養老服務中的政府責任定位

李 平

引言

2010年第六次全國人口普查顯示，65歲及以上人口為1.19億，15～64歲勞動年齡人口為9.98億。也就是說，現在是8.4個勞動年齡人口對應1個65歲及以上的老人。而到2035年，將是3個勞動年齡人口對應1個65歲及以上的老人，這和目前世界上老齡化最嚴重的日本水平相當。勞動年齡人口不會都參加勞動，實際上，到2035年中國就會面臨兩名納稅人供養一名養老金領取者的情況。截止到2012年底，我國達到60歲以上的老年人口的數量為1.94億，其比例為全部人口的14.3%，到2013年底老年人口的數量將會達到2.02億，占人口總數的14.8%。

目前我國的社會保障體制尚不健全，養老問題是我們共同面臨的一大挑戰。當前我國養老的現實狀況是空巢化、高齡化、少子化。在孝道文化日益減弱的情況下，傳統的家庭養老模式受到沖擊。養老其實是全社會的事，也希望越來越多的人弘揚為老服務的風尚，更多專業化服務人員成為志愿者，為老年人提供生活和精神慰藉等方面的志愿服務。政府在養老問題上同樣具有不可推卸的責任，尤其是貧困地區農村的政府責任更為艱巨。因此我們要鼓勵政府、社會和企業等共同參與到養老服務的發展中來，促進養老服務的快速發展。

我國養老服務中政府責任的狀況

面對我國的問題狀況，政府在面對老齡化問題時積極采取了一系列措施。在尊老愛老的傳統文化基礎之上，運用多種手段如經濟、政治、文化等手段，使之符合特色中國社會主義國情。快速到來的老齡化形勢，對我國社會的和諧穩定提出了挑戰。政府財政投入力度不足，對社會養老問題沒有正確認識是我國養老服務發展緩慢的主要原因。

責任主體之間：邊界模糊。我國的養老保障自從改革實施以來，責任主體的邊界一直很模糊。除此之外，政府財政投入機制缺失，試圖以個人賬戶空賬運行的形式來達到養老保障責任代際轉移的目的，最終的責任人變成了中央財政部門。這一現象的發生，會引發一些政府部門、企業或者個人的投機行為產生，而屬地化的管理使當地社會保障部門因為沒有受到財政方面的約束，導致養老保障財政的可持續性降低。

制度設立責任“缺位”。自我國城鎮養老保險制度轉型以來，政府每年都會出臺文件予以規范。據統計，1986年以來，我國在社會保險方面頒布的文件達300多個，其中絕大多數是養老保險方面的規定。這些文件基本上是以通知、意見、建議、辦法、規定、決定、條例等形式出現的，都屬于規則范圍，沒有達到法規的層次，所以穩定性比較差、整體效力較低、隨意性比較強。另外，相關立法比較滯后，導致養老保險基金問題的立法不但存在著立法效力有限、立法層次不高、立法依據不充分等問題，并且業務管理與機構創設混為一談，多頭立法、缺乏統一的規劃管理，導致管制措施存在失靈、扭曲、滯后和漏洞。同時，政府出臺的前后政策具有非連續性、臨時性和隨意性，導致制度間缺乏銜接和協調①。

監管責任存在“缺位”。按照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，“基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用以外，應該全部存入專戶和國家債券，嚴格禁止投入其他經營性事業和金融事業”，社會和勞動保障部們也明確規定“任何個人和組織不能挪用社會保險基金”，但是挪用甚至是欺騙養老保險基金的案件仍然不斷發生。另外，冒領、續保養老保險基金的大有人在；更甚者，還有單位采用偽造、涂改職工工種、年齡、制造假檔案等方法為不具備退休條件的職工提前辦理退休手續，侵占養老保險基金。

制約養老服務社會化發展的主要原因

在經濟迅速發展的情況下，養老服務的重要性日益突出，養老服務問題迫切需要得到切實的解決，以加強社會老年人的生活保障。但從目前政府實際實行的養老措施來看，其問題不斷顯現，效果更是差強人意，具體歸結為下幾個方面：

社會養老市場化程度不高。目前，面對日益增長的養老需求，養老服務體系十分匱乏，許多老年人無處可尋放心的養老服務。要把養老工作落到實處，首先就要把養老工作市場化。政府要建立一些設施齊全、有完善的服務體系的養老機構，為大多數需要養老的老人提供放心的居住環境。另外，針對在家養老的老人，政府可以設置專門的職業，并設立相關法規，培訓專業的養老服務工作人員，滿足這部分老人的生活需要。所以，政府應該重視規劃養老市場，并且不斷健全服務機制，解決老年人的養老難問題。

養老機構的基礎設施和服務功能有待完善。在我國，目前所存的養老機構的前身大多是舊時的敬老院。由于使用時間過長，老年人居住的公寓等面臨環境差、規模有限、管理者素質低下、老年人的身心健康沒有切實的保障等一系列問題。養老機構的基礎設施和服務功能有待進一步加強。

民間資本不能及時進入養老市場。在我國，養老屬于政府管轄的范疇，是福利性事業。但是，僅僅借助政府的力量，無法滿足當前社會養老服務的巨大需求。但由于現在政府對養老市場的狹隘認識，不能夠充分理解經濟發展中養老政策的缺失，漠視社會福利事業的發展等種種局限，使大量閑置的民間資本無法進入市場，參與市場資源的分配。

老年人養老觀念陳舊。目前，絕大多數老年人的養老仍是家庭式，由老人相互照料，或由自己的子女贍養。傳統的養老觀念，可使老年人養老得到解決。但是，傳統的家庭式養老觀念，也使相當一部分的老年人晚年生活凄苦。所以，要實現養老市場化，還需從養老觀念上理順。

明確養老服務體系中政府責任定位的建議

養老服務體系是社會保險的重要內容，政府的參與必將有力地推動養老服務體系的發展。但是，強化養老服務體系中的政府職責必須有明確的定位，以保障政府有效地促進養老服務體系的發展，最大限度地增加人民的福祉。

大力宣傳居家養老服務理念，加大相關政策扶持。大力發展農村社區養老和居家養老服務。農村社區的養老服務以“家庭養老為基礎，社會養老為依托，機構養老為補充”為方針，行政村和社區要發揮主導作用，鄰里之間相互照料，同時要以政府購買服務以及養老補貼為促進手段，村民要進行自我管理、自我服務、以及有償服務等形式，大力發展農村居民養老服務，使每個社區，每個村莊都成為居民的養老之地②。

為了使老年人的合法權益能夠得到很好的保障、社區養老的發展能夠順利進行，就必須加快完善與社區養老相關的制度與法規。現階段我國養老保障的相關制度與法律還不是很完善，所以我國應該遵循中央加強城市建設的要求，盡快地推出一套可實施的法律法規制度，并且對現有的規定進一步地完善與細化，使得養老服務工作做到有法可依。我們可以根據不同的城市、不同的社區制定出符合當地條件的養老服務發展標準和明確的法律規定。可以采用試點推行的辦法，在一些地區先推出新的制度，總結制度實施過程中的經營方法并逐漸推廣到其他地區，使得我國的養老服務能夠朝著一個良好的方向發展。

積極構建社會養老服務平臺，優化養老服務流程。在政府層面，首先要真正將服務意識貫穿到執政的每一個環節上，從思想上高度重視適合老齡人的基礎設施配套建設；其次，要認真規劃、合理安排、統籌協調，真正將“思”變為“行”，要把紙上規劃變成實際場地。第三，要積極引導和鼓勵老人們之間的相互交流和接觸，讓他們從封閉的空間走出來，努力培養自己的興趣和愛好，從而更好地適應晚年生活。當然，老人們也必須切實轉變傳統觀念，在承擔家庭義務的同時，也要結合自己的實際和特長，積極參與各類社交活動，為自己的晚年生活開拓更豐富的生活空間，以提升晚年生活質量和水平③。

政府要優化養老服務體系。第一，以社區融入為核心，增強交流、互動，豐富老人們的業余生活。在調查中，老人們普遍反映兒女由于工作和事業的關系，很少有時間陪伴在自己的身邊，消遣方式單一。為了解決這一問題，更好地豐富老人們的業余生活，社區有關部門在現有各種資源的支持下，積極開展“融入”教育，通過有組織性地組織老人們參加各類集體活動，增強他們的交流和互動，這既在一定程度上減輕了廣大子女的后顧之憂，同時又可以培養老人們的興趣愛好，避免消遣方式的單一。第二，以資源整合為重點，提供更多的活動場所。由于社區財政、管理權限等問題，當前，社區內老人們的活動場所在數量上還難以滿足老人們的需要。為此，社區可以考慮與有關方面協商、聯系，比如社區內的各類學校，爭取他們的支持，有條件地為老人們提供更多的活動場所。此外，還要加強社區已有資源的整合，通過資源優化、統籌，滿足老人們對業余活動的場所需要。第三，完善服務，提升服務水平和質量。居家養老也需要服務，尤其是在人們生活水平日益提高的今天，居家養老對服務的需求越來越大，對服務水平的要求也越來越高。為了進一步提升居家養老的質量，必須重視居家養老服務建設。一是要完善社區醫療機構的建立，充分運用各種國家政策，強化社區醫療服務，為老人們提供更好的醫療保障。二是要加強各類服務機構的管理，對不符合提供養老服務資質的機構要按照有關法律、程序予以驅除服務市場，切實保障服務質量。三是要加強各類服務機構的服務意識培訓，努力強化他們的服務意識，提升服務水平，為社區老人的老年生活提供各種更好的服務。有關部門應當積極解決養老機構人員素質參差不齊的問題，為養老服務隊伍提供充足的人力支持，提高養老服務人員的專業技能，加大培訓力度，培育專門的社工人才和養老服務義工隊伍。④

加強市場監管，有效規范養老市場運作機制。為了規范養老服務民營化，應當加強市場監管力度，積極創造公平正義的社會環境。首先要制定相應的法律法規，明確規定政府管制機構的設置、責權劃分、市場結構調整等內容；政府機構嚴格審查民間組織經營許可證，詳細規定在居民養老服務中的各項權利義務。其次，要嚴防一些虛假養老服務組織的出現，并且提高民營養老服務的服務質量。最后要嚴格建立民營養老服務的服務細則、建立標準、收費標準以及詳細的考核標準，促進市場競爭和避免過度競爭。

加強對社區養老的監督管理，落實具體政策法規。據中新社北京2012年12月24日報道：十一屆全國人大常委會第三十次會議24日上午在北京審議老年人權益保障法（修訂草案）。這一草案制定的主要原因是由于目前我國社區養老制度混亂，濫收費現象嚴重，很多老人在結束或更改社區養老住所時，養老機構沒有給予妥善安置或解決。為了解決社區養老制度的混亂現象，在現階段政府仍應發揮其主導作用，對社區養老給予正確引導。社區養老制度中的老年公寓、人員等的開銷費用較大，而且養老投資的收益回報周期也是一個長期過程，政府應制定相應政策對養老機構給予財政補助，減少其財政壓力，解決養老機構面臨的困境。老年人權益保障法（修訂草案）建議增加規定：“各級人民政府應當規范養老服務收費項目和標準，加強監督和管理”，養老機構變更或者終止的，“有關部門應當為養老機構妥善安置老年人提供幫助。”加強對養老機構的完善和管理，使社區養老制度朝著健康穩定的方向發展，使更多的老年人受益，減少子女在養老問題中出現的困境，實現社會和諧的最終目的。

建立健全養老保險機制，推進養老保障制度發展。養老保險制度是養老服務社會化的重要組成部分，因此要建立健全養老保險機制，推進養老保障制度發展。第一，立法擴大養老保險籌資覆蓋范圍。采取立法手段將所有企業納入養老保險籌資范圍并以國家權力保障養老保險費征繳到位。基金籌資覆蓋范圍內的單位和勞動者必須按時足額繳納社會養老保險基金，這是他們應盡的義務。為了保證社會養老保險基金籌集到位，減少基金的運行風險，對拖欠、拒繳的單位和個人要依法強制執行。第二，大力宣傳養老保險知識，加大宣傳力度，提高廣大群眾投保的積極性。各地區和有關部門要堅持正確的輿論導向，運用通俗易懂的宣傳方式，加強對基本原則和各項政策的宣傳，使政策深入人心，引導適齡群眾積極參保。可以采用電視、廣播、報刊、海報、手冊等宣傳方式，充分利用其示范帶動作用⑤。通過各種方式增強廣大公眾的養老保險意識，引導公眾由思想上的“要我保險”變為行動上的“我要保險”。第三，健全農村養老保險的管理、監督和給付機制，借鑒國際上通行的做法，農保基金遵循征繳、管理和使用三分離的原則。各級人力資源社會保障部門要切實履行農保基金的監管職責，推行社保基金管理的社會化，接受公眾和參保者的監督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對社會保障的充分關注和支持。第四，拓寬農保基金的運營渠道。金融機構應協調各方力量，在確保安全的前提下，有限安排農保基金的購買。政府也可以根據實際情況逐步放松投資管制，制定與之相關的政策、規定。

結語

在推進養老服務社會化的過程中，應當堅持政府為主導，動員社會資源為著力點，堅持居家養老為基礎。社會化養老問題雖然在一定程度上減輕了政府壓力，但政府不應對社會養老問題完全放手，而應積極承擔其責任，充分發揮政府的主導作用，加大資金投入，進行財政扶持，制定法律法規，給予政策支持，加大對社會養老機構的培訓力度。養老社會服務化進程的開展，可以有效解決人口老齡化問題，緩和社會福利矛盾，有利于加快建立健全老年服務體系。

【注釋】

①趙聰銳，周玉萍：“城市社區養老模式探討—城市社區老年照顧有關問題分析”，《山西高等學校社會科學學報》，2011年第2期。

②郅玉玲：“長江三角洲地區居家養老服務的發展”，《學海》，2010年第4期。

③曹祥友，趙本寬：“落實‘六個老有’，探尋養老社會化之策”，《社區》，2010年第21期。

④萬永彪，魏海安，張麗霞：“城市社區養老體系構建探析”，《河北工程大學學報》（社會科學版），2009年第4期。

⑤陳偉，黃洪：“批判視域下的老年社會工作：對社區居家養老服務的反思”，《南京社會科學》，2012年第1期。