基層權力“三化”問題及其治理

國家行政學院教授、博導 褚松燕

基層權力的空心化、分利集團化、甚至黑社會化問題顯示出基層權力微循環不暢甚至壞死，應從權力的結構與制度、社會結構所承載的利益結構去探究，從權力來源、權力配置、權力行使的各環節相關制度和程序的細化設計，來確保權力在扁平化結構中閉環運行，實現責任的可追究，以信息公開和公眾參與的具體程序和技術來推動政府的透明和負責任。

當前的中國已經處于改革深水區，正在進行的以職能轉變為核心的國務院機構改革和以簡政放權為重點的行政審批制度改革，不僅是強化市場、刺激經濟發展的“行政紅利”，而且是政權優化權力配置的自我調節。值得注意的是，這個過程最終指向的是市場和企業的活力空間增強、政府的調控和監管能力增強，但這個雙增強在多大程度上實現，不僅依賴于中央政府的決心和部署，還依賴于政權結構中基層政權的行動力。

然而，近年來日益增多的社會矛盾和大量群體性事件使基層治理成為社會輿論關注的焦點，一些民調機構和學者研究發現，社會公眾對中央政府的信任度最高，對其他各級政府的信任呈現隨行政層級的降低而遞減，基層政府的社會公眾信任度最差，而其中飽受詬病、讓人心存憂慮的是基層權力的“三化”問題，即空心化、分利集團化、甚至黑社會化。

基層權力“三化”問題表現

基層權力空心化簡言之就是由政權外形架構但權力運行空轉的責任落空現象。主要表現有：一些鄉鎮公務人員吃空餉，或者一人身兼數職、在編在崗不作為；工作主要用于填報上級政府要求的各種表格、應對各種會議、檢查，完成各種季節性、臨時性任務等。還有一種較為普遍的現象是基層政權的“周末無政府化”。一方面是因為越往高的行政層級走，資源越優化，基層官員往往選擇將家安在上一級政府所在地，方便生活；另一方面是因為權力資源與行政層次呈現正相關關系和向上流動性，基層官員往上走，就越能獲得較為豐富的權力資源。

這些表現產出的結果是基層公共服務提供不力，社會管理以人為本不足，對群眾回應生硬、遲緩，而相應地，群眾只看到基層政府的權，而看不到基層政府的責，在心理上產生疏離感和怨氣。

與空心化相聯系的是基層權力的分利集團化。經過三十多年的改革開放，國民財富無論是從總體上，還是從地區和層級分布上均不同程度地增加，而政府主導資源分配的權威并未因市場機制的建立而削弱。盡管是公共權力的神經末梢，基層政府的每一個職位所具有的公共權力的分配屬性和與之相關的福利與安穩，就具有了資源的稀缺屬性，成為人們競相追逐的蛋糕。

在資源競爭中爭取和保持優勢的一個重要方式就是確定一定的利益盟友，親緣、同學等往往成為結盟的基礎，其中尤以親緣紐帶最為牢固，這些不同的利益群體構成了基層權力結構中的分利集團，將公共權力所附著的職位視為一種集團內部資源進行排他性分配，這就使機構和制度制約流于形式，以權謀私和腐敗由此也形成彌漫態勢—在經濟欠發達地區，由于社會流動和財富獲取渠道更少，基層權力的分利集團化尤甚，這反過來又進一步強化親緣紐帶和認干親等做法，進一步加劇基層權力的分利集團化，加重社會結構的板結化。與之相應的是群眾對當地一些家族的敬畏和對政府權力公共性的遠離，即群眾對與政府的距離感形成強化心理。

基層權力的空心化和分利集團化使得基層政府的權力網絡的有效行使空間碎片化、空白化，給各種黑惡勢力提供了巨大空間，甚至使基層政府的一些官員與黑惡勢力相勾結，或者用非法使用暴力的黑社會恐嚇方式，從社會公眾那里榨取利益，形成分利聯盟，導致基層權力的黑社會化。其結果不僅是群眾利益受損和地方社會秩序失范，而且使本該是代表和保護群眾利益的基層政府反過來成為啃嚙黨和政府與群眾之間的信任長堤的“蟻穴”。

基層政府是公權力的末梢，因為它離中央政府這個公權力決策之腦遙遠，但基層政府也是公權力最為靈敏的民心感知器，因為它離社會公眾最近?；鶎訖嗔Φ摹叭憋@示出基層權力微循環不暢甚至壞死的問題，這不能僅僅歸咎到基層政府及其工作人員身上，而是需要從公權力的結構與制度、社會結構所承載的利益結構去探究。

基層權力“三化”問題成因

根源在于權力結構中制衡的缺乏。目前，我國公權力結構中有制約而無制衡。這主要表現在兩個方面，一個方面是權力來源結構中權力的制約不足。權力來源于人民，在權力來源結構中體現為黨的領導和人民當家作主兩個軌道的結合，具體來說，社會成員中的一部分先進分子成為中國共產黨黨員，黨員按照《黨章》和黨的文件規定的程序產生出各級黨組織并產生執政黨中央，實現黨的領導，這是一個權力軌道；另一個軌道是社會成員按照法律產生代議機構，由代議機構產生政府，對公共事務進行管理。這兩個權力軌道從來源上說是一致的，都是來自社會的，也應當是服務于社會的。但權力來源的連接點是社會成員中產生黨員，也就是說，權力來源結構中對黨的各級組織權力的制約在黨員，而社會成員對黨員的評價往往不構成對黨員的制約，由此在制度和實踐上就難以形成執政黨權力來源結構中權力從產生到行使的閉合鏈條，如果群眾路線未能得到很好貫徹，那么，基層政府中的黨組織的決策就有脫離群眾需求的可能空間。同時，盡管人民代表由群眾選舉產生，并在此基礎上產生政府及其各部門，但人民代表的監督往往因既有制度缺少操作性和細節保障而具有季節性，甚至在基層流于虛無，由此也使社會成員的監督權、參與權難以形成對人民代表履職情況和政府機構的有效制約，權力形成在四套班子內的循環，產出形式主義、官僚主義等黨和政府與人民群眾脫節的惡果。

第二個方面是在權力結構內部制約有余而制衡不足。也就是說，權力在部門、層級之間的制約關系并未導向權力的平衡。權力在部門之間的制約關系體現為部門職能和跨部門工作流程方面，應當說，部門之間圍繞公共事務的處理形成了既相互銜接又相互制約的權力關系，但是，國家發展戰略在一定時期內對特定目標的強調使一些部門權力比重相較于其他一些部門過大，造成權力制約大而制衡小，從而導致發展的不均衡。如以經濟發展為首要目標演變成唯GDP論，所有部門均將經濟發展作為工作目標，造成與經濟發展相關的部門權力過大，環保、社保等都須讓步。權力在層級之間的體現為權力—責任鏈條。在實踐中，上對下的權力命令鏈條和下對上的責任鏈條清晰，而上對下的責任鏈條、政府對社會公眾的責任鏈條以及社會公眾對政府的監督權利鏈條相對薄弱。這既使權力向上過于集中且缺乏制衡，又使權力對社會資源分配的支配性仍然居于非常強悍的地位，形成基層政府對權力本身以及權力不受約束地分配資源的渴求，進而為腐敗提供了空間。權力結構中制衡的缺乏使基層政府面對上級權小責大，面對群眾則力求權大責小，并借助于基于親緣的同盟而形成對權力的排他性分享。

與權力行使的評價體系開放性不足有關。權力行使的過程是否正當、權力行使的結果是否增進了公共利益，其評價權應當在社會公眾手中，而且這種評價權往往是不具有委托性的，因為權力行使所帶來的社會結果對每個社會成員的心理直接構成影響。過去三十多年，我國政府權力行使的主要目標是增進國家財富，由此形成了以經濟增長指標為核心的權力行使評價體系。在這個評價體系中，GDP增長率固然是一個客觀指標，但GDP增長率的驅動機制主要是權力依托的各種政策，而各種政策又依靠權力結構自上而下的指揮鏈條，表現為上級對下級、地方主官對各部門抓經濟增長的目標分解和考核，由此形成上對下的追責性。但是，GDP增長率與社會公眾對財富增長的主觀認知之間并不總是呈現正相關關系，于是，形成了GDP增長而社會公眾認為自己可支配財力下降的矛盾。究其原因，就在于權力行使的評價制度是在政府體內循環的，社會公眾的評價并不構成權力行使的評價體系指標，即便是近年來一些地方將社會公眾滿意度納入政府部門考核指標體系，但其權重也比領導評價低得多，不能對政府部門和基層政府的權力行使行為產生實質影響。于是，只有政府中上對下的單向追責，而沒有社會公眾評價對政府特別是距離自己最近的政府行為的可追責性。

評價體系開放性不足加劇了下級向上級負責而不向社會負責的權力行使者不向權力賦予者負責的脫節現象，社會公眾在權力行使評價體系中的制度性缺位反過來使得基層和部門有了為一己私利或小團體利益而欺上瞞下的操作空間和向社會公眾尋租的空間，進而滋生腐敗并形成對基層分利集團化的縱容。美國經濟學家曼瑟·奧爾森在對政治權力與經濟發展之間的關系進行長期考察之后提出了一個論斷：國家權力與私人權利之間的相互關系決定了一個國家的繁榮程度。也就是說，政府和社會公眾之間的相互理解和信任關系決定了國家的繁榮程度。國家的繁榮不僅包括財富的增長，還包括與這種財富的增長方式相聯系的社會生活方式具有吸引力，權力的行使過程和結果不為社會公眾所知曉、理解和信任，社會公眾的評價難以進入權力行使的評價體系，就會使國家陷入“有增長而無繁榮”甚至加劇社會不滿的困境，而基層權力的“三化”恰恰已經折射出這種困境。

與權力行使結構層級過多有關。在規模龐大的國家，政權的分層不可避免，基層政權在政權結構中處在最底層。政府管理中的一個基本原理是：規模一定的情況下，管理幅度與管理層次呈反比例關系，政府分層終須以政令暢通和民聲反饋暢通為標準。憲法規定，我國在中央政府以下主要有三級政府：?。ㄗ灾螀^、直轄市）、縣（市）和鄉（鎮），其中，省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市，直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。也就是說，中央政府以下有四級地方政府的情況有，但不普遍，僅限于自治州和較大的市下設縣的情況。但現實是在省以下普遍存在著副省級市、地級市，之下設縣（區），之下是鄉鎮（街道），由此形成中央政府與直接面向社會公眾的基層政府之間太多的行政層次和較大的層級距離。

行政層次過多，造成兩個突出的問題：一是造成雙向截留—中央資源包括權力向基層政府的流動被各中間層次政府層層截留，而社會公眾的需求信息由基層政府向中央政府傳遞過程中被截留，造成高層決策基礎信息的不足甚至失真，即政令和民聲流通雙向受阻。二是中間層次的政府矛盾上交、責任下放，權大責小，既增加官僚體制運行成本，又使基層政府在承擔責任越來越多的同時更加邊緣化。在權小責大而又缺乏社會監督的生存環境中，基層政府工作人員直面各種社會問題與矛盾，趨利避害地閃躲責任并將權力牟利最大化，無論從心理選擇還是從成本—收益計算，都是必然結果。近年來，不少省在試點省直管縣，但更多地是財政上的直管，事權和人事權力并沒有實現直管，仍然無助于解決管理層次過多帶來的問題，進而也無助于解決基層權力的“三化”問題?；鶎訖嗔Α叭憋@然是對政權的損害，削弱了政權的社會基礎；也是對社會發展的損害，削弱了基本的社會信任關系，已經到了迫切需要改革的關頭。

基層權力“三化”問題的解決途徑

基層權力的“三化”問題的存在已有時日，對此，社會的回應有三種。一種是在“三化”的示范下拉關系，努力使自己成為分利者，甚至成為基層社會黑社會化的幫兇，最終造成區域性的社會結構暴力化。一種是認命式的冷漠，有能力的逃脫“三化”基層政府的管轄范圍，能力欠缺的則警惕而謹慎地生活。還有一種是積極地組織起來協作建構秩序，承擔起提供公共服務的責任。如山東新泰等地一些企業主而自發籌集資金，在街道安裝電子監控設備和報警器，并成立了專門的治安巡邏隊和平安協會來保護財產安全。這項自發活動在地方政府介入后獲得擴展，最終在當地建立了政府與平安協會合作維護社會秩序的市、鎮、村、行業四級網絡化組織體系。群眾主動承擔起維護社會秩序的責任是可喜的，但只能對基層權力“三化”問題的解決起輔助作用。

基層權力“三化”問題看起來是地方性問題，反映的卻是政權整體所面臨的深刻危機，而靠道德約束或運動式整風是解決不了的，還是應該從制度頂層設計入手，以可行的操作性機制、技術和程序來解決。

首先，改革權力資源配置方式，從權力制衡角度強化權力的責任鏈條。一是在權力來源結構中強化責任機制，使一切權力都有從來源上的可追責性。這包括三個方面：第一個方面是建立健全執政黨的群眾溝通機制和監督機制。黨章明確要求共產黨員必須密切聯系群眾，“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線是中國共產黨領導革命勝利的法寶，也必須是確保長期執政的法寶。作為社會公眾與執政黨連接點的黨員都應該有密切聯系群眾的自覺，但執政黨更需要將群眾路線細化為各種確保群眾路線取得實效的黨員—群眾溝通交流機制。需要從溝通常態化角度做出激勵性規定，將群眾路線建成黨與群眾之間互通信息的溝通高速公路，以此形成執政黨對社會公眾的責任鏈條，切實由群眾行使對黨員的監督權，維護執政黨與群眾之間的信任關系。

第二個方面是完善黨內的責任機制和監督機制。這是黨內民主的重要組成部分，黨章和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》為開展黨內監督，提供了根本的依據。但黨務公開、黨代表聯系普通黨員的具體規定、領導干部向普通黨員述職、普通黨員提請追究黨的領導干部的程序、黨員權利的保護程序等等還都有待從可行性、操作性和追責程序窮盡性角度予以完善，并進行公開和宣傳，將黨內的責任機制和監督機制落到實處。

第三個方面是加強人民代表對群眾的責任機制。人民代表及時傾聽選民的利益訴求是其本職工作，回應群眾需求是其應當承擔的責任，在此基礎上達到給政府提建議和監督政府的作用。人民代表對選民的責任需要通過包括定期聯系選民、在規定時間內對選民意見進行反饋、定期向選民述職等一系列的機制來落實。

二是在權力資源配置中以政府總體目標的實現為原則、以責任為主線來強化政府內部部門之間、層級之間的權責匹配性，使一切權力的行使都有可追責性。例如維護經濟發展的部門與維護社會發展的部門在權力資源的獲得方面也明顯處于不均衡狀態，這種見權不見責的權力資源配置失衡在政府系統內造成了所謂的“強勢部門”和“弱勢部門”，“強勢部門”就意味著其中的工作人員在辦自己事和用于交換辦成其他事情的可能性，這在基層政府就表現得更為明顯，由此帶來干部爭相往強勢部門流動的現象。

權力資源配置失衡效應外溢，就造成整個社會都把當公務員作為獲得權力強勢或特權的一種追求，“死也要死在編制里”以及“強勢部門”公務員招考報名的熱度就是其注解。為此，權力資源在配置中應當引入責任評估機制、配合協調機制，以確保權力資源與責任之間是匹配的。同時，干部考核、審計、監察部門也需要建立以履責為核心的評估監督機制，確保責任的落實和追究。

其次，以信息公開和公民參與來強化社會公眾對政府的評價和監督權利鏈條，增強社會資源分配的公正性。黨政體制內的監督與社會公眾的評價監督相結合，就能夠使權力行使者履行職責，并打破將公共權力據為己有的分利集團，降低權力蛻變腐敗的幾率，對基層權力的“三化”起到釜底抽薪的作用。

為此，一是要積極、適時推動政府信息公開走向公共信息公開，從信息公開的主體、內容和程序等方面保障公民的知情權，擴大復雜社會風險的社會分擔責任。信息公開的主體應當從政府擴大到執政黨、國有企業、事業單位、人民團體、群眾團體和公益性社會組織。信息公開的內容應當除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等信息以外的其他信息，主要包括人事、財務和活動，并根據涉及公眾利益的程度確定歸屬于主動公開還是依申請公開的范疇。在信息公開的程序方面，既需要出臺具體措施使各級政府、各部門在政府公報、政府網站、政務微博、政務大廳等處主動公開所有非涉密規范性文件，也應當加強依申請公開程序和處置過程、時限的公開性和可救濟性。值得注意的是，涉及保密的信息除確定密級之外，應當確定保密時限，保密時限屆滿，則應當公開。從這三個方面保障公民的知情權，能夠使社會公眾在了解公共部門運轉的基礎上加強社會公眾對黨和政府的認同感，激發公眾的社會責任，分擔社會發展中的風險，同時也能夠使社會公眾研究公共部門掌握的數據，為國家和社會發展貢獻才智。

二是分步驟地適度擴大公民參與。近年來，我國群體性事件頻發，基層政府處于一線受到巨大的考驗，甚至“人民內部矛盾用人民幣解決”成為一些地方官員處理老百姓具體利益要求的慣常方式。這種做法將社會公眾排除在對其切身利益有直接影響的決策之外，掩蓋了公眾的權利要求，降低了權利制度化保障的迫切性，盡管可以暫時性地解決局部問題，卻無助于減少群體性事件的發生，而且有將“為維穩而維穩”的控制思維固化的危險。使社會公眾參與到公共決策當中，既顯示黨和政府的自信，又能夠通過公眾參與的公開透明來遏制權力尋租行為，加強社會公眾對政府的監督和問責，還能夠教育和引導社會公眾從公共利益角度達成底線共識，承擔起維護社會秩序的責任。因此，黨和政府應當在推進公共信息披露制度建設的同時，借助當前互聯網的傳播性和透明性特點，發起有關公民參與的關鍵議題的討論，吸引公眾關注，進而按照公共事務的屬性將經過社會公眾討論的制度、程序細化為公眾參與的流程，形成公眾參與常態化、透明化、責任化的公共事務管理規程，增進黨和政府與社會公眾之間的協作，加強社會公眾對黨和政府的監督評價，并將社會公眾的監督、評價作為黨和政府部門及工作人員考核的重要依據，收到保障公民參與權利、約束權力透明行使規范化、增強社會資源分配的公正性的正效應。

再次，減少權力結構層級，拉近中央政府與社會公眾的距離，有效回應基層群眾的需求，擠壓基層權力“三化”空間。減少權力結構層級，可以使中央政府與基層政府之間的資源和信息減少甚至不受截留，而且使中央政府能更接地氣，所以，減少政府層級，擴大中央政府管理幅度是順應時代發展和社會發展的做法，也是打破現有基層權力“三化”格局、擴大政權社會基礎的選擇。具體來說，一是對在城鎮化率高的地區可以考慮增加直轄市的數量，直轄市下設區（縣）級政府即可，社會公共事務可以由區（縣）級政府開設政務大廳來管理。二是其他地區實行省級政府—市（縣）級政府—鄉鎮政府格局，撤銷市管縣體系，城市由市管理，下設市政府派出機構，城鄉結合的由縣管理，下設鄉鎮管理，由省級政府來做好城鄉統籌發展。

最后，運用綜合性的激勵措施使基層政權工作人員更為敬業。改革如果處理不好人的因素，就會減低改革的效用。基層政權工作人員職業上升渠道狹窄，而其工資福利等又都與其級別掛鉤，級別上不去，收入就上不去，形成心理失衡。這也是不少基層政府超職數配備干部、基層政權工作人員強烈要求提級別的重要原因。既然職業上升渠道狹窄，那么就需要從其他激勵措施入手激勵基層政府工作人員盡職盡責、清正廉潔地提供服務和管理公共服務?？梢钥紤]從工作、退休金、獎勵等方面形成綜合激勵，具體來說，一是對基層政權的工作人員與上級政府工作人員的工資結構進行調整，提高基層工作人員職級工資基數，增加基層工作人員工齡工資的比重；二是提高基層政權工作人員退休金額度；三是對于考核為優秀的工作人員，加大物質獎勵的力度，同時擴大基層政府工作人員獲得勞動獎勵和各種榮譽的比重等。

總的來說，基層政權的“三化”問題關涉政治秩序的維護，其治理不是個行政改革的問題，而是個政治改革的問題。或者說，緊靠行政改革是不能徹底解決基層政權“三化”問題的。任何政權都以社會為基礎，對政治秩序的維護最終都取決于政府和社會之間的距離和溝通情況。因此，基層政權的“三化”靠政治改革來解決，就意味著自上而下來解決，需要從制度的頂層設計入手，改變以往粗放性的制度設計方式，從權力來源、權力配置、權力行使的各環節相關制度和程序的細化設計，來確保權力在扁平化結構中閉環運行，實現責任在各環節、各部門之間的可追究，以信息公開和公眾參與的具體程序和技術來推動政府的透明和負責任。