淺論西漢時期鹽鐵官營政策的利與弊

張天驕

[摘 要]鹽鐵官營政策是西漢時期，漢武帝為解決財政危機，打擊工商業者，實行鹽鐵由國家壟斷經營，并設置行政機構具體管理的一項財政政策。（1）它在短期內取得了巨大的經濟成效，但在經營、管理的過程中，也存在著一定的問題和缺陷。本文將針對這一政策的利益和弊端作一個簡單的論述，旨在讓人們更好的理解和評價這一經濟政策。

[關鍵詞]鹽鐵官營；桑弘羊；利益；弊端

西漢王朝經過“文景之治”的空前盛況，日趨走向繁榮和強大，這時工商業也得到迅猛發展，為了進一步增加國庫收入，抑制商人勢力，保護封建農業的地位，漢武帝在元狩年間起用桑弘羊等人，制定和推行了一系列的新經濟政策，鹽鐵官營政策就是自此而始。這一政策確實在短期內為國家帶來了可觀的收益，為漢武帝抗擊匈奴奠定了雄厚的經濟基礎。但是隨著農業的發展，土地兼并愈演愈烈，豪強地主加劇了對農民的剝削和壓迫，鹽鐵官營政策的弊端日益顯露出來，于是，一些賢良、文學之士開始對桑弘羊等人以及他們所推行的鹽鐵官營政策進行猛烈的抨擊，并召開了歷史上著名的“鹽鐵會議”，后來桓寬根據這次會議的主要內容，整理編寫而成了《鹽鐵論》。

據《華陽國志》卷3《蜀志》和《史記》卷130《太史公自序》記載，早在戰國時期，秦國就在一些地方設置鹽官和鐵官，但那時還沒有形成一個完整的體系，而到了漢武帝時期，則將這一制度推向了一個新的高度。《漢書·地理志》云，西漢時期鹽官的設置多達三十六個，涉及二十七個郡國；鐵官多達四十八個，涉及四十個郡國（2），也有人根據《漢書》、《后漢書》有關列傳、《華陽國志》及《續漢書，郡國志》等，認為西漢鹽官、鐵官的設置數量，尚需補充數例；（3）實則根據歷代不斷出土的漢代封泥中所反映出來的鹽官、鐵官情況，還遠不止上述學者所提出的數量。（4）由以上記載我們可以看出，西漢時期的鹽鐵官營政策已覆蓋全國各地。

為什么鹽鐵官營政策會盛極一時，然后又遭到激烈的反對？本文將根據這兩個問題展開討論，并進一步分析鹽鐵官營政策的實施所帶來的利和弊。

結合當時的歷史背景，筆者認為鹽鐵官營政策的實施主要有三個方面的原因：一、打擊豪強富商，維護封建地主階級的統治地位。西漢前期，一些豪強富商通過手中的權力和經濟實力，壟斷國家的經濟命脈。他們投機倒把，囤積居奇，操縱市場，賤買貴賣，牟取暴利；他們大量鑄造劣質錢幣，放高利貸，偷稅漏稅，加速商業資本的積累；他們還掠奪和剝削小生產者，兼并農民的土地，迫使一些破產農民淪為他們的奴隸。因此，打擊豪強富商勢在必行。二、解決財政困難危機。漢武帝時期，西漢王朝與匈奴等少數民族的戰爭連年不斷，巨大的軍費開支，給國家的財政收入帶來沉重負擔。而當時的富商大賈非但不佐國家之急，反而趁機加緊掠奪財富，致使朝廷財源枯竭。（5）因此，封建統治者開始奪取商賈之利，增加政府的財政來源。三、削弱地方諸侯的實力，加強中央集權。一些地方諸侯憑借自己的勢力趁機與工商奴隸主勾結，與朝廷分庭抗禮，企圖進行封建割據，嚴重威脅到中央王朝的統治。這時，如若不削弱他們的實力，勢必造成“天下大亂”的動蕩局面。鹽鐵官營政策就是在這樣的背景之下展開的，它一經提出，便得到了漢武帝的賞識和肯定。那么鹽鐵官營政策到底給封建國家帶來哪些利益和好處呢？筆者認為約有如下幾個方面：

第一，大大增加了政府的財政收入。正如鹽鐵官營政策實施的原因中所提及的，這一政策實施的一個主要目的就是為了解決財政困難危機。為此，漢武帝下令，“募民自給費，因官器作煮鹽，官與牢盆。……敢私鑄鐵器、煮鹽者，釱左趾，沒入其器物。”（6）這一做法，在很大程度上遏制了富商大賈生產鹽、鐵的可能。事實證明，鹽鐵官營政策實施一年以后，便取得了明顯的成效。司馬遷說：“一歲之中，太倉、甘泉倉滿，邊余谷，諸均輸帛五百萬匹，民不益賦而天下用饒。”（7）至于后來，鹽鐵官營更取得了不小的成績，正如《鹽鐵論·輕重篇》所說：“上大夫君與治粟都尉管領大農事，灸刺稽滯，開利百脈，是以萬物流通，而縣官富實，當此之時，四方征暴亂，車甲之費，克獲之賞，以億萬計，皆贍大司農，此皆扁鵲之力，而鹽鐵之福也”；又云：“今大夫各修太公、桓管之術，總一鹽鐵，通山川之利而萬物殖。是以縣官用饒足，民不困乏；本末并利，上下俱足。”從以上史料足以看出，鹽鐵官營確實給國家財政帶來巨大的收益。

第二，沉重打擊了豪強富商，維護了封建地主階級的利益。《鹽鐵論.禁耕篇》云：“異時鹽鐵未籠，布衣有朐邴，人君有吳王，皆鹽鐵初議也。吳王專山澤之饒，薄賦其民，賑贍窮小，以成私威。私威積而逆節之心作。……太公曰：‘一家害百家，百家害諸侯，諸侯害天下，王法禁之。今放民于權利，罷鹽鐵以資暴強，遂其貪心，眾邪群聚，私門成黨，則強御日以不制，而并兼之徒奸形成也。”以上這段文字主要闡明了禁止耕者營鹽鐵之利的必要性。桑弘羊還認為工商業在人民經濟生活中是不可少的，但應該由政府控制、發展官營工商業，這與他“崇本抑末”的思想是分不開的。他說：“總一鹽鐵，非獨為利入也，將以建本抑末，離朋黨，禁淫侈，絕并兼之路也。”（8）鹽鐵官營政策的實施的確沉重打擊了工商奴隸主的掠奪和兼并活動，使封建國家占領了主要工商業陣地，促進了在封建國家控制下的工商業的發展，鞏固了封建制的經濟基礎。

第三，有利于鞏固中央集權制度。《鹽鐵論.刺權篇》載：“大夫曰：‘今夫越之具區，楚之云夢，宋之鉅野、齊之孟諸，有國之富而霸王之資也。人君統而守之則強，不禁則亡。齊以其腸胃予人，家強而不制，枝大而折干，以專巨海之富而擅魚鹽之利也。勢足以使眾，恩足以恤下，是以齊國內倍而外附。權移于臣，政墜于家，公室卑而田宗強，轉轂游海者蓋三千乘，失之于本而末不可救。今山川海澤之原，非獨云夢、孟諸也。鼓金煮鹽，其勢必深居幽谷，而人民所罕至。奸猾交通山海之際，恐生大奸。……大農鹽鐵丞咸陽、孔僅等上請：愿募民自給費，因縣官器煮鹽予用，以杜浮偽之路。由此觀之，令意所禁微，有司之慮亦遠矣。”由此可見，御史大夫桑弘羊等人已經意識到春秋戰國時期，之所以會出現皇權削弱，公卿大夫權利增強的局面，是因為公卿大夫掌握了“山澤之利”，致使他們有了強大的經濟實力，最終獨霸一方，取代王權。（9）因此，中央集權的加強與中央能否直接掌握社會的經濟命脈是分不開的。

然而，任何一種政策都不是完美的，隨著社會的發展，這種由國家壟斷經營鹽鐵的政策，日益暴露出來了它的弊端，主要體現在以下幾個方面：

第一，價格貴、質量差，政府還強賣強買，其結果是給廣大貧困農民帶來很多的困難。鹽鐵官營政策實施以后，官營的卒徒工匠為了節省時間，造出來的鐵農具又大又笨重，根本無法使用。（10）正如《鹽鐵論·水旱篇》中所說：“縣官鼓鑄鐵器，大抵多為大器，務應員程，不給民用。民用鈍弊，割草不痛。是以農夫作劇，得獲者少，百姓苦之矣。”又云：“鹽鐵賈貴，百姓不便。貧民與木耕手耨，土櫌啖食。鐵官賣器不售，或頗賦與民。卒徒作不中呈，時命助之。發征無限，更徭以均劇，故百姓疾苦之。”《漢書·食貨志》里面也有這方面的記載：“郡國多不便縣官作鹽、鐵器，苦惡，價貴，或強令民買之。”這確實是官營鹽鐵所帶來的一個弊端，

第二，官營鹽鐵拘泥于一種式樣和規格，難以使用不同地區的農民使用。實行鹽鐵官營制度后，由中央到地方都有管理與經營煮鹽、冶鐵和制作鐵器的官吏，他們所生產的鐵器，在規格和式樣上是相同的。這樣一來，適宜于甲地的鐵器農具，就不一定適應乙地使用。在同一地區，由于土壤的松疏程度不同，和土質上的差別，所需要的鐵器也就有所差別。（8）正如文學曰：“夫秦、楚、燕、齊，土力不同，剛柔異勢，巨小之用，居句之宜，黨殊俗易，各有所便。縣官籠而一之，則鐵器失其宜，而農民失其便。器用不便，則農夫罷于野而草萊不辟。草萊不辟，則民困乏。”（11）這種不能因地制宜生產出來的鐵器，給農民的農業生產帶來諸多不便，影響農作物的豐收，其結果是進一步加劇了農民的貧困化。

第三，生產鹽鐵的地方距離農民生產生活太遠，因此運費成本高，加劇了農民的經濟負擔。鹽鐵分布的地方大多集中在條件惡劣、交通不便的荒山野嶺，因此要想把它們運送到人口密集、交通便利的平原地區，需要很高的代價和成本。而且很多卒徒都不愿意去那種荒涼偏僻的地方煮鹽、鹽鐵，所以他們就要雇人代役，雇人代役也需要支出一定的費用，致使農民的收支時常入不敷出，生活條件進一步惡化。《鹽鐵論.禁耕篇》中文學們指出：“故鹽冶之處，大傲皆依山川，近鐵炭，其勢咸遠而作劇。郡中卒踐更者多不堪，責取庸代。縣邑或以戶口賦鐵，而賤平其準。良家以道次發僦運鹽鐵，煩費，邑或以戶，百姓病苦之。愚竊見一官之傷千里，未睹其在朐邴也。”

在這里，筆者不得不指出，以上三種弊端，都是由于鹽鐵官營管理、經營不善而造成的，并不是鹽鐵官營政策固有的弊端。（7）所以我們在分析某一個問題的時候，還是要本著客觀、公正、實事求是的態度，切不可一概而論。

最后一點，鹽鐵官營政策是以“崇本抑末”的經濟思想為基礎的，雖然在短期內為國家提供了巨大的財政支持，但從長遠來看，這一政策嚴重阻礙了工商業的發展，不利于社會的進步。商品經濟的發展是社會發展的前驅和動力，商人資本的積累本身就是資本主義生產方式的歷史前提，鹽鐵官營從某種意義上來說就是一種經濟壟斷，這種壟斷政策必然會破壞社會的正常發展。我們只要記住：對封建政權某個時候有利的政策，對整個社會歷史的發展卻是反動的（12）。

綜上所述，任何事物都具有兩面性，我們既不能全盤肯定，也不能全盤否定，與此同時，我們還要分析事物發展的主流，如果它的積極作用遠大于其消極作用，那么這一事物就是值得肯定的。不管鹽鐵官營政策有什么樣的弊端，它在特定的歷史時期，為國家解決了財政困難，緩和了社會矛盾，維護和發展了中央集權制度，并對后世乃至現代產生了深遠而廣泛的影響。這一切都足以說明鹽鐵官營政策存在的合理性和必要性，而桑弘羊作為這一政策的提出者和踐行者，在推動西漢王朝向前發展的歷史進程中也是功不可沒的。

注釋：

（1）http：//baike.so.com/doc/600342.html

（2）詳見馬非百《桑弘羊傳》1981年10月中州書畫社出版，第70-75頁。

（3）詳見羅慶康《漢代專賣制度研究》1991年6月中國文史出版社，第45-47頁。

（4）詳見高敏《秦漢時期的官私手工業》一文，刊《南都學壇》，1991年第2期。

（5）熲南：《桑弘羊經濟思想與經濟改革述評》，《金融管理與研究》1993年第2期。

（6）見《史記》卷30《平準書》。

（7）見《史記》卷30《平準書》。

（8）見《鹽鐵論·復古篇》。

（9）高凱：《略論漢代官營鹽鐵業的利和弊》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》1992年第3期。

（10）晉文：《桑弘羊與西漢鹽鐵官營》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2010年第4期。

（11）見《鹽鐵論.禁耕篇》。

（12）李殿元：《論西漢的“鹽鐵官營”》，《浙江學刊（雙月刊）》1993年第6期。