日本公共危機治理模式及其演進

南開大學日本研究中心副主任、副教授 張玉來

日本公共危機治理機制建立在災害應對長期實踐基礎之上，它具有循序漸進、不斷完善的演進特征，并與日本政治、經濟和文化等因素密切相關，形成了制度化、標準化和信息化特征。21世紀以來，美國“9·11”恐怖襲擊事件、東亞非典疫情（SARS）等事件導致全球公共危機問題更加凸顯和嚴峻，這也影響到日本公共危機治理模式，它出現了向一元化管理發展的新趨勢。

在全球公共危機治理模式中，日本堪稱獨具特色。它以災害應對為主要目標，建立起一整套體系完善的危機治理機制。由于地處亞歐與太平洋等兩大板塊交界處，在這塊僅占全球陸地面積0.25%的狹長島鏈國土上，所發生的里氏6級以上地震卻占世界的五分之一以上。①直到20世紀60年代之前，日本因臺風或地震等大型災害而死亡的人數年均達數千人左右。然而，伴隨日本危機治理機制的建立和逐步完善，其災害應對能力得到大幅提升。迄今為止，除1995年阪神大地震和2011年東日本大地震造成大規模傷亡之外，其年均因災死亡人數已降至百人左右的低水平。

日本危機治理機制的形成與演進

南海地震拉開危機應對機制的序幕。1946年12月，和歌山縣南部爆發里氏8級的南海地震，此次災害造成1443名民眾遇難、超過3萬間房屋倒塌的慘劇。以此為契機，日本政府于1947年、1949年相繼通過《災害救助法》和《水防法》，開始著手構建災害應對體系。1948年6月，在日本海一側，福井縣又發生里氏7.1級地震，造成3769人遇難、4萬多間房屋被毀。此次地震還導致平原地帶房屋大量受損，損壞率超過60%以上。于是，日本政府開始關注建筑抗震問題，1950年頒布《建筑基準法》，首次對各類建筑提出抗震安全標準，同時對各地區整體規劃提出設計要求。

伊勢臺風使日本災害危機應對機制初具雛形。1959年9月，一場名為Vera的超強臺風襲擊了日本中部伊勢灣地區，其最大風力達每秒75米，和歌山、奈良、三重和岐阜等四縣受災最重。臺風共造成5000多人喪生、15萬間房屋被毀、受災人數超過150萬，中部最大城市名古屋市區面積1/3被水浸泡。此次災害之后，日本政府相繼頒布三部重要法律：1960年《治山治水緊急措施法》、1961年《災害對策基本法》、1962年《重大災害特別財政援助法》。政府規定每年9月1日為全國防災日，它成為普及防災意識、表彰防災先進人士、舉辦防災訓練活動的重要節日。更重要的是，1962年日本政府設立中央防災會議，并將其定位為全國救災的最高領導機構，規定首相由親自擔任該會議議長，如今它已作為內閣府最重要的政策會議之一。②1963年，日本中央防災會議首次推出《防災基本計劃》，它從綜合性、長期性角度出發，對災害預防、應對及復興等作了具體規定。

重大災害成為災害危機應對機制逐步完善的節點。在應對雪災、地震、火山噴發、暴雨和核泄漏等災害過程中，日本的災害危機應對機制也不斷得到完善和補充。例如，以1961年日本海沿岸普降暴雪為契機，日本政府于1962年頒布《暴雪地區對策特別措施法》；以1964年新潟縣的里氏7.5級地震為由，1966年日本政府頒布實施《地震保險法》，首次推出地震險種，以確保受災者生活穩定、減少災害損失，還對地震保險承擔再保險義務。

阪神大地震是日本危機應對機制的重要里程碑。1995年阪神大地震是日本遭遇的首次城市直下型地震，此次里氏7.3級地震以神戶市為中心共造成6437人遇難、69萬棟建筑物受損，經濟損失超過10萬億日元。此次災難對日本既有災害危機應對機制提出嚴峻挑戰。由于通信網絡被毀，日本政府一度不能掌握地震實時狀況。直至震后6小時，日本國土廳才成立“對策本部”，由首相牽頭的國家級“對策本部”更是在三天后才得以建立。救災行動遲緩，遭到各界強烈批評。吸取此次教訓，日本政府徹底修改了《防災基本計劃》：一是明確中央及地方政府、相關機構甚至居民等相關主體責任；二是防災計劃內容得到大幅充實—建立廣域支援體制、設置現地對策本部、興建避難場所、接受海外援助、改善志愿者參與條件等措施；三是厘清危機應對三階段（預防、應急和災后重建）的具體對策。與此相應，還制定修改了7部相關法律：1995年出臺《地震防災對策特別措施法》和《關于促進建筑物抗震改裝法》、修改《災害對策基本法》和《大地震對策特別措施法》；1996年頒布《特定非常災害受害者權益保護特別措施法》；1997年出臺《關于促進密集市區的防災街區整備法》；1998年推出《受災者生活重建支持法》。日本災害危機應對機制得到大幅完善。

創設內閣府提升危機應對效率。在不斷完善危機治理機制的同時，日本政府也開始注重提升危機應對效率。2001年，為有效協調各省廳之間的跨部門合作、強化執行力，日本政府設立內閣府機構，由首相直接領導，主要成員包括內閣官房長官、特命擔當大臣及副大臣、大臣事務官等。內閣府成為日本危機應對機制的中樞機構，成為打破各省廳條條分割、貫徹中央政府決策的核心組織。

日本大地震全面考驗其危機應對機制。2011年3月11日，日本東北地區爆發的里氏9級大地震帶來一場復合型災難—集地震、海嘯和核泄漏于一身。它總計造成1.8萬人遇難或失蹤、近40萬房屋被毀，經濟損失達16萬億日元。雖然在核事故處理方面日本政府反應乏力，但總體上此次危機應對迅速、救助及時、處理高效。一是預警機制發揮效力，氣象廳在大地震爆發后2分鐘內連續播報15次警報通知；二是組織機制反應迅速，震后4分鐘，日本內閣就召開緊急會議成立災害對策中心，防衛省設立“災害對策本部”，28分鐘后，史無前例地成立了由首相任本部長的“緊急災害對策本部”③；三是救災行動及時實施，震后僅11分鐘，海上自衛隊便出動UH-60J直升機開始救援；四是迅速啟動救助機制，3月12日夜，內閣會議通過啟動《重大災害特別財政援助法》、《特定非常災害特別措施法》，認定青森、巖手、宮城、福島、茨城、栃木、千葉、東京等八個災區適用《災害救助法》；3月22日認定除東京外七個地區適用《受災者生活重建支援法》；五是救災活動快捷高效，截至5月17日，地震救援隊總計營救出26708人④；六是危機治理機制得到進一步完善，日本政府頒布修改4部法律：2011年頒布《關于海嘯對策推進法》、《關于創建海嘯防災區域法》；2012年修改《災害對策基本法》、頒布《原子力規制委員會設置法》等。

日本危機治理機制的制度化建設

循序漸進、不斷完善的法律制度體系。頻發的自然災害是日本政府考慮構建長效治理機制的重要原因。于是，立法先行、依法救災就成為日本政府應對各種災害的首要程序。而且，在經歷每次災害之后，日本政府必將對相關法律進行修改完善。自1947年頒布《災害救助法》以來，迄今為止，日本政府頒布實施的危機應對相關法律達51部，包括7部基本法、18部災害預防法、3部災害應急對策法、23部災后復興建設法。依法行政、依法防災，對日本危機治理發揮了極大作用。借助構建法律體系，逐步實現危機治理機制的制度化建設，這是日本危機治理模式的重要特征。無論是面對突發自然災害，還是應對公共安全重大事件，日本政府必然會啟動制度化的危機治理機制，而且，每次災害之后，必然要總結經驗教訓，再進一步完善現行機制的制度合理性。

1961年的《災害對策基本法》堪稱日本應對災害危機的基本大法。日本政府目標是通過建立一部災害應對的基本法，借以消除防災體系中出現各主體的條塊分割等制度性缺陷，實現災害應對的系統化、綜合防災、計劃性防災等目標。《災害對策基本法》歷經多次修改完善，最典型一次就是阪神大地震，而且，在一年之內竟然進行兩次全面修改。此次修改重點提升了危機應對效率問題。修改之前，在突發嚴重自然災害之際，首相必須先宣布國家進入緊急狀態，然后才能經內閣討論而設立“緊急災害對策本部”。修改之后，首相無需宣布緊急狀態就可設立“緊急災害對策本部”；甚至首相可以不經內閣討論而直接設立“非常災害對策本部”。新法還擴大了地方政府、自衛隊、警察署等相關機構的災害處理權力。

多元化、交叉式組織體系。在組織制度體系方面，日本政府不僅設立了三大常設組織（內閣府防災機構、綜合防災會議、專業性防災機構），為有效應對不同程度的突發災害，它還設定了三級應急組織體系：即中央政府級機制、都道府縣級以及市町村級災害應對機制。

內閣府設立于2001年，它承擔制定國家戰略、確立相關領域重大改革項目等重要使命，也是日本國家應對危機的最高中樞組織。內閣府受首相直接領導，內閣官房長官、特命全權大臣、官房副長官、副大臣以及大臣政務官成為核心成員。此外，五大咨詢會議均設在內閣府統轄之下—即經濟財政咨詢會議、綜合科學技術會議、國家戰略特區咨詢會議、中央防災會議和男女共同參畫會議。

作為日本災害應對計劃的重要企劃機構，綜合防災會議分為三個等級：中央政府所屬的中央防災會議、都道府縣的防災會議和市町村的防災會議。中央防災會議規格最高，由首相任會長，成員包括相關內閣成員、指定公共機構負責人及知名專家等，負責制定和推進防災基本計劃、緊急應對措施計劃，接受中央政府相關機構的咨詢，審議各類防災事項等。中央防災會議下設多個專門委員會，負責就專門事項進行調查和制定相關計劃等。各級地方防災會議同樣由地方最高首長出任會長，主要負責制定和推行各地的防災計劃，也承擔收集相關信息、聯絡和協調各部門等任務。

專業防災機構主要由各級消防、警察組織和外圍的自衛隊、相關醫療機構組成。日本消防人員分為專職和兼職兩種，專職消防人員主要指部署在全國各地的消防本部（共791個），配備著將近16萬名專業消防隊員；兼職消防人員是以地方公務員為主所組成的消防團，全國共有2234個消防團，人員配備規模達87萬人。⑤此外，中央和地方消防也各有分工，如中央的消防廳負責提升消防技能和配置最新消防器材等，目標是保障消防隊員安全有效地展開作業；與此相對應，設在市町村的消防本部則以各地具體消防事務為主要任務。此外，警察系統也是緊急災害救助的重要力量。在遭遇大型災難之際，自衛隊則成為重要后援。

作為突發災害的指揮系統，各級政府或相關機構要組建相應級別的災害對策本部，以統籌全局、調動資源、組織救災。政府系統災害對策本部包括四級：市町村級、都道府縣級所組建的一般“災害對策本部”、中央政府所組建的“非常災害對策本部”、“緊急災害對策本部”。災害對策本部也可在災害當地設立現場對策本部，以代為執行對策本部的相關權利，全權處理現場救災。中央級的災害應對組織—非常災害對策本部和緊急災害對策本部，一般都是由首相親自掛帥、以中央防災會議作為核心組織機構，此外，其成員還包括24個指定中央省廳機構、63家指定公共機構（相關獨立行政法人、日本銀行、日本紅十字會、NHK、電力、煤氣公司、NTT等）。⑥作為地方級災害應急體制的一般災害對策本部，由地方最高行政首長出任本部長，其所屬防災會議作為核心組織機構，成員包括指定的地方行政或公共機構。

相對固化、穩定的預算保障體系。長期以來，在日本政府各項預算支出中，災害對策相關預算基本與軍費規模相當。在1995～2004年間，日本用于防災相關的支出年平均額為4.5萬億日元，約占一般財政預算總額的5%。而且，這種防災相關預算支出的項目相對固化、穩定，如防災相關的科學技術研究支出額約占1%；災害預防相關支出額約占20%；國土修整與維護支出額最多，約占50%；災后重建相關支出額約占25%。⑦穩定的災害預算成為日本危機應對機制發展完善的重要保障。

日本危機治理機制的程序標準化

從構成業務特征來看，日本災害危機治理機制可分為兩大部分：危機管理準備業務、模擬演習與訓練業務，這被稱為“日本式危機管理體系的兩大支柱”⑧。前者主要指由危機管理部門設計和組織實施的相關業務，涵蓋“危機預防—危機應對—災后重建”等全部危機應對過程。危機管理準備業務往往基于過去經驗或啟發，進而想定將要發生的危機，并為此做出必要準備業務。然而，這種設計是否具有實效性則是最關鍵的，而能夠對此作出檢驗的標準是模擬演習與訓練業務—即另一支柱的業務模塊。災害危機治理機制一般可分為“危機預防”、“危機應對”和“災后重建”等三大程序，但日本式危機治理特征則添加了“應對計劃”、“研究開發”、“國民防災”等相關程序，最終形成“防災計劃→研究開發→危機預防→國民防災→危機應對→災后重建”的日本危機治理程序鏈，而且這些程序具有顯著標準化特征。

防災計劃程序。作為災害危機治理機制的首要程序，防災計劃由各級防災會議或相關指定行政及公共機構負責制定，大致形成三類防災計劃：《防災基本計劃》、《防災業務計劃》和《區域防災計劃》。《防災基本計劃》由中央防災會議負責制定，是日本最高級別災害危機應對實施綱領。作為綜合防災長期計劃，它還對各種防災業務計劃、地方防災計劃的標準做出明確規范。而且，該計劃要根據歷年實際災害狀況和災害對策執行的效果，結合最新防災科研成果，在重新研討后進行必要的修改與完善。《防災業務計劃》由相關職能省廳或行政機構負責制定，主要為確保災害發生時，確保行政、電力、煤氣、通信、運輸等應急功能正常運轉。《區域防災計劃》則由各級地方政府來制定，目標是明確本地防災機構職責，制定災害預防、預警避難、防災演練、現場調查、災情搜集、災害救助、衛生防疫等具體對策，做好災害應對所須人力、設施設備、物資資金準備等。

研究開發程序。日本的災害危機治理一直強調“科技防災”，因此，研發一直占據重要地位。2006年日本《科學技術基本政策》提出“第三期科學技術基本計劃”，明確指出日本今后長期政策目標是“要建成以安全為豪、世界第一安全國家”，中期政策目標是“確保國土和社會安全、生活安全國家”，并列出十項防災相關課題作為國家研究開發的重點，包括：地震觀測、監測、預測調查研究；地質調查研究；耐震化與強化災害對應、復舊、復興計劃來減輕災害技術；火山噴發預測技術；風水災害·土砂災害·雪災等觀測、預測以及災害減輕技術；衛星觀測和監視自然災害技術；救助出動與應急對策技術；創建超強災害應對社會研究；確保安全和減輕事故的設施技術等。⑨另外，緊急地震速報技術的實用化研究也一直是日本災害研究的重點，它是利用地震P波與S波之間的瞬間時差，采取相關措施減輕災害損失，如緊急關閉電水氣、列車急停、電梯控制等。

危機預防程序。危機預防是危機應對機制中的重點所在，該程序主要包括：日常國土維護、災害風險觀測及預報警報、信息通信體制建設、綜合防災信息系統建設、防災安全據點建設、避難勸告判斷與傳達機制、災害時需要救援者對策和防災訓練等內容。日常國土維護被列為日本財政預算常項，每年政府都要撥專款修繕河道、防沙治山和港口海岸建設。2002年日本政府推出《社會資本整備重點計劃》，引進社會資本來提升國土維護效率和效果。2003年還出臺《森林整備保全事業計劃》，推進森林和治山事業。

信息通信體制和綜合防災信息系統是日本政府“硬件”建設重點，它不僅建立了中央防災無線網、消防防災無線網和各級政府防災行政無線網，形成立體交叉式無間斷通訊體系。而且，日本還專門針對災害狀況而建立綜合防災信息系統，如 DIS（地震防災信息系統）、RAS（衛星受災信息確認系統）、PF（防災信息共有平臺）等，均是領先世界的技術體系。防災據點建設也是預防災害的重要措施，日本內閣府在東京灣臨海地區有明之丘（東京都江東區）、東扇島（神奈川縣川崎市）等地劃定防災據點。此外，學校和公園等公共設施也是防災避難中心，那里都設有專門儲備防災倉庫，儲存了緊急避險用淡水、食品和燃料。

國民防災程序。包括：制定國民防災基本計劃、防災日與防災周活動、防災教育培訓、防災志愿者活動和企業防災。為最大限度減輕災害損失，日本積極提倡所謂“官民協調”防災，提出所謂“三助”方式—每個國民或企業的“自助”、區域內各主體間的“共助”、中央和地方政府的“共助”。日本政府制定詳細的國民防災基本計劃，內容包括：動員國民更廣泛地參與防災；開發富有魅力的防災知識宣傳；激勵企業和家庭積極投入防災；推進更廣泛地防災合作；激勵社會各界的廣泛參與。政府規定每年9月1日為“防災日”，8月30日至9月5日為“防災周”，期間，大力普及防災知識，在全國各地舉辦防災展覽會、各種講座以及防災訓練、防災宣傳班等形式多樣的活動，學校甚至把防災教育作為重點納入綜合學習教程。推動企業制定“事業持續計劃”（BCP）也成為日本政府國民防災重點。所謂BCP，就是企業遭遇災害也能不中斷重要業務，即便萬一業務中斷也能在目標期限內恢復的計劃，以此避免企業喪失客戶或市場份額，導致企業競爭力衰退等。2005年中央防災會議專門調查會編制了《事業持續指南》，推動企業制定BCP。同時，政府也鼓勵企業積極采取防災措施，2006年日本政策投資銀行制定《防災對策促進事業》，設立企業災害應對融資制度。

危機應對程序。相對于復雜、縝密的危機預防程序而言，危機應對程序反而顯得簡潔、明快，其關鍵要素是實施救助、救急和醫療。而為使這三要素順利實施，國家及地方政府首先要能迅速準確地掌握災害信息，依照災害狀況建立相應災害對策本部，進而啟動災害危機應急系統。廣域支援體制也是重要的危機應對措施。在發生超出地方政府應對能力的大型災害之際，日本政府將實施警察廳（警察廣域緊急援助隊）、消防廳（緊急消防援助隊）、海上保安廳和其他都道府縣的援助，更嚴重的則要派遣自衛隊進行更高級別的廣域支援。這也包括災害派遣醫療隊、救護班，以及把重傷患者救助到災害之外的災害據點醫院等。

災后復建與復興程序。災后復建與復興程序以迅速、高效為目標，以支持受災者重建生活為重點的原則。日本在重大災害后復興一般也成立相應的專門組織機構。如1995年阪神大地震后曾成立以首相為本部長的“阪神·淡路復興對策本部”，最大限度地調動相關資源，以實現災后迅速重建。具體內容主要包括：1、災害復建事業，主要是國家支持下重建土木、文教及相關公共設施；2、災害融資，重點面向農林漁業、中小企業主或低收入階層；3、災害補償與災害保險，重點補償農林水產業者；4、減免稅收，對受災者減免或延遲繳納所得稅及居民稅等；5、地方交付稅與地方債，對受災地區補償特別交付稅，許可其發行地方債等；6、指定重大災害，對于指定為“重大災害”的復建事業予以特別支持措施；7、支持有計劃的復興，對于迅速制定復興計劃予以相關援助；8、支持生活重建，向受災者發放災害慰問金或生活重建資金等。

危機治理機制的信息化建設

信息化建設一直是日本政府危機治理機制建設的重點所在。迄今為止，日本已建立起以覆蓋全國的防災通信“四網”體系—即作為“主動脈”的中央防災無線網絡、作為專業防災的消防無線網絡、作為“毛細血管”的地方政府防災通信系統以及作為重大災害補充的通信運營商提供的非常通信系統。此外，日本還建立了應對各種專門災害的通信網，包括水防通信網、緊急聯絡通信網、警用通信網、防衛用通信網、海上保安用通信網和氣象用通信網等。

作為全國防災通信網“中樞”系統，“中央防災無線網”的建設目的是在發生大規模災害時，避免出現因災或集中使用導致的通信中斷現象，以確保災害應急體制各主體之間、災害發生地與災害對策本部之間、災害對策本部與各都道府縣之間、以及災害緊急聯絡網的信息暢通。該無線網包括固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛星通信線路、移動通信線路等三種方式構成。“消防防災無線網”屬于連接消防署與各都道府縣之間的無線網，該網由地面系統和衛星系統等兩大通信系統所構成。地面通信系統除可以用電話或傳真方式向全國都道府縣通報災情信息之外，也用來收集或傳達災害相關信息。衛星通信系統（區域衛星通信網）則是連接消防署與全國4200個地方公共團體之間的信息網絡。“防災行政無線網”分都道府縣和市町村兩級，是連接都道府縣以及市町村與指定行政機關或相關防災機構的通信網絡，專門收集或傳遞相關災害信息。市町村級防災行政無線網一般延伸到街區級，通過該系統，政府可把相關信息及時傳遞給家庭、學校、醫院等機構，成為災害發生時重要通信渠道。市町村防災行政無線系統包括無線播報和移動通信兩個系統，其普及率在2010年分別達76.1%和82.3%。⑩“防災相互通信網”主要是為應對地震、颶風等大規模災害發生時解決現場通信問題。日本政府專門建成了“防災相互通信網”，可把現場信息迅速傳遞給警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災機關，彼此交換各種現場救災信息，高效并有針對性地進行災害救援與指揮。

無線通信技術。為了適應復雜的自然地形地貌，加之無線通信技術已非常普及，日本防災通信網絡基本依托于無線通信技術。包括中央防災無線網、消防防災無線網、都道府縣防災行政無線網和市町村防災行政無線網等，均廣泛使用了無線通信技術。

移動通信技術。日本是世界移動通信應用大國，其手機普及率非常高。日本SGI等公司還專門開發出一種自然災害人身安全確認系統，該功能主要由可以無線上網并帶有全球定位功能的手機來實現。中央和地方救災總部可以通過網絡向手機使用人發送確認安全的電子郵件，手機主人則以手機郵件方式回復。于是，救災總部的信息終端就會顯示每個受訪者的具體位置和基本狀況，這對做好災害緊急救助工作十分有助。

無線射頻識別技術。該技術在日本的應用較為廣泛，防災救災方面應用趨于成熟。譬如，在發生災害時，在避難路面貼上無線射頻識別標簽，避難者就可以通過便攜裝置清楚辨別哪里是安全避難場所。若有人被埋在廢墟堆下，即便是不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標簽的手機，也能告訴搜救人員被埋者的具體位置。此外，無線射頻識別標簽還可用于人與物、人與場所的對話。例如在救援物資上貼上該標簽，就能準確把握救援物資數量，然后根據避難所人數來發放該物資，盡可能做到合理分配。甚至在無法辨認傷員或死者身份時，也可通過其攜帶的無線射頻識別標簽來獲得相關信息，以準確地判別身份。這在應對重大災害時往往能發揮重要作用。

臨時無線基站技術。在發生強烈地震或海嘯等嚴重自然災害之際，無線基站易遭破壞，導致移動通信系統陷于癱瘓。為了確保緊急狀態下的移動通信功能，日本相關企業開發出可由摩托車運載、充當臨時無線基站的無線通信裝置，這解決了移動通信的信號傳輸問題。這種“臨時基站”可以接收受害者手機信號，確認其安全狀況，并把相關信息傳遞給急救人員。該裝置充電后可連續工作4小時，而且摩托車也可為其充電，電波傳輸范圍直徑達1公里，基本能滿足現場通信的需要。

網絡通信技術。日本氣象廳已開始利用網絡技術實施“緊急地震迅速預報”，這能大大減輕受災程度。具體而言，它是把家庭或辦公室的家電產品、房門等與因特網連接起來，由電腦自動控制，當地震測量裝置捕捉到震源縱波后，便可在3～5秒后發布緊急預報，該系統接到預報后能立刻切斷相關電源。這是充分利用地震的橫波與縱波之間的瞬間時差原理，從而在短暫時間內采取緊急措施，減輕地震損失。目前，該系統已在日本全國推廣應用。此外，網絡技術也可用于建筑物減震。

結語

綜上所述，日本所建立的公共危機治理模式是以災害應對為主要目標的，這種基于實踐型的危機治理模式仍處于不斷完善過程。在2011年日本大地震之后，美國的ICS（Incident Command System）危機治理模式對日本的影響力逐漸增強，特別是在福島核事故處理問題上飽受批評的日本政府，開始越加重視提升危機處理效率，出現向一元化危機治理方式轉型的新趨勢。個中經驗與教訓，值得中國認真借鑒。

【注釋】

①⑦⑨［日］內閣府：《日本の災害対策》，2007年,第1頁，第12頁，第13頁。

②迄今為止，在日本內閣府共設有5大重要政策會議，即經濟財政咨詢會議、綜合科學技術會議、國家戰略特區咨詢會議、中央防災會議和男女共同參畫會議等。參見日本內閣府主頁：http://www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf。

③張玉來等：《黑色3·11—日本大地震與危機應對》，北京：中國財政經濟出版社，2011年5月，第46頁。

④［日］內閣府緊急災害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について》，2011年5月17日。

⑤［日］総務省消防庁：《消防防災行政の現狀と展望》，2013年，第11頁。

⑥日本中央省廳指定機構包括：內閣府、國家公安委員會、警察廳、金融廳、消費者廳、總務省、消防廳、法務省、外務省、財務省、文部科學省、文化廳、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、資源能源廳、中小企業廳、國土交通省、國土地理院、氣象廳、海上保安廳、環境省、原子力規制委員會和防衛省等。參見內閣府主頁：防災対策·制度http://www.bousai.go.jp/taisaku/soshiki/s_gyousei.html.

⑧［日］佐藤洋：“日本における危機管理システムの動向とクライシスアセスメント手法”，《安全工學》，2004年，Vol.43 No.5，第291頁。

⑩［日］総務省消防庁防災情報室：《消防庁における消防防災通信ネットワークについて》，2011年9月29日，第3頁。