以干部考核機制轉型突破“救火式”治理困局

中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導 陳天祥

導致“救火式”治理的原因從人事制度方面看，與結果導向的考核機制是分不開的。這種考核機制的基本做法是上級定下各種各樣的任務和目標，如民眾的上訪次數、重大責任事故數量等，據此作為評價下級官員的政績。欲走出我國目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必須將結果導向型的績效考核變為現代意義的績效管理。

傳統結果導向型的績效考核存在的問題

所謂“救火式”治理是指不注重日常管理，等到出了問題后才匆忙應對的一種治理方式，也就是通常人們所說的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，一個管理者或領導人就像是救火隊員，哪里有問題他就出現在哪里，整天忙于各種緊急事務的處理之中，而導致火災的原因卻沒有解決，說不定哪一天還會出現火情。導致“救火式”治理的原因有很多，從人事制度方面來看，它與結果導向的考核機制是分不開的。這種考核機制的基本做法是上級定下各種各樣的任務和目標，如民眾的上訪次數、億元GDP死亡率、工礦企業事故死亡人數、煤礦百萬噸死亡率、交通事故數量、重大責任事故數量等，據此作為評價下級官員的政績。然而，我們知道，任何結果的達成都源于過程管理。這就好像教育小孩一樣，家長希望他的學習成績得到提高，但這取決于平常學習的努力程度和學習方法的改進。如果平常不努力和學習方法不對頭，提高學習成績的目標是達不到的。政府治理也是同樣的道理，例如民眾之所以上訪可能是因為自己的切身利益受到了不法侵害，造成生產責任事故的原因可能是安全生產的設施投入不足和安全生產的各種措施沒有落實，如果只抓結果不管過程，問題可能永遠也得不到解決。

只問結果不問過程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是使領導干部投機取巧，做表面文章。被考核者對于那些短期內容易出成績和見成效的工作舍得花精力去做，而對于那些需要長期努力才能出成效的事情則舍不得花精力。二是使領導干部存在僥幸心理，認為自己不會那么倒霉，不致于在自己任內碰到重大的責任事故，尤其是目前官員的橫向流動比較頻繁的情況下更是如此。三是助長了領導干部弄虛作假的不正之風。由于考核只看重結果和目標的達成度，且上級不可能時時刻刻監督下級的工作情況和努力程度，此外，有時還會因專業知識的局限而使上下級之間存在著一定的信息不對稱性，這就為下級做假帳和“摻假”提供了有利的條件。最終的結果是，由于問題沒有得到解決，危機始終無法消除，各種事故頻繁出現，管理者和領導者陷于“救火”之中而忙得不可開交。

早在20世紀的后半葉，企業管理就已拋棄了傳統的結果導向型的績效考核，而代之于從系統和過程管理的高度去構建現代績效管理體系。“績效考核”這一詞之所以逐漸被“績效管理”所取代，就是因為績效管理內涵更豐富，其所展現出來的系統性更符合組織管理的內在規律。從國外的公共管理趨勢來看，現代意義的績效管理也越來越受到青睞，原因在于它能更好地體現標本兼治，使管理變得更加有效和更具有可持續性。筆者認為，欲走出我國目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必須將傳統的結果導向型的績效考核變為現代意義的績效管理。

基礎工作做起，創造強大機能

從基礎工作做起，完善各種制度建設，為績效管理奠定堅實的基礎，也為突破“救火式”治理困境創造強大的組織機能。它主要包括政府內部的組織制度建設和規范社會關系的法律制度兩個方面。

第一，從政府內部的組織制度建設來看，當務之急是健全職位分類制度和職位分析制度，它是科層制的最基礎性工作，對政府管理的規范化、制度化和公務員的能力建設都起著至關重要的作用，也是實施績效管理和走出“救火式”治理困局的基本前提。然而，目前我國公務員職位分類制度卻還很粗糙和不成熟，甚至處于停滯不前的境地，狀況令人堪憂，其中存在的主要問題是職位分類過于簡單，科學化和規范化程度低。我國公務員法規定，按照公務員職位的性質、特點和管理需要，公務員劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。還規定，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。目前，法官、檢察官職位由于其性質、特點等方面與其他職位存在明顯的區別，事實上已被劃分為單獨類別。此外，我國公務員的職務設置領導職務和非領導職務序列。對于幾百萬公務員來說，只對他們作上述分類，顯然過于簡單和粗糙。我們知道，對公務人員進行嚴格的分類管理是從美國開始的。早在20世紀40年代，美國國會通過了新的職位分類法，將公務員職位分為一般職（GS）和技藝保管兩大類。一般職職類分為18個職等，按責任大小、難易程度、資格要求的不同，規定了職等標準和統一的工資表，規定了不同工種職位間的工資對應關系。技藝保管類分為10個職等，也規定了相應的工資標準。兩大類職位共分為27個職組、569個職系，以后又逐漸減為22個職組、439個職系。可以看出，美國的職位分類非常細致，專業化程度高。與職位分類密切相關的一項工作是職位分析，它是職位分類的微觀基礎，但時至今日，我國大多數的公務員崗位還未開展這項工作。20世紀80年代以后，一些政府部門實行了崗位責任制，但它們多停留于簡單羅列若干個工作內容而已。后來，一些政府機構嘗試進行職位分析，但卻存在不規范和過于簡單化等問題。目前各地普遍實行的“三定”方案（定職能、定機構和定編制），雖然為職位管理提供了一定的依據，但它對職位職責的描述是非常粗線條的，并且均在機構改革時匆忙趕就，沒有建立在嚴格的職位分析的基礎上，沒有具體規定職位的權限、工作任務和流程等。實際上，很多政府部門并不嚴格依據“三定”方案進行職位管理。由于職位分類和職位分析工作不健全，導致政府管理的專業化和規范程度低，工作效率低，績效考核缺乏依據，進而嚴重削弱了公務員的職業能力，也是導致公共管理危機不斷和“救火式”治理的重要原因。

因此，政府內部管理的制度建設應該首先從職位分類和職位分析工作做起，可以采取先易后難的改革進路，如由專業技術類和行政執法類公務員的分類改革開始，取得經驗后逐漸推廣。改革的起點應該是制定職位橫向分類和職位劃分的標準，并兼顧工作責任的繁簡程度和難易程度對縱向的職位進行劃分。在推進職位分類工作時，應同步開展公務員的職位分析工作，從而為職位分類工作奠定堅實的微觀基礎。為了兼顧專業化和靈活性，執法類和專業技術類的職位分析宜相對細化，而綜合類的職位分析宜相對粗線條。低層級的職位宜相對細化，而高層級的職位宜粗線條。可以將“三定”方案的制定與職位分析結合起來，從而強化職位設置的嚴肅性和科學性。此外，要揚長避短，兼容并包，發揮職位分類與品位分類各自的優點，避免它們各自的缺點，使高級公務員的職業發展路徑不受職位分類的限度，促進他們在橫向職位之間轉換，而中低級別的公務員則更強調其專業化的職業發展，從而形成專才和通才兼顧的人才培養和管理模式，大大提高公務員的職業能力。

第二，從規范社會關系的法律制度方面來看，一方面，要完善各種安全生產和食品藥品安全等方面的安全標準和責任機制，借鑒國外成熟的質量標準制度和相關的認證制度，并且隨著我國經濟社會發展水平的提高適時動態改進這些標準。另一方面要建立健全各種利益協調機制，完善公民權益表達的制度化途徑，將社會轉型時期出現的各種利益訴求用制度加以包容與消化，并重塑國家治理結構，大力推進社會建設工程，減少利益分配中的不公平現象，從源頭上減少社會不滿情緒和群體性事件“火情”的發生。

制定績效指標體系

制定基于過程指標與結果指標、客觀指標與主觀指標相結合的績效指標體系，這是突破“救火式”治理困境的一個關鍵。從績效系統運行中的“投入—管理—產出—效果”這樣的循環規律出發去開發考核指標體系。目前需要予以重點關注的是投入和管理過程。就投入方面的考核指標來看，應重視在諸如教育財政投入、醫療衛生財政投入、社會保障投入等民生方面的指標設計，以此扭轉長期以來重經濟輕社會的政府績效評估定勢。管理過程的指標則需要重點考慮包括管理制度、責任落實機制、日常的督促檢查、問題反饋機制等方面的指標設計。效果方面的指標設計應著重考慮被服務對象和公眾的滿意程度，這是由當代政府績效管理的民本價值取向所決定的。此外，要善于學習企業界在績效考核指標方面的設計方法，如關鍵業績指標法、平衡計分卡法、標桿基準法等。

過去人們常認為，為了保證績效結果的準確和客觀，應多設計一些客觀的績效指標，以減少評估中的不確定性，如經濟增長速度、財政收入、環境污染指數、責任事故數等。沒錯，如果這些數據是準確的，那么結果則是比較客觀的。但問題在于，我們不可能事先將所有的工作都納入考核指標之中，否則考核的工作量將會非常巨大，也會使被考核者形成斤斤計較的習慣。此外，公共管理中的一些工作可能對現在不重要但對未來卻很重要，如果現在不做，將來會釀成大禍，把這些工作做好要靠公職人員的責任心和公共倫理，而不是績效指標。再有，良好的組織文化氛圍需要組織成員主動奉獻、承擔非自己職責范圍內的工作和主動幫助別人，組織理論將其稱作關系績效（或情境績效）。在公共部門，關系績效尤其重要。而關系績效是難以用客觀指標來衡量的，取決于人的主觀認知。這些告訴我們，績效指標的設計必須兼顧主觀指標，做到客觀指標與主觀指標的有機結合。

抑制績效考核機會主義

注重對過程的管理與控制，抑制績效考核中的弄虛作假和機會主義行為。在傳統的政府績效考核工作中，通常是年初下達工作任務和目標，年底對照任務和目標進行考核，然后根據考核結果實施獎懲。考核實際上成為一年一度的例行性事務或者只是填填表格而已，而沒有將它當作日常的最重要工作來抓，沒有日常的跟蹤、督查、輔導和診斷等機制。這種只問結果不問過程的考核可能產生以下幾種結果：平時把績效目標丟在一邊，年底才想起考核，但這時已經沒有足夠的時間完成工作目標了，使通過績效考核落實組織愿景的意圖落空；由于上級平時疏于檢查，沒有對下屬機構和人員績效進展情況進行記錄，不了解他們的任務落實情況，從而導致考核時上下級之間存在嚴重的信息不對稱性，上級對下級的弄虛作假、編造績效數據無法進行監督；上級部門無法及時發現下級工作任務和職能履行過程中存在的問題，使問題日積月累，由小到大，變得越來越嚴重，最后導致危機總爆發，這時上級領導就只剩下匆忙“滅火”一條路可走了。因此，應將績效管理工作當作組織管理的日常工作，實現績效管理的常態化。

第一，建立績效跟蹤機制，如定期或不定期的會議或情況通報會，要求各部門對工作目標和任務的進展情況向班子成員進行匯報，說明哪些目標完成了，哪些目標沒有完成，沒有完成目標的原因是什么，然后大家一起討論找到解決問題的辦法。當然，如果是由于客觀原因或當初定的目標不符合實際，那么就應該對這些目標進行調整。第二，成立專門的機構或人員，負責對下屬各機構的績效進展情況進行跟蹤，收集與績效有關的各種數據，以減少考核時的信息不對稱性問題。第三，貫徹“走動式管理”。一個領導干部不應陷于整天坐在辦公室發號施令的官僚主義習氣之中，而應養成深入基層的習慣，以掌握一線的工作情況，當下屬的績效推進順利時，應及時提出表揚和鼓勵；當發現下屬的不良行為時，應予以及時糾正；當下屬在工作中碰到自身無法解決的問題時，上級主管應提供必要的幫助和輔導，從而形成上下級之間的績效伙伴關系，大家一起為績效的完成承擔責任。第四，有條件的地方應充分利用電子政務工具，實現績效的實時記錄和備份，這樣既可以提高績效日常跟蹤的效率，又可以增強信息的客觀性。

構建多元主體的績效評價機制

構建基于多元主體的績效評價機制，提高考核結果的公信力。傳統的績效考核主要是上級對下級的考核，這種評價機制存在的問題主要有：上下級之間由于存在信息不對稱性，上級只了解到下屬局部的績效信息，因此，只由上級主管評價下屬就會使考核結果不全面、不準確；上下級之間存在著千絲萬縷的聯系，尤其是中國社會是一個熟人社會，人的感情因素會帶入到績效評估之中，導致評價主體不能完全根據客觀實際和自己的所見所聞對被評價對象作出恰如其分的評價；上下級之間存在一定的利益關系，是一個利益共同體，使上級會傾向于給下級較高績效水平的評價，因為如果下級的績效水平不高或者目標和任務沒有完成，上級主管也需要承擔一定的領導和管理責任。為此，應引入360度的考核機制，即上級考核、同級考核、下級考核和外部考核的多元主體考核。

對公共部門而言，外部考核機制尤其重要，它有三種形式：專門人士的考核。一些地方政府從社會上聘請專門的效能監督員，并邀請新聞記者組成察訪組的做法值得借鑒，這樣做既可以將考核工作做實，又可以較好地克服人際關系因素對考核的干擾。考核人通過暗訪機關、聽取匯報、查閱資料、現場調查等形式，對發現并核實的問題進行登記和扣分，使日常考核與年終考核有機結合，避免一年一考可能出現的因信息不全或近因效應所導致的考核誤差，也有利于制約弄虛作假行為。

公眾評價。它較適合于對一級政府整體的評估，也可以運用到事關民生的一些領域。為了保證評價的客觀性，應將政府的施政承諾公開化，便于民眾了解，以提高他們的評估能力。運用公眾評價時要保證足夠數量的樣本、科學的抽樣方法和可靠的數據收集方法。此外，讓第三方機構組織實施公眾評價是一個較好的選擇，它無疑有利于提高評價結果的公信力。

服務對象評價。這個做法目前在一些地方得到了推廣，即當服務對象接受了服務以后，隨機選取一定數量的服務對象對服務的效果進行滿意度評價。

考核結果與問責掛鉤

績效考核結果與問責進行掛鉤，將問責落實到日常的考核工作之中，從而有效減少責任人的僥幸心理。我國過往的問責案例，基本上是等事情出現后，甚至是事態變得嚴重后才啟動問責程序，使相關責任人心存僥幸。而將績效考核結果與問責掛鉤則可以大大減少這種僥幸心理，因為平時哪項工作沒做好，都會有記錄和扣減績效分數，到一定程度就要被問責。為了進一步強化日常問責，對一些重要的事項還可以做到一事一問，從而起到了防微杜漸的作用，將可能發生的危機和矛盾消滅在萌芽狀態，避免“火情”的發生。當然，要做到這一點，又有賴于前面我們所講的基礎制度建設，以及多樣化的問責形式和科學的問責啟動程序。