農村社區治理法治路徑探尋

倪懷敏

（作者為成都大學政治學院副教授）

農村社區是在農村生產方式基礎上由相同或相近區域的農村人群，按照共同的生產、生活管理方式和服務所構成的農村社會實體，它是農村整體的組成部分，居民可以在農村社區里參與政治、經濟、文化、教育等各種活動，并以此為生存的依托或物質載體。農村社區治理建立在農村區域規模基礎之上，以堅持黨和政府的領導，構建社區組織的管理體系，依靠政府和社會的支持，在各類主體的共同參與下，完善社區功能，為社區居民提供服務，解決問題，從而促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展。

2007年10月，黨的十七大明確提出要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，第一次提出要將農村社區建設與城市社區建設同步進行。2012年11月8日，黨的十八大明確提出要“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，無疑農村生活質量的提高，社區治理過程和機制的完善仍然是農村社區建設的重要內容。2013年11月9日，中共十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”農村社區治理理應是國家治理體系的重要內容，農村社區治理的法治化也應是國家治理能力現代化在“完善城鎮化健康發展體制機制”中的具體體現。目前農村社區治理，“除政府之外的社會其他主體力量十分弱小，公民意識、治理理念非常淡薄，社會治理結構與機制尚未形成”①。

當前，我國法律對農村社區治理工作運行過程與機制的規定還不具體，包括治理主體的導向、調控、監督制約等制度體系的建立尚不明確，村委會與自發形成的農村居民間治理組織之間的關系也沒有在法律上進行界定，更沒有形成責權利明確、互相配合、互相制約、科學管理的新型社區治理機制，農村治理組織在保障民生方面的功能還不夠完備。要明確農村社區治理的法治路徑，主要是堅持黨和政府治理主導者地位，嚴格依《村民委員會組織法》，切實處理好政府與村委會之間“指導與服務、協助與監督的關系”②，通過完善制度，構建綜合的工作機制，依法實現社區治理的協調與發展。農村社區治理要實現法治化，意味著農村社區治理需要建立一種有法可依的法治秩序。因此，農村社區治理的法治路徑需要從農村社區治理的主體及其職責、農村社區治理綜合機制構建等方面去探索。“只有廣大農村實現了依法治理,才能真正實現依法治國的戰略目標,也才能真正構建起社會主義新農村。”③

在法律上明確農村社區治理主體及其職責

農村社區治理的主體有黨領導下的政府、各類社會組織、社區居民及自發形成的自治組織，各類主體之間是協作的關系，通過協作共同商討，作出決策，共同處理社區的公共事務，使過去單一的政府社區管理逐漸趨向于社區治理。多元主體之間的協作要想和諧有序，就必須有明確的職責劃分。法律應明確規定黨組織、政府與社區的關系，規定在社區治理過程中黨組織的職責是起領導的作用，政府的職責是起主導作用即指導、配合、協助社區組織進行社區治理，其它組織及社區居民的職責是相互配合、協同管理，要在法律上界定農村社區居民委員會在社區治理中的權利、職責和功能。在建立的多元化社區治理組織體系中，對于農村社區居民自發形成的非營利性自治組織的運行，政府應給予一定的支持，以促使在社區治理中發揮好作用。

黨組織在農村社區治理中的職責是起領導作用。黨組織應協同各方把領導農村社區治理作為重要工作之一，把握農村社區管理的政策和方向。引導各種社會組織、村民組織、自治組織有序地參與農村社區治理，充分發揮基層黨組織和共產黨員在農村社區治理中的作用。其中，鎮黨委在全鎮農村社區治理中發揮領導核心作用。村黨組織在村級農村社區治理中發揮領導核心作用。鎮和村黨組織的職責是成立相應的農村社區治理領導小組和農村社區治理服務小組，將鎮和村的干部統領到農村社區治理的體系中，增強他們在農村社區治理中的創新治理意識和責任意識。黨組織要建立健全制度，制定出使鎮與村的相互銜接的農村治理制度，包括民主治理的規程、為村民服務的內容和程序、農村社區重大事項的民主決策制度、社區內務監督制度等。在制度實施中充分發揮基層黨組織和共產黨員在農村社區治理中的作用。

政府在農村社區治理中的職責是發揮主導作用。基層人民政府在農村社區治理中要發揮政府主導作用，承擔社會治理和公共服務的職能，真正體現基層人民政府服務、治理的能力，重點抓農村社區建設和民生服務。在農村社會治理方面，基層政府的職責是遵循農村社會發展規律，進行社會綜合治理，具體包括：基礎服務、整合資源、公共安全、治安防控、網絡管理、司法調解、社區矯正、文明建設等，形成綜合治理體系，領導農村制定符合實情的鄉規民約，保障村民的知情權、參與權與監督權，為農村社區營造一個安定和諧的生活環境。

其它組織在農村社區治理中的關系和職責。其它組織是農村社區治理的重要力量，它們之間的關系是相互配合、協同治理，就是要在農村社區治理的規范化和制度化過程中，充分發揮基層人民團體、各類社會組織和企業事業單位等的配合協同作用。其中，基層人民團體包括農村中的共青團、婦聯等，這些組織在村民中具有一定的認可度，具體職責是把參與農村社區治理作為工作職能，有效促進農村勞動關系的和諧。各類社會組織包括各種自治組織，比如調解委員會、治保委員會、義務消防巡防隊，還有婦女、計生組織、村經濟合作社、村務監督、衛生組織、教育和老年組織。上述社會組織的具體職責是在農村社區從事社區糾紛調解、治安防范、組織文化和體育活動、普及宣傳教育、落實醫療衛生、保障養老和維權等方面的社會治理工作。

社區居民及自發形成的自治組織在農村社區治理中的職責。農村社區居民及自發形成的自治組織參與社區治理是發揮人民治理作用的具體體現。在此過程中，社區居民及自治組織應有嚴格的組織規則，要具備治理意識、參與意識，具備主人翁意識，自覺履行社區治理的規章制度，對社區的治理事務要積極參與，并理性地依法有序地進行，形成居民普遍參與、人人關心社區事務的良好局面。農村社區居民最為關注的是如何通過法律保障其權利，社區居民應嚴格按照法律途徑，比如參與社區治理的方式、內容和程序的規定來維護和實現自身的權利，同時根據法律規定的社區服務的內容，自治組織應積極參與社區服務，滿足社區居民對各種產品和服務的需求。

農村社區治理綜合機制完善建議

為了使農村社區治理取得實際效果，必須在實踐中形成一套相互聯系、相互配合的綜合治理機制體系，確定農村社區治理的模式、管理方法和組織形式，以達到農村社區和諧有序的發展，從而為農村社區治理的主體提高治理能力構建良好的基礎。構建農村社區綜合治理機制主要包括以下幾個方面：

構建農村社區治理的制度機制。制度機制的構建需要制定農村社區治理的一系列規章制度，包括：農村社區治理的章程、農村社區黨組織和政府解決社區各項事務的議事制度、農村社區治理的各類主體議事會制度、農村社區居民發表民意參與管理的代表大會制度、農村社區居民日常生活和日常行為公約、農村社區各類專項工作制度等。上述制度的制定以及相關配套措施的執行都需要形成體系。在執行過程中，要充分發揮黨組織和政府網站宣傳制度的平臺作用，將制度信息的具體規定在網站上公開，或在農村各社區實地進行宣傳，讓農村社區治理的主體和居民掌握和理解相關制度的內容和要求，以規范農村社區治理的行為。

構建農村社區的民主協商機制。村民集中居住后產生了許多新的變化和矛盾，其具體表現如下：一是農村社區居民結構在變化。外出打工人員增多，社區老年群體、獨居老人數量也日益增多。如何加強留守的老年人和兒童的管理與服務，發揮他們參與社區治理的積極作用，成為農村社區治理的重要問題；二是農村社區居民需求的變化。外出打工村民對留守人員不同價值取向的影響，形成了對社區不同的認同度；三是農村社區居民之間矛盾的變化。集中居住之前，村民主要以物權為主引發糾紛，在參與社區治理中出現了因不同的政治訴求而引發的矛盾。傳統的農村解決糾紛并不是基于司法的權威，而是“基于血緣關系和基于地緣關系而存在的權威”，這種權威“在鄉土社會中表現得尤為突出”④。于是對于糾紛農村居民更多采取非訴訟或自力救濟的協商方式來解決。因此，黨組織和政府要通過強制性輸入法律、法規、政策以及強有力的指導和協調，逐步建立社區黨組織、政府機構、其它組織、社區居民之間面對面地平等對話，共同商討問題的機制與疏通民主協商的渠道，合作進行社區公共事務的治理，通過民主的方式有效滿足農村居民的各種需求，從而構建農村社區治理的民主協商機制。

構建農村社區治理的監督機制。農村社區治理的主體應聯合成立專門的監督委員會，由黨組織、政府、其它社會組織和農村社區居民及自治組織、自愿者共同組成，采取設立對黨員干部監督意見箱或信訪等多種形式的具體措施來完善社區監督機制。在監督過程中，重點要構建信息公開制度。具體要求如下：一是政府信息公開的主動性。對信息的公開責任到位，程序明確，規定嚴格的公開方式和時間限定；二是政府信息公開的保密性。政府公開的信息不得危及國家安全、公共安全、信息安全、經濟安全、環境安全和社會穩定，如果違反，要有嚴格的責任追究制度；三是監督信息公開的公平公正性。對農村社區治理主體工作上違規的行為，進行曝光和問責，確保信息公開的公平、公正；四是監督檢查信息的有效性。對在農村社區治理中不履行職責的行為的舉報，主管部門要認真受理并及時調查處理，要給農村社區居民及時通報有效的處理結果；五是保持和增強監督信息的權威性。農村社區治理的監督要在黨組織的領導下落實監督制度和措施，公開的信息不能是脫離實際的虛假信息，通過實是求事的、行之有效的形式讓參與農村社區治理的主體自覺遵守、維護監督機制的權威性，讓監督機制真正具有成效。

構建農村社區治理的多元化資金保障機制。對農村社區的資金投入向法治化方向改革是規范農村社區治理的需要，其具體理由如下：

一是要從法律上明確農村社區治理的財政投入的主體責任。農村社區建設所需要的財政投入主要通過由地方政府財政資金、中央政府預算內專項補助資金、社會資金等多渠道來解決，這就需要通過制定法律制度明確和加強各級政府、各個相關部門在提供農村公共產品和服務方面的職責，確保農村社區的財政投入有效性。從立法條款、資金支持、政策引導上加強農村公共基礎設施的建設，并向農村社會福利、社區子女教育投入等薄弱環節傾斜，確保對農村社區的公共服務財政支出輻射到各方面，將農村與城市的社區財政投入規劃統籌安排，形成綜合均衡設計模式，最終實現為農村提供的公共基礎設施與城市居民大致均等的目標，使“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

二是通過法律鼓勵社會各界對農村社區治理投入資金。農村社區治理要構建由社會參與的多渠道、多主體的資金投入制度。社會資金為農村社區投入公共產品，國家應該從法律上賦予投入主體部分收益權，遵行“誰投資，誰受益”的原則，充分調動社會各方投資主體的積極性。總之，農村社區治理需要物質的支撐，通過立法使政府對社區的投入成為一種硬性的法律約束，而不是隨時勢變化而改變的規定。除以政府投入為主外，在法律上鼓勵民間投資和社會捐助，讓這部分經費在法律規則框架內發揮作用。

構建農村社區治理的民生服務機制。“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，離開法治談論保障和改善民生，猶如海客談瀛。”⑤建設民生工程是農村社區治理的重要內容，具體措施包括：由法院、公安、信訪、計生等職能部門和律師事務所、法律服務所、法律自愿者組織等主體組建農村社區法律服務隊伍，定期到農村社區進行服務，依法解決農村社區的法律問題，為農村社區營造出與城市社區同步的法律援助環境。

一是從法律制度上明確和保障農村社區民生法律服務隊伍的的職責和工作。圍繞建設和諧社區的主題，定期進社區或入戶宣傳政策、法律，準確解答農民的法律疑難；針對村民利益的重點民生工程涉及的問題，要及時給予解決，化解矛盾并調解民間糾紛；為村民科學種植、養植、合法經營等活動提供法律咨詢、指導和依法維權的服務。

二是要維護法律服務隊伍工作的常態化。首先要強化服務隊員業務能力的培養，根據農村基層社會形態的特點和農民生產生活的規律，拓展對農村的認知度，盡力將法律服務滲透到更大的空間和層面。其次是保障法律服務隊伍經費的支出。各基層黨政領導和司法行政部門應給予適當的支持，將法律服務的經費列入年度財政預算，為農村社區法律服務隊改善和保障民生奠定物質基礎。

構建農村社區治理的制度運行質量評估機制。農村社區治理制度運行質量的評估體系主要是為了檢驗農村社區治理的成效，對農村社區居民（村民）治理制度運行總體質量的保障和提高起到督促作用，其評估指標內容應包括考察社區治理的內容、程序、制度、運行效能以及可持續性等，其中重點考察社區的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等內容。考察社區治理制度的運行效能，應重點考察主體在社區治理過程中對制度規定的遵守程度、解決社區問題的能力大小、治理制度運行動力的來源與強弱。考察社區治理制度運行的可持續性，應重點考察社區管理的開放程度、社會化程度、社區居民治理精神和公共服務精神的現狀、對社區治理信息反饋的及時度、社區治理的物質基礎等社區治理各項目標實現的情況。

【注釋】

①于莉：“從基層管理體制改革到社區善治—社區建設的主要研究視角述評”，《社會主義研究》，2009年第1期，第137頁。

②胡謀，王偉：“從‘政府本位’到‘社會本位’—關注社區管理體制改革”，《人民日報》，2005年6月9日。

③鄭向東：“建設法治化社會主義新農村之路徑探索”，《湖北社會科學》，2012年第6期。

④馮志偉，劉志松：“我國古代鄉土權威的基層社會治理功能”，《天府新論》，2012年第6期。

⑤何士青：“通過法治邁向民生保障”，《政治與法律》，2008年第5期，第76～80頁。