城鎮化進程中生態治理困境之破解

高啟達 畢于建

當前我國城鎮化已進入快速發展階段，城鎮化水平已達52%，城鎮人口已達到近7億人。但是，城鎮化在給我國帶來經濟社會發展巨大利益的同時，也給我國生態環境帶來了嚴峻的挑戰。諸如空氣污染、水污染、垃圾污染等生態環境問題，可以說是附著在我國城市肌體上的“病灶”和“毒瘤”，嚴重制約著我國城市的健康發展。①研究表明，我國環境破壞帶來的損失幾乎抵消了經濟增長的貢獻，生態問題大大削弱了城鎮化發展的動力，甚至威脅到城鎮自身的生存與發展。

因此，如何采取措施解決城鎮化進程中的生態環境問題已刻不容緩，成為政府和學術界共同關心的問題。筆者認為，地方政府、鄉鎮企業、公眾是城鎮化生態治理的主體，只有分析三者的利益關系，并積極開展多部門合作，才能應對當前日益嚴峻的生態環境問題。

生態問題研究的理論基礎—治理理論

治理理論起源于20世紀90年代的西方國家，現在已成為社會管理尤其是公共部門治理的一個重要理念和目標追求。俞可平認為：治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。它強調政府與民間、各個部門與私人部門之間的合作與運動。治理理論強調政治國家與公民社會的合作是政府與非政府之間的合作，與傳統的“統治”、“管治”等管理理念截然不同，把原來由政府部門承擔的責任越來越多地轉移給各種私人部門和公民組織，尋求各種社會力量已達到“善治”的管理體制。

基于治理理論的公私合作制又稱為公私伙伴關系，是一個比較新的概念，目前在全世界得到推廣應用，并被廣泛應用于各國政府實現經濟發展目標和提高社會服務水平。薩瓦斯將這一概念歸為三個層次：首先，它在廣義上是指公共部門和私人部門共同參與生產和提供物品、服務的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；再次，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。②

城鎮化進程中生態治理的困境及原因

城鎮化是一項涉及到政府部門、鄉鎮企業、民間組織、社會民眾等各方利益的復雜系統工程。城鎮生態治理能否實現可持續發展，取決于各級政府及其對各種政治和社會力量的利益整合和動員程度，與各治理主體的配合協調密切相關。

地方政府在生態治理工作中的利益分析及存在的問題。地方政府一方面是中央政府地方執行機構，要認真貫徹執行中央政府的各項方針政策，是國家利益的地方代理人；另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護地方公共產品，做好服務工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點。政府的公利性理應是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現實問題：

一是唯經濟為中心，忽視環境保護治理。城鎮化地區往往處于城市邊緣或相對落后地區，具有過渡性、市場性、滯后性等特點，為改變現狀，地方政府只有千方百計發展經濟，增加財政收入。加上“唯經濟發展至上論”的政績考核導向，很多地方都把招商引資、增加經濟收入列為首要任務。“如何實現GDP的高速增長和財政收入的相應提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點，而生態環境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權重。”③特別是一些偏遠落后地區，面對巨大的財政缺口，政府往往對一些企業的生態污染行為采取默許或縱容態度。

二是重視短期利益，漠視環境治理長遠效益。城鎮化地區的轉型期特點決定了地方政府在制訂地方發展規劃和政策時更傾向于短期性、粗放性和擴張性，更加注重當前短期利益，表現為貪求城鎮化速度快、規模大、模式化、效果差，結果導致千城一面、急功近利，而對生態環境整治這樣關乎地方經濟社會長遠可持續發展的情況相對漠視。

三是部門條塊分割造成環境治理難以發揮整體效應。城鎮化生態治理需要政府多個部門的協調與合作，涉及到環保、國土、水利等諸多機構，需要統籌規劃、科學調度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進。但由于條塊分割問題的存在，各個部門都有其相對的獨立性，因此在生態環境治理這項需要各部門通力配合、相互協作的復雜工程上就存在突出的難題，很難發揮整體合力效能。

地方企業在生態治理工作中的利益分析及存在的問題。眾所周知，地方企業主要以鄉鎮企業為主體，鄉鎮企業是造成地方生態環境污染的主體之一，也是生態治理的重要環節。鄉鎮企業作為市場活動的主體，必然受到市場經濟規律的制約，降低生產成本、利潤最大化是其核心的利益表達。鄉鎮企業在20世紀80、90年代，對活躍地方經濟、解決民眾就業問題、促進地方經濟社會增長起到了積極作用，也是推進農村城鎮化進程的主要動力。從其發展的歷程來看，鄉鎮企業具有依附于村鎮社區、增加農民收入、支持地方發展、改善社區福利、安排就業、企業主大多來源于優秀農民等社會屬性。

這種社會屬性要求鄉鎮企業要為城鎮地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態環境作出努力，即鄉鎮企業不能單單只追逐經濟利益，也要兼顧社會效益，要承擔公共環境的保護和維護的任務。一方面鄉鎮企業是地方生態污染的主要源頭，也是生態治理的關鍵環節；另一方面，地方政府可以根據鄉鎮企業追求利潤最大化的本質特征，采取獎罰措施，提高企業參與生態環境整治的積極性。同時，鄉鎮企業還掌握著地方經濟社會發展的重要信息，這些信息對城鎮化地區政府進行生態治理制定政策制度具有重要價值。

一是鄉鎮企業自身不愿參與生態治理問題。受經濟社會大環境發展的影響，尤其是受城鎮化“合村并居”進程的沖擊，鄉鎮企業遠離鄉村社區，社會責任淡化，為適應日益激烈的市場競爭，不得不千方百計降低生產成本，提高科技水平，增加企業利潤，而不愿再分流有限的資金去投入到經濟效益期較長、收益慢的生態治理中去。在當前法律法規不健全、執行力不強和經濟理性人在缺乏有效監督下，往往都會追求利潤最大化的社會中，鄉鎮企業無一例外地也會為了追求自身利益最大化而忽視或無視公益事業，主動參與生態治理和自覺樹立環保意識是不現實的。

二是鄉鎮企業與地方政府共同參與生態治理的困境。鄉鎮企業的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結合在一起，出現“打斷骨頭連著筋”的問題。首先，鄉鎮企業受其自身發展區域狹小、資金基礎差、技術含量底、抵抗風險能力弱等限制，對地方政府的依賴性非常大；其次，鄉鎮企業的經濟貢獻是地方政府財政收入的主要來源之一，并且鄉鎮企業還承擔著促進地方經濟社會發展、解決就業、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來，地方政府很容易被鄉鎮企業所“綁架”，“甚至演變成了追求政績最大化的地方政府與追求利益最大化的強勢資本力量的合謀”，④導致地方政府對企業的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對生態環境的治理也就無從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時整頓的一股風，最后只能是不了了之。

公眾在生態治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮化進程中，生態環境的保護與治理是一項長期浩繁的工程，每個環節都需要公眾的參與，但目前我國公眾參與生態治理存在著以下問題：

一是公眾參與生態治理程度和深度有限。一方面我國在生態治理領域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會”起步較晚，民間組織發展緩慢，公眾自發參與治理的程度和深度非常有限；另一方面，城鎮化地區的公眾基本都是農民，地區往往比較落后，都面臨到兩個基本利益訴求，那就是生存與發展問題。處于為了發展就要借助于實施城鎮化而不可避免的破壞生態環境，為了生存就要保護好地方生態環境的困境。但我們“不能因為生態環境問題而止步于致力發展農村城鎮化的努力，也不能因為發展而置愈演愈烈的生態問題于不顧”。對公眾而言，最佳結果是能把生存利益與發展利益有機結合起來，相輔相成，相互促進，即既能保證城鎮化發展的盲目性、無序性不會導致“自我毀滅”，又能保證生態環境有效整治支撐城鎮化的持續快速健康發展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實現，但畢竟這種理性受主客觀條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說，城鎮化地區公眾為了獲得短期生存利益，加之環保意識欠缺，認識具有局限性，在環境污染沒有威脅到眼前生存問題，還不足以引起公眾的警覺，公眾往往對生態環境的破壞聽之任之的態度。

二是公眾參與生態治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問題。雖然國家制定了保護生態環境政策法規，但到基層往往缺少監督和相配套的可操作性的制度細則，大多城鎮化地區公眾處于散沙狀態，沒有相對發達的民間組織、社會團體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會、社區管委會等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態治理的積極性和主動性，就是有少數人意識到生態問題的嚴重性，也因缺乏有效的“發聲”途徑和組織，最后只能聽任環境的破壞。

統籌兼顧，合理安排，采取多元化治理模式

生態環境的治理是促進農村城鎮化健康持續發展的必然選擇，沒有各治理主體的積極參與和通力合作就不可能獲得良好的效果。因此，建立和健全多層次、全方位、全員性的生態環境合作治理模式，充分考慮各方利益，并加以協調整合，統籌兼顧，科學規劃，合理安排，是保證城鎮生態環境有效治理的重點。

政府要樹立可持續發展觀，正確處理城鎮化與生態環境治理的關系。2006年，溫家寶在全國第六次環境保護大會上提出“三個轉變”：一是從重經濟增長輕環境保護變為保護環境與經濟增長并重；二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；三是從主要行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。⑤“三個轉變”為城鎮化與生態治理的關系作出了戰略性、方向性和歷史性的規劃，是深入貫徹落實科學發展觀的集中體現。

因此，政府要樹立可持續發展觀，正確處理好生存與發展大計關系，把經濟、社會、生態環境等作為整體，堅持以人為本、科學規劃，處理好人與自然、發展與保護之間的關系，處理好長遠利益與當前利益的關系，處理好經濟規律與生態規律之間的關系。如前所述，政府在城鎮生態治理中起著引領作用，要做好“掌舵人”的角色，即編制城鎮發展規劃與生態保護規劃，按照國家政策法規，制定符合地方發展實際的規章制度，發揮其決策規劃、宏觀調控、監督控制的作用，地方政府的自利行為應該限制在社會公利之內，上級政府應當把“綠色GDP”作為地方政府政績考核的重要指標，同時地方政府應自覺調整規劃好相關職能部門、單位之間的關系，使其各司其職、分工協作，打破條塊分割、各自為政的格局，并做好相應的監督工作，加大執行力度，使生態治理真正成為全員參與、共同努力的工作。

鄉鎮企業要加強企業自律，采取多種方式積極參與生態治理工程。鄉鎮企業作為地方污染的主要制造者和生態治理的關鍵環節，應當主動參與生態環境的保護和治理。一是提高生產科技水平，加快技術革新，淘汰落后產能，大力發展循環經濟，采取低碳環保的工藝、技術、裝備和產品。實踐表明，當代企業如果不重視生態環境保護，把環保當作企業負擔，不注重社會效益和社會責任，企業不僅不能立足于市場，而且付出的經濟和社會代價更大。

二是企業的可持續發展與生態環境的可持續利用息息相關，這不僅僅是一個理念和承諾，更是一個實踐過程。鄉鎮企業有責任有義務積極參與治理污染和保護環境，做得好就是承擔了應盡的社會責任。企業自身要意識到，在資源環境問題日趨突出的形勢下，承擔社會責任，樹立良好企業形象，才能順應時代發展要求。

三是企業不能僅僅是依賴政府，應強調合作雙贏。政府與企業可按照不同的情況采取租賃－建設－經營（LBO）、購買－建設－經營（BBO）等公私合作形式，促進城鎮化進程中生態環境治理的基礎設施、公用事業和公共服務更加及時高效的提供與運行，充分發揮社會和民間資本力量。

社會公眾要廣泛參與，把生態保護與治理變成全社會的行動。生態環境保護是全民族的事業，城鎮化地區更要依靠民眾力量，形成全民齊心協力保護生態環境的局面。

首先，城鎮政府要積極營造全員參與環境治理的氛圍，利用傳統和現代的傳播手段，積極宣傳國家環保法律、法規和政策，廣泛開展生態環境保護教育，倡導綠色消費和生活方式，形成全民參與、全員負責，多方位、多層次、多形式參與生態環境治理的局面，提高全民環保的自覺性。

其次，要加強社會監督，定期向社會公眾公開城市生態環境質量、企業生產環境，加大對“三高”企業的環評力度，切實維護公眾對生態環境的監督權、知情權、話語權和參與權，對一些涉及公眾健康環境權益的規劃項目和建設情況，要通過聽證會、輿情公開制度和論證會等形式，自覺接受社會監督。

最后，要充分發揮公眾團體、民間組織等非政府組織等社會力量的作用，形成“政府主導、企業拉動、公眾參與”的態勢，使城鎮生態環境保護形成全民動員、全員參與、全程治理的良好局面。

【注釋】

①余暉，秦虹：《公私合作制的中國試驗》，上海人民出版社，2005年，第13頁。

②［美］E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第105頁。

③沈承誠：“生態政治化進程中的生存博弈”，中國改革論壇網，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t20100702_31961.htm

④何顯明：“市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯—基于地方政府自主性的視角”，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2007年第6期。

⑤周生賢：《生態文明建設與可持續發展》，北京：人民出版社，2011年，第20頁。