自然資源國家所有權及其實現

張一鳴

自然資源國家所有的正當性

自然資源作為天然的財富，與一般財產有所不同。首先，自然資源不是人類的創造而是大自然的慷慨恩賜，其所帶來的利益應該被全體人民公平享有；其次，自然資源除了像一般物具有經濟價值外，還具有生態價值，其資源屬性決定了它在作為一種生產資料的同時還具備了生態服務和提供公眾精神享受的功能。

自然資源國家所有的普遍存在。在私人所有權觀念盛行的美國，聯邦政府是最主要的土地所有者。加拿大聯邦政府和省政府也掌握著全國90%的土地和94%的林地。隨著水危機的出現，水資源國家所有權也紛紛被確立。礦產資源國家所有的現象更為普遍，美國是世界上為數不多將礦產資源產權授予私人的國家，但在美國享有地表權利者一般也享有地下權，而聯邦政府本身就是主要的土地所有權人，所以同樣也是主要的礦產資源所有權人。政府也常常在地面、地下、水面、水底的許多資源上確立國家所有權，例如野生生物一般被認為歸國家所有。自然資源國家所有是一種普遍而長久的現象，幾乎貫穿于一切經濟制度形態中，只是在范圍、比重和形態等方面存在差異。幾個世紀以來，國家所有權的客體已經從空氣、陽光等擴展到更多自然資源上，自然資源國家所有的觀點并不新穎。

占有與勞動并沒有使自然資源私有的能力。在論證財產所有權是一種“獨有和專斷的支配權”問題上，“占有”和“勞動”是人們最常援引的論據。然而，對于可以為一般財產所有權提供正當理由的原因卻無法套用在自然資源所有權上，占有與勞動并沒有使自然資源私有、固化的能力。自然財產權理論家們認為財產權來源于占有，但對于自然資源而言，占有的行為并不當然產生排他性的支配權利。因為在現實世界中，自然界所提供的資源無論多么豐富，總存在質量和數量的限制，與人類不斷增長的需求相比，自然資源總是稀缺的，一部分人對有價值的自然資源的占有總是會使其他人處于相對不利的地位；同樣勞動也并不能固化自然資源的所有權。

洛克在論證財產權的絕對性時，提出了勞動占有論的論據，即因為摻入了勞動而使原來的物質增值，從而產生權利。但勞動這一行為本身不可能帶來對生產資料的所有權，漁夫占用水面，農民占用土地，牧人占用草原，人類通過自然資源的使用獲得生存發展的物質資料，但是可以獲得勞動產品的所有權并不代表可以獲得生產工具的所有權。勞動僅僅是占用的實際表現，是人們可察覺到的跡象，它僅僅可以說明對自然資源的占有是正當的，除此之外別無其他，而我們已經知道占有并不等于所有。

公共信托理論—自然資源國家所有的一種解釋。自然資源由于其自身的特殊性，并不適合像一般的物那樣歸為私有財產的目的物，但它不是無主物。它應該是國家的公的支配權下的東西。①自然資源國家所有的理論基礎可以追溯至羅馬法中自然資源公共信托理論，其核心是不能為了私的利益限制或改變特定自然資源供自由利用的狀態。②該理論后來在英美等國發展，但主要用于對可航水域等共同資源的商業保護。直到1970年薩克森教授提出“環境公共信托理論”，復活了古老信托的理念，使得信托理論的基本功能向環境保護轉變。新的理論認為環境與自然資源對人類社會的生存發展而言極其重要，應該成為社會成員的“公共財產”。為了對公共財產的保護和管理，國家作為受托人取得普通法上的所有權，擁有對公共信托財產管理的權利，并承擔為全體公民及子孫后代利益而管理、保護自然資源的義務。

對于自然資源而言，所有權不僅是滿足所有權人獨占的和排他的愿望，而且還是激勵和保護主體充分利用有限資源的機制③。自然資源國家所有與私人所有相比雖然不是更合法，但卻比私人所有權更穩定和更不可變更。國家在接受自然資源所有權的同時并沒有剝奪個人財富，反而保證了個人對自然資源的使用，每個人都有平等的權利享受大自然帶給人們的福利④總之，自然資源公共信托不僅沒有摧毀自然的平等，反而以道德的和法律的平等來代替自然所造成人與人之間的不平等。

自然資源國家所有權性質認定

根據我國《憲法》規定，自然資源國家所有權的主體是國家，國家所有即全民所有。“自然資源全民所有”并非嚴格意義上的法學概念，這種模糊性的表述必須轉化為法律上的所有權，才能獲得保護。

憲法上的所有權與民法上所有權的契合與沖突。現代西方民法中的所有權概念均起源羅馬法，表達私人的絕對所有的含義。然而“自然資源歸國家所有”的規范并不當然等同于民法上的自然資源所有權。所有權的法律概念應該是以一種高度抽象的方式包含了各種類型的所有權，而不是民法上所有權的特指。如羅爾夫·克尼佩爾教授所言，民法和憲法都規定了不同的所有權概念。⑤二者都調整因物的存在和利用而產生的主體之間關系，即人與人之間的關系，但又有本質上的差別。憲法上的所有權作為一種與主體緊密關聯的資格，為我們公正地享受某些基本權利提供保障。它并無明確具體的客體，而是提綱挈領式的規定：一個人并不因為暫時沒有財產而失去憲法上取得、占有和使用財產的資格和可能性⑥；民法上的所有權更側重為單個個體所擁有權利的用益和變價創造活動空間，它的客體指向十分明確，對于一個沒有財產的人來說不擁有民法上對該物的所有權。

從歷史發展進程來看憲法上所有權的概念是從民法中借鑒和援引過來的，是對民法所有權的確認和強化，但就法的位階而言，當代世界各國中，憲法一般均毫無保留地被置于國家法律體系的最高點，在終極意義上為包括民法在內的其他法律提供法律基礎。憲法上所有權作為一種超驗價值存在，而民法上的所有權卻可以通過一系列規則找到其成立的根據，如先占、契約、勞動、繼承等。憲法上的所有權是充滿正義精神的權利，奠定政府存在的基礎，而民法上的所有權則是一系列技術規則的集合，旨在證明某一具體財產歸誰所有。⑦

自然資源“全民所有”在法律上的轉化。自然資源全民所有在法律上的轉化應體現為憲法上的所有權，具體體現為國家所有權。它保障的對象不是具體的財產權而是客觀制度，它所關注的是如何利用國家力量對所有權加以保護，至于私人間所有權如何討價還價不是憲法上所有權考慮的范圍。在憲法層面上，國家與全民并存，并不對立。恰恰是因為全民利益的需要，才有國家存在的必要。⑧不存在超越于全民利益的國家任務，正如自然法以社會契約論來解釋國家的存在，因為除此之外沒有任何一主體可以代表全民。

同樣，在《民法通則》、《物權法》等法律中規定自然資源的國家、集體和私人所有權就本質而言，都是對自然資源憲法上的所有權再次強調，對于具體物權規則的構造并無幫助。正是因為長期以來未能對自然資源憲法上的所有權與民法上的所有權概念厘清，既降低了憲法所有權效力層次，又犧牲了民法所有權固有的立法結構，最終導致自然資源所有權的虛化，無法切實對自然資源占有、利用等行為進行有效調節。

自然資源國家所有權制度發展的理論暗示

籠統地將自然資源所有權歸屬到全民、國家名下，不利于自然資源國家所有權的實現。將自然資源按照一定標準加以區分并區別調整的思想源遠流長，并得到了當代國家的認可。

國家公產與國家私產的區分。羅馬法開創性地以自然資源的屬性及用途為標準，將國家所有自然資源進行分類調整。這種對自然資源的分類調整對大陸法系國家的公產理論產生了深遠影響，其中法國法尤為明顯。《法國民法典》以客體能否為私人所有為標準，將自然資源國家所有權分為兩類：一類是國家“公產”，即專屬于國家所有的自然資源，另一類是國家“私產”，即國家機構為了自己類似于私人的私的需求而對自然資源享有的所有權；⑨依照大陸法系國家公產理論，對于劃分為國家公產的自然資源來說，首先要確保每個公民可以平等、自由地按照這些自然資源的公共用途對其加以利用，國家在享有管理自然資源國家公產權利的同時也承擔著提供國民使用這類自然資源的義務。而國家私產更注重對所有權權利人的保護，國家私產可以自由進入流通領域，國家可以排他地享有自然資源上的利益。如今，國家公產理論被諸多國家接受并運用在國有自然資源的管理中。

控制所有權與收入所有權的區分。隨著所有權理論的不斷發展，人們逐漸認識到把所有權看成是人和人關于物的一種簡單關系而非復雜關系的觀點是膚淺的。克里斯特曼認為，所有權不應被視為一個把人與財產聯系在一起的權利和權力的大口袋，而應該被視為兩組在對社會經濟政策進行任何評價時都必須分開考慮的權利。⑩所有權既涉及對所有物的控制也涉及從交易或出租所有物而獲得收入的權利，即所有權包括兩組合法的權利成分：一組以所有者對其財產所擁有的“基本功能控制”為標志，另一組以所有者擁有從交易和開發其財產獲得“收入的基本權利”為標志。將二者區分開來主要是由于行使收入權的后果是不確定和不可預測的，而對一些參與社會生活的基本資源的控制是必需的，確立最低限度的自主所必需的資源必須由國家直接和普遍予以提供。從自然資源角度來說，國家作為所有權人，對這部分獨立出來的、強公共性的資源只享有控制所有權。政府的責任在于確保每個公民可以平等的按照這些自然資源的公共用途對其加以利用。對于其余公共性質相對較弱的資源，國家不僅享有控制所有權，而且享有收入所有權。

自然資源國家所有權制度的分類調整

我國有關自然資源所有權的制度規定都是在憲法所有權層面上設置的，在立法上，《民法通則》、《物權法》對自然資源國家所有權進行規定，在形式上完成了自然資源國家所有權的“物權化”，但僅僅是給自然資源國家所有權披上了私權的外衣，其本質卻只是對“自然資源國家所有，即全民所有”憲法原則的重申，而未對其所有和利用等設計專門的規則。對自然資源國家所有權制度進行分類調整，可以破解自然資源國家所有權與傳統所有權性質上的背離，又不破壞民法現有的邏輯構建和權利體系。

建立面向公共利益的自然資源國家公產制度。由于我國現行立法只是從憲法所有權角度對自然資源進行一攬子保護，并沒有考慮要從自然資源民法上的所有權角度對自然資源保護與管理構建詳細的規則，所以導致《物權法》所羅列國家所有的自然資源客體范圍事實上涵蓋了兩個不同類型：一種是公共性極強，關系到每個公民生存必需，不適宜納入私權調整規則的自然資源；另一種是與公民生存保障關聯性沒有那么強，可以接受私權規則調整的自然資源。不加以區分而強硬地對全部國家所有的自然資源套用私權調整規則，對自然資源的保護和私法體系純粹性的保持都是有害的。因此，我國應該建立面向公共利益的自然資源國家公產制度，用來保障社會共同體的全體成員能夠平等分享自然資源利益。其本質上是排斥私人所有權的，包括國家私有。國家只能作為公共管理機構而非民事主體對自然資源國家公產享有一定程度的保護和管理職責。

那些與人類生存密不可分的自然資源應劃定為國家公產，這些資源的使用不受公民行為能力是否完整、經濟是否富裕、人格是否健全等因素影響，是所有公民廣泛擁有的基本權利，是直接向公民個人的賦權，是對人性的最基本關懷。對自然資源國家公產的抽象描述往往會產生理解上的分歧，對其范圍由法律直接規定，并適時修改調整，這是當代國家的普遍做法。我國在進行自然資源分類調整時也應該明文規定自然資源國家公產的范圍，有利于對這種基本權利的保護。

建立公私兼顧的自然資源國家私產制度。自然資源都具有公共物品的屬性，只是程度有別。將公共性沒有那么強的自然資源劃歸為國家私產，建立自然資源國家私產制度，它與私人所有權在技術上有最大近似性，可以適用市場化私法的規則。國家私產概念下的自然資源的所有權就像私人所有權一樣，享有排他性的民事權利，任何公民和組織使用這部分自然資源都需要獲得國家的許可和授權。當國家以自然資源資產的所有者身份出現時，它便是民事法律關系的主體，擁有對所有財產的自主處分權。在意思自治的基礎上通過協商一致和彼此競爭實現自然資源資產運作最大化為目標，行使占有、使用、收益和處分等權能。國家對于自然資源國家私產不僅享有控制所有權，而且享有收入所有權。對于自然資源國家私產，國家不管是用于社會公共事業還是商業投資亦或是與個人的交易，只要符合民法的自由意志、公平等價原則，即不存在國有資產流失問題。這是自然資源效益實現與保護的基本路經依賴，這里是以財產價值總量不變作為標準，而不是物的移轉或喪失占有作為標準。同時，國家作為所有權人，還可以通過他物權制度，將國有自然資源所有權的部分權能，通過法定方式讓渡給公民、法人等民事主體分散利用。這些民事主體依法取得的他物權，屬于民事權利，有權獲得民法的保護，對抗來自其他公民、法人或國家的侵害。

【注釋】

①［日］美濃部達吉：《公法與私法》，黃馮明譯，北京：中國政法大學出版社，2003年，第78～79頁。

②邱秋：“從公共信托原則的功能變遷看綠色財產權理論的建構”，2009年全國環境資源法學研討會論文集。

③王利明：《民商法研究》（第2輯），北京：法律出版社，2001年，第56頁。

④［法］盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，北京：商務出版社，2013年，第25～28頁。

⑤［德］羅爾夫·尼克佩爾：《法律與歷史—論〈德國民法典〉的形成與變遷》，朱巖譯，北京：法律出版社，2003年，第271頁。

⑥趙世義：“論財產權的憲法保障與制約”，《法學評論》，1993年第3期。

⑦參見張宇飛：“財產權的性質極其保護的兩條路徑—兼論憲法與物權法的關系”，《山東警察學院學報》，2007年第6期。

⑧單平基：“自然資源國家所有權性質界定”，《求索》，2010年第12期。

⑨邱秋，張曉京：“當代自然資源國家所有權制度發展的新趨勢”，《湖北經濟學院學報》，2011年第5期。

⑩［美］克里斯特曼：《財產的神話—走向平等主義的所有權理論》，張紹宗譯，南寧：廣西師范大學出版社，2004年，第9頁。