。2001年對民族區域自治法進行修改則是黨和中央政府針對中國社會中整體已經有了巨大的發展，但民族差距仍然存在并有拉大趨勢的現實，出于對現實問題的高度自覺，加大了國家扶持的力度，重申照顧與優惠是自治權存在的前提，強調扶持與幫助是中央與國家的職責。［20］另外，我國的“西部大開發”戰略，雖然沒有被冠之以“民族”字眼，但“實際上也是為了推動我國少數民族地區的經濟文化發展”，［21］甚至有學者認為“西部大開發戰略就是中國解決民族問題最為重大的舉措”［22］144。因為據統計數據顯示，納入西部大開發戰略的12個省、市、自治區，國土面積達686.7萬平方公里，占全國面積的71.5%。作為經濟地理意義上的西部地區，人口雖然只占全國總人口的27.9%，但是這一區域內的少數民族人口卻占全國少數民族總人口的75%左右，達到8666萬。實行民族區域自治制度的五個自治區、絕大部分自治州、自治縣都在這一范圍。［23］25從制度的重心變化中不難看出，每一部政策的制定及實施都是與當時少數民族的發展背景緊密相關，緊扣當時當地的迫切需要的，在長期的改革實踐中起到了很好地促進民族地區經濟社會發展、維護民族地區穩定和促進民族團結的作用。

在修改后的《民族區域自治法》實施十多年后的今天，民族地區已經發生了翻天覆地的變化，“其經濟社會發展速度、規模效益接近甚至高于全國平均水平，但這些地區的自我發展能力依然很弱。尤其是5個自治區和少數民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、與甘肅省，在經濟競爭能力和可持續發展能力方面都處于全國平均水平之下，與東部發達地區的差距依然顯著。”［22］144因此，如何提升民族地區的自我發展能力，縮小東西部地區在經濟競爭能力和可持續發展能力方面的差距應該被納入政府的頭號議事日程。黨和國家保持了對民族地區發展變化的高度關注和靈敏嗅覺，先后于2007年、2012年批準實施《少數民族事業“十一五”規劃》和《少數民族事業“十二五”規劃》，面對少數民族地區的突出問題和特殊困難，繼續堅持“采取特殊政策措施，不斷加大對少數民族事業的扶持力度，全面提升少數民族事業發展水平”［24］。這里的“特殊政策措施”以及“扶持”字樣表明了政府繼續實施民族優惠政策的決心，這是與民族地區的特殊需求相符合的。

綜而述之，我國的民族優惠政策本身實際上是在資源分配和發展機會方面的“法律上的不平等”，實現少數民族成員獲得“事實上的平等”。政策的發展完善是一個動態過程，這種暫時不平等的存在也只是一種過渡性狀態，一旦較落后民族的發展達到或接近較先進民族的水平，或者具備了可持續的自我發展能力，就應該全面實行法律上的平等。因此我們應該在堅持民族平等、各民族共同發展繁榮的基本政策綱領下，繼續完善民族優惠政策的“類社會民主主義”價值倫理，謹奉“實質正義”、“補償正義”以及實現民族地區“積極自由”的道德倫理，以民族地區“社會需要”的現實倫理為依據，進一步追求制度的合理化，更好地為社會主義現代化事業及“和諧民族”構建做出不懈努力。

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