民事司法調解制度存在問題及其解決路徑

張 偉

（作者為西藏民族學院法學院博士研究生；本文系基金項目“和諧西藏建設背景下的民事糾紛解決機制研究—以司法文明為視角的考察”的研究成果，項目編號：13YJC820104）

人民法院主持下的民事司法調解，具有合理性、權威性、專業性等特點，我國通過對民事司法調解的積極探索，目前已經形成了“調解優先”的氛圍，各級法院高度重視對民事案件的司法調解，有效促進了社會和諧穩定。黨的十八大報告指出，要完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。為此，我們必須對司法民事調解的現狀進行分析，總結其優勢和存在問題，讓司法調解這一“東方經驗”在我國審判工作中煥發出更加耀眼的光彩。

人民法院主持下的民事司法調解具有現實合理性

民事司法調解，是指民事糾紛案件各方當事人在人民法院的主持下，對民事糾紛案件所爭議的權利義務關系進行協商處理，如果當事人通過協商達成一致，人民法院下達《調解書》予以確認，案件糾紛就此結束，而如果當事人通過協商后未能達成一致意見，則案件進入下一步的審判程序。在民事糾紛案件進入審判程序之前，實際上當事人均會進行一定的協商處理，在協商未能達成一致的情況下才會將糾紛訴至人民法院。但是，法院在受理案件之后，仍然可以對案件進行調解，此時的司法調解和雙方當事人之間的自行協商在性質上完全不同，因為已經加入了人民法院這一第三方的參與，法院主持下的調解，自然需要經過當事人的同意，法院也充分尊重當事人對自己權利的處分意見，而在調解未能成功之時，仍然有法院的判決作為糾紛終結的最后保障。所以，法院主持下的民事司法調解兼顧了訴訟和調解兩者的優勢，是一種行之有效的矛盾糾紛解決機制，具有現實的合理性。

人民法院主持下的司法調解充分尊重當事人的意愿，是在遵循當事人意思自治原則下進行的。當事人之間的民事矛盾糾紛通過司法調解得以解決，可以避免司法判決非贏即輸而導致當事人之間矛盾激化、關系僵化的問題。司法調解有利于促進社會成員之間的長期合作，有利于促進社會和諧穩定，并且能夠提升司法效率，節約我國當前十分有限的司法資源，是一種值得倡導的糾紛解決機制。換句話說，司法調解是在當事人自愿的基礎上進行的，是一種在目前已經存在的調解優勢的基礎上對司法公正性進行了強化的糾紛解決機制。

同當事人之間的協商、人民調解、行政調解不同，司法調解具有司法的性質，適用司法的標準，所以，法院的民事司法調解比其他調解更具程序性。同時，司法調解是在法院的主持下進行的司法活動，具有眾多的法官職業群體作為專業人才保障，從而對應有的司法調解的合法性予以保證。司法調解雖然是在法院的主持下進行，但法官并不居于主導地位，當事人對是否同意調解、如何處置自己的權利均完全具有決定權，這就對應有的司法調解的公正性得到保證，有利于實現司法保障公平正義的根本目的。

民事司法調解這一“東方經驗”在近些年來越發凸顯其制度優勢、價值優勢。在目前我國司法實踐過程中，法院的民事司法調解是處理糾紛矛盾的主要方式之一，具有其自身重要和獨特的價值，受到了全國各級人民法院的青睞和人民群眾的好評。司法調解在我國具有悠久的歷史，被廣大人民群眾所喜聞樂見，符合人們對“和諧”的追求。同時，人民法院通過調解方式結案較為靈活、簡便，有利于切實提升司法效益，節約本來就十分有限的司法資源。更為重要的是，調解結案的方式有利于實現“案結事了人和”的目的，能夠最大程度上避免當事人之間的沖突，有利于修復當事人之間已經遭到破壞的關系，也有利于案件的執行，緩解長期困擾人民法院的執行難問題，能夠促進社會和諧。

我國法院民事司法調解制度的發展歷程

我國法院民事司法調解工作經歷了一個從“著重調解”、“調判結合”，再到“調解優先”的積極探索的過程。

“著重調解”的階段。1982年到1991年，是我國強調“著重調解”的階段。在此階段當中，調解在司法訴訟活動中得到高度重視，但是沒有將調解作為民事司法訴訟的必經程序予以強制性規定。1982年，我國頒布了《民事訴訟法（試行）》，把原來規定的“調解為主”修改為“著重調解”，并且將此作為司法審判機關開展民事訴訟活動的基本原則。所謂“著重調解”原則，也就是人民法院開展民事司法審判活動應該著重進行調解，能夠調解的案件應該在查明事實、分清是非的基礎上主持調解，從而力促案件當事人達成調解協議、互讓互諒，以此實現人與人之間關系的和諧。

“調判并重”的階段。1991年到2000年，是我國強調“調判并重”的階段。在此階段中，我國重新修訂后的《民事訴訟法》對于調解的規定發生了重大改變。1991年，我國頒布施行了第一部正式的《民事訴訟法》，將之前1982年《民事訴訟法（試行）》中的“著重調解”修改為“根據當事人自愿和合法的原則進行調解”，并且進一步規范司法調解程序。調解制度的改革自從1980年開始就成為司法體制機制改革的一項重要內容，而在1991年《民事訴訟法》施行之后，隨著調解制度的改革進一步推進，由于過于強調調解，導致司法實踐過程中產生一些法官強制調解、違法調解和久調不決等不良司法現象，由于這些不良司法現象的存在，導致司法調解工作受到了廣大民眾的高度關注和廣泛質疑，還引起了全國人大及其常委會的高度關注，立法者試圖通過立法方式對這些存在的問題進行糾正。所以，在該階段，立法者和各級審判機關高度強調庭審功能和程序正當性，甚至還強調“當庭宣判率”以提升司法效率，從而使人民法院民事司法調解工作受到一定程度的削弱，全國各級審判機關民事司法調解率呈現下降態勢。

“調解優先”的階段。2000年到目前，是我國在民事司法中強調“調解優先”的階段，我國法院民事司法調解的政策產生了重大變化，法院的司法調解再次得到高度重視。2002年，中共中央、國務院轉發了《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》，并且隨后召開了全國人民調解工作會議，對人民調解工作進行了強調、安排、部署。人民調解和司法調解屬于兩種不同性質的糾紛解決機制，但是我國高層對人民調解工作的重視有力促進了司法調解工作的開展。2003年，最高法院制定司法解釋《關于使用簡易程序審理民事案件的若干規定》，在“若干規定”中強調通過司法調解方式結案。2004年，最高法院發布《調解規定》，確立了“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的原則，調解的價值和優勢更加得到重視。2008年開始，全國司法審判機關確立了“調解優先、調判結合”的民事審判工作原則，將人民法院民事司法調解工作提到一個較高的地位。2010年，最高法院發布司法解釋《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，要求各級法院將調解作為民事案件的首選結案方式，并且將民事案件的調解作為必經程序，凡是有可能進行調解的全部民事案件均須進行調解，要求將調解貫穿于民事案件處理的全過程。以西藏自治區為例，2011年西藏自治區高級人民法院工作報告數據顯示，西藏自治區各級人民法院堅持“調解優先、調判結合”的司法工作要求，在實現“案結事了人和”上下功夫，努力從根本上化解矛盾。2010年，全區法院民事案件調解、撤訴率達到74.7%，高于全國法院的平均調撤率9個百分點。同年，全國各級法院強化調解優先的理念，積極運用調解方式處理矛盾糾紛，著力構建覆蓋立案、審判、執行全過程的調解機制，努力做好民事案件調解工作。2011年最高人民法院工作報告顯示，2010年全國法院一審民商事案件調解撤訴率達65.29%，同比上升3.31個百分點。全國法院的民事案件調撤率在2011年、2012年繼續呈現增長態勢，2011年的調撤率達67.26%，2012年調撤率達68.15%，而調撤率在2008年為58.86%，多年來均呈現逐步上升的趨勢。①

民事司法調解制度存在的問題

未能將調解程序從審判程序中單獨分離出來。民事司法調解中調解程序和審判程序合一，法官身兼調解員、審判員雙重身份。目前我國的民事司法調解程序和審判程序合一，并且將調解程序貫穿于司法審判的全過程，而對調解的周期、調解權的行使、調解的具體程序等缺乏獨立、明確的規定。法官集調解員、審判員于一身的做法，容易影響司法的公正性，從而導致當事人對民事司法調解活動缺乏信任感，使民事司法調解活動中當事人意思自治的原則難以真正實現，實踐中“以判促調，以判壓調”的現象時有發生，這些現象不僅侵害當事人的合法權益，同時還對司法公正產生較大負面影響。

未能完全體現當事人民事活動意思自治的原則。人民法院民事調解中職權主義色彩濃厚，當事人自愿的原則在一定程度上被虛化。由于受到傳統的職權主義訴訟模式的影響，法官在人民法院司法調解的過程中仍然處于主導性地位，導致當事人之間缺乏必要的平等對抗機會，當事人的參與權、自主權受到了一定的削弱，法官對調解程序的啟動、終止等較為隨意，法官在某些案件中甚至動用手中的權力對當事人施壓，從而產生“以拖促調”、“以判壓調”等現象。上述現象的存在，也就是法院職權主義模式下，人民法院的司法調解中當事人的主體性弱化，是否啟動調解、終止調解等由法官主導，當事人的意愿無法得到真正體現，容易導致法官濫用職權，滋生司法腐敗現象，最終降低司法公信力、權威性。

對調解協議的履行缺乏有效的監督制約機制。在當前我國的具體司法實踐過程中，大部分調解協議是由當事人在自覺的基礎上履行的，缺乏對履行調解協議的監督制約機制，對惡意調解的行為和調解反悔等問題缺乏必要的懲戒措施。然而，在現實中常有當事人在達成調解協議之后反悔的情形，同時有可能產生法官進行惡意調解的現象，當事人反悔之后，另外一方當事人可以申請人民法院強制執行，卻容易引起當事人對法官調解動機產生質疑，容易導致當事人投訴、上訪、申訴，使調解的優點無從得到體現，不利于司法公信力的提升。

解決當前我國民事司法調解制度弊端的路徑

一些學者曾經建議取消民事訴訟調解制度，筆者認為取消完全沒有必要，但是，我們必須針對上述人民法院民事調解中存在的問題，對調解制度進行健全完善，從而更好地發揮人民法院民事調解制度的優勢，更好地促進社會和諧穩定。

對民事司法調解在訴訟中的地位進行準確定位。對當前我國民事司法調解中的存在的強制調解等諸多問題，一個根本性的因素就是對民事司法調解在法院的整個訴訟個活動中的定位不準確。為此，準確定位民事司法調解在訴訟活動中的地位就顯得尤其重要。民事司法調解無疑同我國追求和諧的歷史傳統相吻合，有利于迅速解決民事糾紛矛盾和實現對當事人之間的矛盾進行修復的目的。然而，在當前我們特別強調法院民事司法調解的過程中，絕不能以調解代替判決，必須正確處理調解和判決之間的關系，法院對民事訴訟案件的調解不能侵害當事人的合法權益，尤其不得進行強制調解。要正確認識判決和調解之間的關系，兩者都是司法審判機關行使審判權的重要手段，對于調解結案的案件認真進行調解，對調解無望的民事訴訟案件及時進行判決，防止“久調不決”給當事人帶來“訴累”和其他合法權益受到侵害。

建立單獨的人民法院民事調解程序。實行審判和調解分離，在人民法院設置專門的調解組織，配備專門的人員從事民事調解工作，使調解程序和審判程序分離，將調解員和審判員分開。調解組織對案件進行調解而無法達成協議后，案件的調解程序即告終止，除非雙方當事人共同申請重新啟動調解程序，否則任何人不得擅自重啟調解程序，案件轉入正常的審判程序，指派專門的審判人員對案件進行審判，依法進行判決，維護司法權威。在人民法院設置專門調解組織的同時，對民事案件調解的期限進行規定，從而防止久調不決、惡意調解等問題。

通過加強監督制約規制法院的職權主義。為了防止法官的職權在司法調解中的擴張，必須建立針對司法調解的監督制約機制體制，對法官在司法調解活動中的惡意調解、非法調解、侵害當事人合法權益的行為進行嚴肅處理。對此，必須建立以訴訟當事人主義為主的司法調解模式，在人民法院民事司法調解活動中充分尊重當事人的意愿，賦予當事人平等的訴訟主體地位、同等的訴訟義務和權力，當事人可以自行選擇司法調解程序的啟動與終止。強化法官的中立角色，在案件調解中不得帶有傾向性的表態，不主動卷入到案件糾紛中。

構建民事司法調解和訴訟外調解機制。世界各國在糾紛解決機制方面呈現多元化特征，司法調解也逐步成為許多發達國家司法體制機制改革的重要內容，訴訟外的糾紛解決機制自20世紀90年代以來逐步成為美國、英國、德國等國家的民事糾紛解決機制，從而突破了單純的通過訴訟解決糾紛的狹隘思路。在我國，人民法院主要是依靠自身的力量單打獨斗地對訴訟糾紛案件進行調解，使社會各種有利于糾紛解決的社會資源充分得到利用，從而形成解決矛盾糾紛的合力。當前，我國應推進“大調解”機制建設，構建人民法院的司法調解和行政機關和相關機構主持下的行政調解、人民調解委員會主持下的人民調解相結合、對接的調解機制。在調解機制的構建中，應發揮婦聯、共青團、衛生行政部門、教育行政部門、人力資源和社會保障部門、司法行政部門、工會等組織機構在解決矛盾糾紛中的作用，對于相關部門主持下達成的調解協議，當事人申請人民法院確認的，人民法院要依法予以確認。

構建多元的法官績效考評體系。當前，全國各級人民法院為了強化“調解優先”的司法理念，大多數法院均對民事法官的調撤率做出了硬性規定，許多法院為此還專門評選“調解能手”等，對民事司法調解工作作出突出成績的法官進行大張旗鼓的表彰獎勵。上級法院對下級法院的考評中，亦特別重視民事司法調撤率。在這樣的氛圍下，反而容易導致法官為了完成所謂的調解指標而產生強制調解的現象。為此，必須改革目前的法官考評指標體系，建立多元化的、科學的考評指標，對服判息訴率、辦案數量、辦案效果等進行全方面、立體化的考評，將調解率作為考評體系的重要指標，但是對于達到相應指標要求或者在某方面做出較好成績的均給予相應獎勵，避免違背客觀規律一味追求調解率而擾亂正常的審判秩序。

【注釋】

①袁春湘：“2012年全國法院民商事案件審理情況分析”，《法制資訊》，2013年第5期。