關于加快建立自由貿易園區的思考

李靜秋

（作者為遼寧大學經濟學院博士研究生；本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“東北亞區域合作與我國東北地區對外開放研究”成果，項目編號：11JZD050）

自由貿易園區的相關理論

所謂自由貿易園區，即指在一國境內設立的特殊區域，能夠推行優惠稅收政策以及海關監管政策，相對于其他區域而言在金融、貿易、服務等多個領域享有更大的自由。自由貿易園區從最初理念的提出到當前的興盛階段，“境內關外”的監管模式最為突出。另外，自由貿易區一般還具有以下特點：一是園內各項基礎設施配套齊全；二是沿海或沿邊地區，一般位于港口周圍；三是園內具有相應的財稅激勵制度，且多數企業將出口作為主要業務；四是園內擁有高效和便利的制度環境。建立自由貿易園區將對一國的經濟發展產生巨大的促進作用，主要表現為：一是能夠有效地提高本國的產業競爭力，為吸引外商投資加注籌碼；二是使本國出口貿易加速增長的同時出口貿易更加多樣化；三是能夠提升本國的技術創新能力；四是政府收入以及本國外匯儲備均增加；五是可以切實解決一國的就業問題，對國內其他地區的對外開放政策制定以及區域改革起到了一定的促進作用。

全球自由貿易園區的發展階段

初步形成階段。在古希臘時代，泰爾、迦太基兩個港口被當時的腓尼基人劃定為獨立區，對于外來運貨船只進行貿易保護，使其免受各種監管與外來阻力，自由港區的雛形在這一階段初步建立。13世紀20年代，法國將其位于南部的馬賽港的部分區域規劃出特定范圍，允許區外貨物在免稅政策下進出這一特定范圍。14世紀60年代，德意志將其北部的幾個自由市區加以聯合，建立了自由貿易聯盟，稱為“漢薩同盟”。到了16世紀40年代后期，意大利建立了雷格亨自由港區，成為全球首個得以正式命名的自由港區。由此，在西歐的許多國家開始逐漸掀起建立自由港和自由貿易園區的風潮。

逐步發展階段。第二次世界大戰以后，許多殖民地附屬國已經獨立，于是民族經濟的發展要求應運而生，越來越多的國家和地區通過劃定特定區域制定相應的優惠政策、廉價的勞動力以及提供各種各樣的優惠條件來吸引外商的合作與投資，由此，自由貿易園區又以一種嶄新的形式呈現在歷史舞臺，即“出口加工區”。中國臺灣在1966年建立了高雄出口加工區，成為了全球首個正式命名為“出口加工區”的自由貿易園區。在此階段異軍突起的出口加工區，對于很多發展中國家的經濟騰飛起到了舉足輕重的作用。

蓬勃發展階段。自由貿易園區在20世紀60年代后進入蓬勃發展階段，在經濟全球化的大背景下，各國都更加重視與其他國家之間的合作，對外經貿的發展進一步加深，從而一些具有產業競爭力的國家的產業轉移速度也隨之加快，發展中國家的工業化進程也在不斷的提升，各國自由貿易園區構建的形式和發展態勢也更加多樣化和綜合化。自由經濟區、免稅區、保稅區以及企業園區等多種形式的自由貿易園區在出口加工區之后迅速發展起來。目前全球大多數的自由貿易園區的功能都在逐步完善，對于進出口貿易、產品加工以及倉儲、金融服務等都進行了政策制定，大大增強了自由貿易園區的抗風險能力并使其運行效率得以提升。

根據亞洲主要國家和地區（包括新加坡、韓國、中國香港、中國臺灣、日本以及中國等）成立自由貿易園區的基本情況，園區基本定位在國際物流中心或基地，其中中國臺灣定位在亞太海運轉運中心，日本則定位在其南方國際交流據點，園區形式主要包括自由貿易園區、自由貿易港以及保稅港區等。自由貿易園區的主要功能集中在轉口、貿易、倉儲、物流、包裝、加工、制造、展覽等，新加坡和中國香港地區主要利用民營機構對自由貿易園區進行管理，而其他國家和地區則主要是由中央或地方政府進行管理和運營。在相關法律方面，新加坡設立了專門的自由貿易園區法，韓國也設立了關稅自由區專門法、東北亞商貿中心國家實現方案，中國香港地區則采用香港特別行政區基本法、進出口條例、進出口等級規例、應課稅品條例，臺灣地區也有自由貿易港區設置管理條例，日本則運用沖繩振興特別措置法，只有中國目前對自由貿易園區的管理尚無立法，僅有《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》。在自由貿易園區的優惠政策方面多數國家采取稅賦優惠政策，韓國采取的是租稅減免及投資獎勵措施，日本除稅賦優惠政策以外還包括輔助金制度、低利融資等，中國在稅賦優惠之外還包含了外匯自由等優惠政策。

我國自由貿易園區的發展及其意義

黨的十八大報告中已明確提出“形成能夠引領國際經濟一體化合作和具有競爭力的全面開放區域，努力培育可以帶動區域發展的“開放高地”的最新戰略要求，因此，我國一些具備開放條件的特殊區域以擴大對外開放，優化資源配置，打造區域合作新基地等為目標，開始積極推動自由貿易園區的構建。截至2012年底，我國已經在27個省市開發建立了共110個特殊區域，其中涵蓋了12個保稅區、5個保稅物流中心、46個出口加工區、31個綜合保稅區、14個保稅港區和2個跨境工業區。2013年9月27日，國務院印發了上海自由貿易試驗區總體方案，為我國自由貿易園區的建設注入了強心針。我國經濟在對外開放與政府扶持政策不斷完善和成熟的共同作用下，特殊經濟區域向自由貿易園區轉型已經成為大勢所趨。

上海自由貿易園區自2013年3月李克強總理進行調研后僅僅半年的時間，于9月29日正式掛牌成立，這樣的推行力度和成立速度讓外界都始料未及。上海自由貿易園區進入實質運行階段，標志著中國已經開始了“再開放”的新篇章。根據方案，自貿園區將在金融、航運、商貿、專業、文化以及社會服務六大服務領域擴大開放，其成立的直接目的是希望能夠通過先行先試的方法，在取得成功、獲取經驗以后可以在全國范圍內予以復制和推廣。另外，我國之所以快速推行自由貿易園區的建設，還有其更重要的意義：

第一，中國在后危機時代的經濟崛起已經引領世界經濟的發展方向，但是由于國際環境的不穩定因素，經濟全球化已經被區域一體化模式所取代。一些國家和經濟體將經濟戰略轉向進行局部范圍內的自貿區談判，比如以美國為代表的TPP談判以及TTIP談判等，日本和韓國兩個東北亞地區的成員國分別于2011年11月和2013年9月宣布加入TPP談判，而中國卻并沒有參與。所以，中國需要加快上海自由貿易園區的建設來削弱其他經濟體之間的貿易談判給自身帶來的巨大壓力，同時，將其作為最直接的推動力，避免在跨國自貿區談判中處于孤立。

第二，十八大報告中提出“調結構、穩增長”的政策方針，目前，中國經濟的調整和轉型已經到了最關鍵的時期，而對服務業的升級乃是調整經濟結構的重中之重。在前30年的改革開放過程中，中國主要通過產品進出口貿易來分享經濟全球化所帶來的紅利，而以上海自由貿易園區成立為契機，中國的“再開放”階段必然要轉向以服務貿易為主，進一步優化經濟結構，帶動中國貿易的升級。

第三，伴隨著全球經濟環境的變化，中國在經濟、政治、文化以及生態建設等方面的發展和建設也進入了一個新的階段，中國的改革也面臨著各種外界因素的阻礙和挑戰。在此時，大力推行上海自由貿易園區的成立，可以通過“再開放”來倒逼國內改革紅利的釋放，從而推動深層次的改革，維持中國各個方面的可持續發展。

國際自由貿易園區發展模式

歐洲自由貿易園區的發展模式。歐洲是自由貿易園區的發源地，目前，歐洲共有74個自由貿易園區，共分為兩種類型，其中，第一類包含56個自由貿易園區，其類型是用柵欄或圍墻隔離出的一塊特殊地域，對于園區內的貨物的監管和檢查等工作則由海關負責；第二類包含18個自由貿易園區，不同于第一種類型的是，在第二類園區內海關實際監管的是管理者的存貨賬戶，即所有報關過的貨物才可享有園區內的各種優惠政策。

本文以歐洲最早建立的香農自由貿易園區的運作經驗為主要研究對象，香農自由貿易區的整體發展模式可以看作是一種“政府主導”型發展。在其早期建立時，主要憑借地理優勢、良好的基礎設施建設以及稅收優惠減免政策等吸引了大量的外商投資。之后，香農地區政府對區內基礎設施進行進一步優化建設，引入高薪產業、航空航天服務業以及其他服務性企業，從而促進產業集聚，使香農自由貿易園區成為歐洲市場引進外資企業進駐的重要門戶。截至2011年，園區內銷售額已經超過了30億歐元，出口貿易額達90%以上。

香農自由貿易園區的優惠政策以及便利措施為招商引資以及自身競爭力的提升提供了強有力的支撐。其稅收優惠政策主要體現在稅收減免、抵免以及避免雙重征稅協定等，例如園區內企業所得稅稅率為12.5%，而美國高達40%，中國也有25%。另外，全區內關于稅收方面的優惠政策還有對園區內的超支研發費用給予25%的稅收抵免等等，包括對考察合格項目提供的研發補助、培訓補助等。香農自由貿易園區的便利化措施有以下幾個方面：一是運用電子數據系統處理所有通知、決議等海關信息，同時，相關成員國也應建立同樣的系統，目的是為了監管標準的統一，且各相關部門可以同時處理各項信息，為經營者也提供了信息應用和處理的便利；二是對除減免進口稅的貨物以及非共同體貨物以外的其他入境貨物可以免除進入園區內的報關手續；三是建立授權的經營者制度，使得在歐盟境內符合相關條件的經營者可以在此項制度下享有更大程度的便利條件。這項制度對于歐盟境內其他自由貿易園區在監管力度以及各項功能等方面較低的自由化程度而言，使得香農自由貿易園區的發展模式以及成功經驗更為成熟。

美國自由貿易園區的發展模式。美國作為全球設立自由貿易園區最多且發展最為迅速的國家，其自由貿易園區被稱為“對外貿易區”，創建于20世紀30年代，是以進出口貿易為主，簡單加工和裝備制造為輔的商貿結合發展模式。所有在法律規定范圍內的商品都可以進入園區內進行各項國際貿易活動。美國目前共有171個對外貿易區，主要分為主區和分區兩類，主區所涵蓋的區域具有多種用途，而分區所涵蓋的是一些具有特殊用途的區域。

美國的“對外貿易區”采用的是以企業管理為主導的管理模式，其稅收優惠政策具有多樣性，包括關稅減免、稅率轉換、區對區轉移關稅延遲等等。例如關稅減免政策主要是指進口貨物或欲出口貨物存放在園區內，可免除一定的從價稅；稅率轉換即指使用者能夠選擇在區內制造的原料、進口零部件以及最終產品中較低的稅率，經過委員會的許可，將其作為進入美國境內所繳稅率。在美國對外貿易區內所享受的便利化措施也是多種多樣的，主要有以下幾個方面：一是便利的直接通關程序使得園區內成員可以在貨物抵達之前向當地海關提出通報和申請，這樣便可在免除申報的情況下直接運往區內，有效提高了物流支配調度效率；二是境內貨物進入園區時免除報關等手續；三是電子化申報系統的建立，使得區內的企業可以使用該系統來完成相應的報關程序；四是周報關制度的建立，使得園區內使用者對進出口貨物可以采用集中申報，從而減少相關成本。

美國對外貿易區以其獨特的企業化管理模式以及境內關外的監管方式，加之有效的優惠條件和便利化措施，在近幾十年來數量不斷增加。同時，美國的對外貿易區的一部分經營和日常管理權限相對放松，這在一定程度上激發了企業的積極性。

國際發展模式對中國自由貿易園區建設的啟示

在全球經濟發展的大背景下，伴隨著改革開放的進一步深化，區域一體化已經成為我國參與國際競爭、融入世界經濟環境、實現市場化改革的主要手段之一。近年來，建立以沿海經濟帶、腹地經濟區為中心的區域一體化合作正進行得如火如荼。僅在2009年，國務院批復的區域規劃已經達到11項，可見對區域資源的有效整合，促進實現區域化發展已經上升為國家經濟發展戰略。

通過前文對歐洲香農自由貿易園區以及美國對外貿易區相關發展模式、稅收優惠以及便利措施等經驗的介紹，對與中國的自由貿易園區建設而言，具有很強的借鑒意義。

參考香農自由貿易園區的經驗，建構以政府為主導，面向企業的園區管理模式。即由政府或政府控股的企業機構統一管理自由貿易園區的發展，制定針對園區內企業的便利條件，比如審批流程簡化、維護園區設施以及減少日常監管等。盡量在宏觀層面上對園區內的發展進行把控，避免重復管理，使企業發展更加自由化。

發揮原有產業優勢的同時促進產業集聚與升級。我國一些沿海經濟帶和腹地經濟區都擁有其具有相對比較優勢的產業，比如遼寧沿海經濟帶的裝備制造業以及物流產業就具有其固有的優勢等等。我國上海自由貿易園區的建設，就是在上海原有的金融經濟領域優勢的基礎之上，大力促進服務領域的產業集聚與升級。對于以后自由貿易園區的建設中，我國應在保留固有優勢的基礎上，在更多領域促進產業結構的調整與升級，比如航空航天、航運及配套服務、高新技術、信息技術以及生物制藥等等。同時，應推動本土企業與跨國公司在園區內的合作與共同經營，為整體產業鏈的拓展和延伸創造便利條件和優越的環境。

對于稅收優惠條件的合理性要有效把控。我國自由貿易園區在稅收優惠方面的政策可以借鑒美國對外貿易區的經驗，將稅收優惠政策多樣化，從而使不同的企業可以針對適合自身的優惠條件進行投資和其他貿易合作活動。在優惠政策制定中，首先要做到的是對相關進口費用的減免，其次針對特定產業類型，設計多樣化的中間產品以及最終產品稅率，積極倡導在園區內搭建完整的產業結構。最后，為保證可持續發展，應對園區內企業的培訓、研發等各項支出采取一定的補助政策，以保證園區內企業的競爭優勢。

增加便利措施，加強信息化管理水平。結合歐洲和美國對于自由貿易園區建設中相關便利措施的制定，我國在自由貿易園區建立的過程當中，應在減少通常的監管條件基礎上，在貨物報關手續等方面應進一步削減。同時，對電子化平臺的搭建和完善是實現園區內共享資源、便利服務、提高運營效率的有效手段之一。可以建立一定的考核制度，對于長期以來誠信度較高的園區內的企業，海關可以為其提供更為便利的通關服務，同時，在將來自由貿易園區越來越多的情況下，搭建統一的電子化平臺，增加國內各個自由貿易園區海關的聯系，為優質企業在全國范圍內的產品和服務的轉移提供便利，從而提高整體的運營效率和競爭力。