社區資源整合與適度普惠型養老服務體系建設—以唐山市為例

向平萍

從1999年開始，我國老齡化問題就不斷加劇，再加上家庭結構的小型化和單位福利的弱化，養老開始呈現社會化的發展趨勢。與此同時，隨著經濟和社會的發展，老年人的養老需求也不再局限于基本生活方面，娛樂文化和自我發展等精神層面的需求日益增加，但是我國正處于社會主義初級階段，經濟發展水平較低使得養老服務業發展嚴重滯后，養老資源匱乏，難以滿足龐大老年人群的需要，特別是迅速增長的“空巢”、高齡和帶病老年人的服務需求，使得養老資源需求與供給之間的矛盾越來越尖銳。優化和整合社區資源，為老年人提供豐富的養老服務資源，完善城市的養老服務體系，滿足老年人多樣化的需要就變得尤為迫切。

社區與社區養老服務資源

社區。所謂社區是指一定數量的居民組成的、具有內在互動關系和文化維系力的地域生活共同體。隨著政治、經濟的發展，社區已成為城市構成的基本單元，社區服務作為社會保障體系的一種運行載體，在養老社會保障中扮演著重要的角色，承擔著重大的責任。但是不可否認，現階段我國的社區服務還遠遠沒有發揮出應有的效能，一個非常重要的原因是社區資源的調動不充分，直接制約著社區服務在養老保障中效用的發揮。

社區養老服務資源。本文對社區資源的研究主要是針對社區的養老服務資源。社區養老服務資源主要指的是由社區為在家生活的老年人提供生活照料、醫療保健、精神慰藉、康復護理、權益維護等養老服務。這些服務的主要供給者是政府和社會力量。社區養老服務資源主要有四類：人力資源、財力資源、物質資源和組織資源。人力資源主要指從事或者參與提供養老服務的人員，可以是社區工作者也可以是志愿者。財力資源主要指社區中各種養老服務資源，包括服務項目供給、基礎設施建設、服務運行和管理等方面需要的資金資源，是持續發展養老服務資源的物質基礎。物力資源主要指養老服務的載體，是社區服務需要的有形的設施資源。組織資源指能夠提供社區養老服務機構的總和。我國社區養老服務組織橫跨社區黨群組織、社區居民自治組織和社區民間組織三大組織系列。

為了更好地研究社區資源同社會養老服務體系之間的關系，在這里我們將以唐山市為例，探討如何通過整合社區資源來完善社會養老服務體系的建設。

唐山市社會養老服務體系基本情況

唐山市人口老齡化現狀。唐山是一座具有百年歷史的重工業城市，地處環渤海灣地區中心地帶，北依燕山，南臨渤海，毗鄰京津，素有“京東寶地”之稱，現轄2市6縣6區和4個開發區、1個管理區，總面積13472平方公里，總人口714萬。2009年的人口統計結果顯示，唐山包括各縣市區在內，60歲以上老年人共有92萬，約占唐山市總人口數的13%，每年還將以3%的幅度遞增。其中老齡化程度最嚴重的是路北區，老齡人口已經占到了全區人口的17%，遠高于河北省11%的平均水平，更遠遠超出國際上通用的老齡化標準（即60歲以上的人口占總人口比例達到10%）。可見唐山市不僅早已進入老齡化社會，而且老齡化問題還在不斷加劇，建立完善的社會養老服務體系，解決百萬人的養老問題已迫在眉睫。

唐山市社會養老服務體系建設現狀。當前唐山市社會養老服務體系實行“居家養老為基礎、社區服務為依托，社會福利機構養老為補充的社會養老模式，初步形成了縣、鄉、社區和民辦養老機構相互補充的養老服務網絡”。目前唐山市通過積極探索，整合各項社區資源發展出五種典型的社會養老服務模式。一是整合醫療資源的“醫養結合”模式。這一模式的典型代表是路北區東大里社區，其主要做法為整合社區衛生服務站醫療資源，“以醫助養”。其將社區衛生服務站床位按功能分為三類：臨時性床位，供白天在服務站活動老人午間休息使用；住宿性床位，配備床、柜、桌、椅、電視、電話、空調等設施，提供報刊、拐杖、眼鏡等生活用品，供老人階段性居住使用；醫護性床位，供老人緊急救護、日常治療和其他居民看病問診使用，從而實現社區醫療資源的充分利用的同時為老年人提供有效而及時的服務。二是依托市（村）民中心的日托式養老模式。這一模式的典型代表路北區龍東社區、遷安市石梯子溝村、灤縣吳莊子村。其主要做法為：依托社區市民中心，充分利用一鍵通和電子保姆等信息化手段，開展集生活照料、家政服務、醫療衛生保健、精神慰藉和心理咨詢于一體的日托照料服務；以政府購買服務和組建志愿服務隊伍方式，為老年人提供上門服務。三是新建社區配備養老服務設施的養生社區模式。這一模式的典型代表是開平區東港龍城社區。其主要做法有：為老年人建立健康檔案；設置集養生保健、體能康復、慢性病治療、健康培訓為一體的養生護理院；設立體檢中心；配備護理呼叫系統；成立日間照料服務站。四是利用專業養老機構延伸服務到社區（村）的連鎖經營模式。這一模式的典型代表是路北區缸窯街道居家養老服務中心。其主要做法有：依托社區內的專業養老機構，開設街道居家養老服務中心，提供休閑、娛樂、就餐，以及送餐上門服務；專業養老機構通過向居家養老服務中心（站）派駐專業服務人員，或幫其培訓服務人員，或直接設立分支機構，開展加盟連鎖、聯營。五是農村互助養老模式。這一模式的典型代表是灤縣榛子鎮麻灣坨村老年住宅區。其主要做法為：集體興建老年住宅區，統一規劃，統一施工，采取獨門獨院建筑構型，房屋產權歸村集體所有，老人享有居住權，日常生活以自我保障為主、集體補助為輔，衣食、取暖和醫療費用由老人及其子女承擔，水電及街道清掃費用由村集體承擔。集體出資建設露天休閑娛樂廣場，閱覽室和娛樂室，定期組織比賽。

社會養老服務體系存在的問題

從人力資源來看，服務人手不足，服務隊伍專業化水平較低。目前唐山市社會養老服務主要由社區居委會和社會養老服務機構的工作人員承擔。從社區居委會來看，各居委會工作人員并不會太多，多者十多人，少者幾人，但是卻需要負責包括社會保障、民政、計劃生育、文教衛生、城管、殘聯、黨建和精神文明建設等多項工作，人員本就嚴重不足，因此并不會有專人負責老年人服務工作。為了彌補人手不足的問題，社區通常會采用招募志愿者的方式，但是這些志愿者流動性較大，難以保證服務隊伍的穩定性，更重要的是這些志愿者缺少適當的培訓，只能提供一些技能性較低的服務，如家政服務、陪聊等，而如康復護理、精神慰藉等專業技能要求較高的服務則難以提供，服務水平和質量還處于較低的層面。而社會養老機構工作人員雖然能提供較為專業的服務，但是整個唐山市總共只有70家養老服務機構，這些機構自身還存在人手不足的問題，導致覆蓋面較窄，難以滿足整個唐山市老年人口的服務需求。

從財力資源來看，資金來源單一，資金缺口較大。當前唐山市社會養老服務體系建設的資金主要來源于政府，2010年至2012年9月，唐山市、縣兩級養老服務體系建設財政投入總額達49223.6萬元，其中公辦養老機構資金投入39243.77萬元，社會辦養老機構資金投入7707萬元，高齡補貼投入966.83萬元，養老服務補貼投入1306萬元，雖然投入很大，但相較于龐大的老年人口數，仍有所不足。且社會資金大多集中于興辦社會養老機構方面，只能起到輔助作用。資金的不足導致社區難以提供高質量、內容豐富的社區養老服務，雖然唐山市已有五種典型模式，但資金的限制使得這些模式難以廣泛推廣。

從物力資源來看，注重硬件設施建設，但利用率有待提高。唐山市政府一貫重視社會養老服務的硬件設施建設。2011年5月，全市啟動了城鄉社會養老“幸福工程”，在全市開展居家養老服務中心（站）建設，截至2012年全市共建成日間照料機構、城鄉居家養老服務中心（站）3343個，床位總數12130張，覆蓋65%的社區、村，但是這些硬件設施的利用率卻并不高。以唐山市福樂園社區為例，該小區建有活動廣場和市民活動中心，但是深入調察就會發現這些設施并沒有物盡其用。小區設有“夕陽紅”舞蹈隊、“老年人合唱團”、“社區太極拳隊”、“評劇團”等。老年藝術團在社區舞蹈室、老年大學教室練習并定期進行演出，但是舞蹈室也只有在有節目演出時利用率才會比較高。其他的像棋牌室、書法活動室、體育健身俱樂部、老年大學、英語沙龍、美術室等，利用率就非常低。學習類的活動多因缺乏專業指導人員以及組織者而難以開展，至于心理咨詢室中只有簡單的一張桌子和兩把椅子，加之服務水平較低，因此到心理咨詢室的人卻少之又少

從組織資源來看，養老服務主要由政府提供，社會化程度不夠。為了保證為老服務的質量，唐山市部分社區力推實現服務社會化。如路北區積極培育和發展各類養老服務實體，整合全區范圍內的保潔、配送、維修、禮儀等為老服務提供商200多家，參與居家養老服務，服務質量由街道居家養老服務中心和社區居家養老服務站進行考評，同時引導境內養老機構將服務工作向居家養老服務延伸。但是從整體上看，社會養老服務體系建設仍然是以政府為主導，其中政府不僅需要負責政策制定和監督指導工作（市民政局），還要負責具體的養老服務的提供工作（街道和社區），這雖然能保證社會養老服務體系建設的有效進行，但是建設什么項目，提供什么樣的服務，由誰提供則都是由政府決定，這樣一方面加重了政府的負擔，另一方面也難以滿足居住在不同區域老人的差異化需求，同時也無法有效調動老年人參與、使用社會養老服務體系的積極性，在調查中我們發現有很多老人并不了解社區養老，也不知道如何享受其中的服務。至于本來應該承擔起實際層面操作責任的民間組織則由于政策的滯后而身份尷尬，加之缺乏相應的挑選機制而顯得良莠不齊，這使得社會養老的政府和民間組織合作模式還處于發展的初級階段。

整合社區資源，打造適度普惠型養老服務體系

整合人力資源，鼓勵社會廣泛參與，提高養老服務專業化水平。在社會養老服務體系建設過程中，可以一方面注重培育養老服務市場，通過讓更多的服務企業加盟居家養老服務系統或序列，實現社會化專業服務隊伍和服務覆蓋面的擴大，以及服務水平和質量的提高；另一方面可以以居家養老系統為平臺，依托社區助老服務站，為志愿服務活動提供載體和技術支持。既可以鼓勵不同年齡、不同職業的社會各界人士采取定期或不定期、長期或短期并以不同方式提供服務；也可以讓剛從工作崗位上退下來的低齡老人補充，這部分老人身體較健康，又能了解老年人的生理特征和心理需要，能成為養老服務機構重要的人力資源。對于參與志愿服務的老人，可以采用“時間儲蓄”的方式予以回報，等到他們需要進入養老機構時，可以在養老機構中享受同樣時間的免費照料。此外政府還應為社會養老服務系統的工作人員定期或不定期提供免費培訓，采取有效政策吸引受過如社會工作專業、心理學咨詢等相關專業教育的大中專學生進入，打造一支水平高、專業化的服務人員隊伍。

整合財力資源，鼓勵社會資金多渠道進入養老服務領域，提升政府資金的使用效率。首先，應積極引導社會資金興辦養老機構，實現養老服務主體多元化。可以通過政策引導、財力支持、工作指導等方式，鼓勵社會力量采取獨資、合資、合作、股份制、個人承包等形式，開辦養老福利機構，為老年人提供健康、半護理、護理等多層次服務，形成服務主體多元化新格局，同時鼓勵社會各界主動捐款捐物，資助老年人機構的建設、老年人活動的舉辦等，以成為政府資金的重要輔助力量。其次，政府應在不斷增加資金投入的同時，提高資金的使用率。社會養老服務體系作為社會保障體系的重要組成部分，理應由政府承擔起主要責任，不斷加大資金投入。為了提高資金的使用率，可采用設立老年人服務專項資金的方式，將資金直接投向服務的開發和購買，配套設施的建立和完善，養老機構補助和貸款貼息，同時注重突出重點，著力解決當前老年人最關心、最突出、最迫切的養老服務問題，按照特殊人群優先、以“空巢老人”為重點的原則對生活困難老人實行優先照顧。這種照顧分為兩種形式：一是對生活不能自理的城市孤老，由政府負責托養到社會福利機構；二是對部分失能的城市“三無”老人、困難優撫對象、市級以上困難勞模、子女無力照顧的低保老人以及空巢困難老人，由政府提供相應的居家養老服務補貼。

整合物力資源，合理制定建設規劃，充分利用現有資源。在城鄉規劃、建設和舊城改造中，要根據老年人口數量增長和養老需求的發展，對福利機構的數量、布局、規模、檔次以及資金、用地等統籌安排，統一規劃老年公寓、養老院、敬老院等福利設施建設，防止重復建設和資金浪費。通過公益性和市場動作相結合的方式，有計劃地發展老年活動場所，同時要整合和利用社區內的企業、機關、學校的文化、娛樂設施及場地以及社會養老機構的服務人員、項目和設施等現有資源，為老人提供生活、娛樂、學習等方面的方便。對于已有的硬件設施，一方面政府應根據社區內服務人數和服務需求的變化，進行進一步的改善升級，同時配套專業人才，以提供專業服務的方式增強吸引力；另一方面通過積極培育非營利性社區社會組織，運用社會化管理模式的方式，保證已有的福利設施和公益活動場所充分利用和正常運轉，有效發揮養老服務的功能。

整合組織資源，扶持民間養老服務組織，繼續推進養老服務的社會化進程。政府應該逐漸從具體的操作層面退出，將主要精力放在政策制定和監督指導上，而具體的執行工作則交由專業組織尤其是民間組織負責。民間組織在社會養老服務體系中扮演著“填補空缺”這一關鍵性的角色，它可以參與多種服務類型，具備滿足老年人多樣化的養老服務需求、提高養老服務的質量和效率、降低養老服務成本等多種服務優勢，承擔多種服務角色，因此我們可以通過制度創新的方式積極發展養老服務體系中的民間組織，促進養老服務的社會化。首先，政府可以通過財政撥款、購買服務、減免稅收、提供免費培訓等資金或非資金性政策對民間組織進行扶持；其次，通過加強民政部門的執法、監督和投訴受理職能，逐步建立廣泛的社會監督體系的方式，優化對民間組織的管理監督；另一方面民間組織自身應該通過完善內部治理結構、建立嚴格的財務審計和公開制度、建立資格認證和等級評定制度等方式，不斷提升自身公信力，充分發揮自身在社養老服務體系中的作用。