事業單位人事制度改革評估模型研究
——基于驗證—還原框架

郭 姝 王榮榮

(北京航空航天大學人文學院，北京100191)

一、引言

傳統的還原論方法，它主張把高級的運動形式通過合理的分解，還原為低級運動形式，將現實中的現象拆分或還原為更基本、更低級的現象，由此低級運動形式的規律可以通過不同方式的排列、組合后，替代高級的運動形式。因而，還原論通過化繁為簡，將研究對象經分析、分解，恢復其最基本、最原始的狀態。通過還原論，大多數事物能夠用更加基本的存在方式或特征來解釋，因而可能出現不同種類事物被還原后呈現出一致的狀態。①布寧:《西方哲學英漢對照詞典》，北京:人民出版社2001年6月出版。還原論包括強還原論和弱還原論，前者是一種無條件、完全、絕對的概念，而后者正相反，是一種有條件、部分、相對的概念。②內格爾:《科學的結構》，徐向東譯，上海:上海譯文出版社2002年版。

我國共有126萬個事業單位，3000多萬正式職工和900萬離退休人員，總人數超過4000萬人。事業單位的人事制度改革，為其中的利益相關者，即事業單位的職工，界定了其行為空間;而事業單位人事制度改革的相關政策則以直接或間接的方式向他們傳達了與利益相關的價值判斷。相對而言，在制度面前人更加具有創造性、主動性，制度并非唯一決定事業單位系統中利益相關者行為的因素，因此政策和制度之間的相互還原更接近弱還原論。

二、事業單位人事制度改革評估框架

(一)評估框架結構

評估框架表述了政策評估的方式，包含了政策評估過程的基本思路和價值取向，它對評估方法及評估對象的選擇方面具有重要的意義。

政策改革評估的本質就是通過揭示改革形成與執行效果之間的因果機制反映其有效性。③H．Wollmann．Policy evaluation and evaluation research:handbook of public policy analysis theory politics and methods．Boca Raton:CRC Press 2007．因此，一方面需要評價事業單位人事制度改革結果的價值;另一方面，還需要對人事制度的改革形成與執行進行分析。事業單位人事制度的形成本質上就是人事制度系統中主導子系統對自身需求的響應，而改革的實施則是事業單位職員內部、職員與人事管理者、事業單位與政府主管機構之間博弈的過程。本文給出了事業單位人事制度改革評估的驗證－還原框架(如圖1所示)。

圖1 事業單位人事制度改革評估的驗證－還原框架

驗證－還原框架包括兩個層次的評估。第一層次為事實驗證和規范驗證，驗證對象為改革的成效。通過特定的集結機制，從事實驗證和規范驗證的結果得出關于改革的評估結論，從而對事實價值的過程進行檢驗。其中事實驗證是對改革的效率、效果以及改革效果與改革背景的相關性進行檢驗;規范驗證基于政策目標和結果的影響，指出其實際價值貢獻。第二層次的評估則為還原部分，是基于第一層次的評估，對政策制度改革的形成和執行過程進行的成效驗證，是對政策的形成與執行評估進行分析。第二層次的評估可以幫助我們理解在當前的制度體系中從不同來源的議題到事業單位人事政策形成的制度邏輯，改革的執行評估則基于弱還原論，分析在現有的權力結構中如何通過權力主體的互動構建政策目標體系，以及制度體系對執行效率的影響。改革評估向制度層面進行還原，是著眼于整個事業單位對人事管理制度系統的解讀，而不僅限于對特定改革細節的關注，從而得出政策從整體上、根本上改進的途徑。

二、政策評估框架的驗證

(一)事業單位人事制度改革的事實驗證

實驗方法在早期確定政策評估效果方面應用廣泛，該方法的評估政策目標對象多為社會個體。政策評估者通過將實驗組(受政策影響)和對照組(不受政策影響)的效果進行對比，即政策效果=(政策影響對象的后測結果 －政策影響對象的前測結果)－(未受影響對象的后測結果 －未受影響對象的前測結果)。這種方法雖然簡單，但當事業單位人事制度改革的作用目標對象是各個事業單位而非單純的個人時，簡單的前后對比就容易從某種程度上夸大制度改革的實施效果。相比之下，“投射－實施對比方法”得出的結果更加精確。該方法利用趨勢外推原理，將政策實施前目標對象的狀況外推后投射點的數據與改革實施后的結果進行對比，從而得出改革的實施效果。但這種方法需要對趨勢進行預先估計，因此，增加了評估的難度。

由于事業單位人事制度改革的初衷在于提高事業單位和職工個人兩個層面的績效，而針對各個層面，在改革的目標中又分別有各自的預期。因此，基于事業單位人事制度改革的目標，我們制定了政策效果評估框架圖(如圖2所示)，從單位和職工兩個層面，進行政策評估建模。

圖2 事業單位人事制度改革效果評估框架圖

(二)事業單位人事制度改革的規范驗證

規范驗證用于評價政策對于人和社會的實際價值貢獻。作為事業單位人事制度改革的一個重要內容，改革必須體現出明確的價值取向。因此，對政策價值取向的評估是實現事實價值整合的重要方面。對事業單位人事制度改革進行規范驗證的價值取向，主要來源于政策的實施成效，其中包括諸如制度所應具備的合理目標、改革過程中表現出的行為導向、制度確立之初與改革后呈現出的價值導向間差異性等問題。在這里，我們需要分析對與事業單位人事制度有關的價值概念。

價值，作為一種屬性，是對各個具體價值形態的總抽象和總概括，即客體對于主體需要的滿足，由主體在實踐中決定，形成主客體之間的一種關系。①王戰軍、鄭中華:《基于價值分析的學位授權制度評估》，《公共管理學報》2008年第2期。事業單位人事制度的價值由主體需要、客體的價值屬性與實踐活動共同構成，三個要素通過相互作用，最終體現出價值。具體表現即為各事業單位的人事管理部門通過制定具體的制度政策對本單位職工進行管理，職工在滿足自身利益訴求的同時，通過提高技能水平和工作效率，明確發展方向。

事業單位人事制度的規范驗證主要是考察其公正性。對于事業單位的人事管理而言，由于社會發展的歷史原因，形成了治理主體多樣性、主體間責任界限的復雜性、主體間權力的相互依賴和互動等特征，這對事業單位管理層的治理能力提出了很高的要求。善治包括合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效，②俞可平:《治理和善治:一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001年第9期。是對治理進行評價的重要標準。其中，公正作為價值取向的一個方面，是現代社會的價值觀念基礎，它強調社會基本價值取向首先應具有正當性，即合法性和透明性，這對公共政策起到了支柱性的作用。

(三)兩類驗證結果的集結

對事業單位人事制度改革實施效果的兩類驗證從兩個不同維度分別反映了實際的政策效果產出，而事實驗證和規范驗證的結果都可以用一系列公式化的指標和參數進行表示，即:

其中，x=(x1，x2，…，xn)是一組n維狀態向量，里面每一個維的分量都是一個指標，主要用于表示被評價對象的特征;w=(w1，w2，…，w3)則表示指標重要程度，是一組加權向量。f(w，x)是兩類驗證結果的集結函數，其中的參數取值或判斷通過函數形成集結成為一個整體性的結論，這也是評估者在系統評估理論常用的方法。

對于事業單位人事制度改革的第一層評估的事實驗證與規范驗證，上述集結過程中體現出的相互補償效果，意味著事實與價值的相互替代，這個結果在倫理上很容易遭到質疑。因此，在基于上述兩類驗證相互不可替代的前提下，本文提出兩類驗證結果的集結矩陣。在集結矩陣中，事實驗證和規范驗證分別為兩個不同的維度，二者各自設定了一個閾值，分別表明事業單位人事制度實施成效在事實驗證和規范驗證的兩個不同維度所應滿足的最低限度，兩類驗證結果的集結矩陣如圖3所示:

從集結矩陣圖可以看出，以兩類驗證不同閾值作分界，可以按照不同的集結結果將政策分為三類，分別為良治政策、階段有效政策(包括價值宣示型政策、實際發展型政策)和失效政策。

三、事業單位人事制度改革從政策向制度的還原

(一)事業單位人事制度改革的形成評估

圖3 兩類驗證結果的集結

我國特有的事業單位改革至今己逾20年。1992年黨的十四大提出，按照機關、企業和事業單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度，由此提出了事業單位分類改革的目標。2000年中央下發《深化干部人事制度改革綱要》，進一步明確了事業單位人事制度改革的方向。2002年國務院辦公廳轉發原人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》，對聘用制度的相關政策進行了更加明細化的規定。2004年，我國實行聘用制的單位僅占事業單位總數的36%，至2009年，這個數據已增加至80%;到2010年，我國已基本建立起事業單位的聘用制度。建立一支高素質、社會化的專業技術人員隊伍，成為事業單位人事制度改革的方向。

事業單位人事制度改革的形成過程中，社會參與的有效程度不僅依賴于合法性，還包括政策的執行成效即政策操作性，因此政策的社會參與有效程度便成了其形成性評估一個重要的研究對象。更進一步，要在技術操作層面同時達到可行性也是高質量的政策必要條件，因為從對實現政策本身價值的貢獻力度方面來分析，二者不存在顯著的差別。事業單位人事制度改革形成的評估模型如圖4所示:

圖4 事業單位人事制度改革形成的評估模型

(二)事業單位人事制度改革實施的評估框架

政策改革的執行性評估主要研究問題包括:政策框架各部分目標的配合程度、各部門對其作業流程的監測、投入資源的利用效率以及相關執行者能否增加社會價值。①李允杰、丘昌泰:《政策執行與評估》，北京大學出版社2008年版。政策的執行評估不僅要分析政策的價值取向、執行效率，還要考察在社會環境背景下政策目標的實現過程。由于政策執行是其從文本形式通往社會存在唯一的方法，因此政策執行事實上即為各政策執行主體針對利益和權力博弈的過程:權力主體為追求其預期目標而對權力客體產生影響，與此同時，權力客體為推動政策執行而對主體產生反作用力。②陳振明:《政策科學－公共政策分析導論》，中國人民大學出版社2003年版。

為了區別于一般的社會學研究方法，本文將政策執行的建構性評估作為事業單位人事制度改革執行評估框架的一部分，而評估的目標為政策實施對象的基本權利、機會平等、按勞取酬等制度規則，用來評估政策目標在現實執行環境中的達成與演化。政策的執行效率也是除目標的達成與演化之外，另一個實現政策公共利益的重要內容。政策內容本身的價值是基于特定水平的政策執行效率，如果這種政策執行效率被忽視，那么政策本身的執行將難以繼續。任何政策執行如果沒有了在人力、物力、財力方面必要的使用效率，即缺少了根本的時效性，那么該政策將失去其合法性。一般而言，我們所評估的效率更多關注執行過程中的動態效率，而不僅僅是政策完結后的某個特定效率。無論是成本－績效分析，還是成本－效益分析，都是在政策評估中學者們常用的效率分析方法。然而，要對政策執行效率開展動態考察，僅有這些還是不夠的:政策的執行評估時間具有階段性、評估指標存在某種程度的變動，且評估資料也具有遞增性等特征。③毛勁歌、劉偉:《公共政策執行中的政府績效評估探析》，《湖南大學學報》(社科版)2008年第9期。本文采用馬克斯·韋伯的理想型理論方法，基于政策執行的理想狀態和典型特征，從資源分配方式，以及行為主體的參與方式等方面判斷政策的執行效率。事業單位人事制度改革執行評估框架如下圖5所示。

圖5事業單位人事制度改革執行的評估框架

本文選取主體資源、客體資源、利益權衡和政策目標體系，作為政策建構性評估中影響政策執行建構過程的變量。在事業單位職員隊伍當中，不同職員隊伍間出現利益分化，表明事業單位人事制度的基本主、客體及其子群體都受到了各種利益直接或間接的影響，他們通過利益博弈權衡利益和價值，而這個過程也決定了政策的主、客體在人事制度政策改革執行中的態度，并進一步波及到他們對原本政策目標與價值的建構。除此之外，政策執行客體擁有多少資源也會直接影響到政策目標的建構。這是因為，對于政策執行來說，不僅執行主體要進行資源投入，也會要求執行客體同樣投入一定的資源。

政策執行的效率評估包括兩個變量，分別為政策執行過程中資源的分配粒度，以及政策執行的群體參與度。從本質上來說，群體參與型的政策執行與民主的公共行政具有一致性，它涵蓋的基本原則有:決策過程的參與性和選擇性、決策的多數決定、公正而嚴格的程序以及不同意見的競爭性等。與此同時，資源的分配粒度也是影響政策執行效率評估的核心變量，其用于衡量資源配置的粗放程度。而對于事業單位人事管理來說，資源分配問題從本質上說也就是人力資源分配問題，此外政策改革的執行會產生機會成本，是資源另一種形式的分配和投入。一般情況下，越簡單的內部結構與越單一的目標規模，會導致資源分配粒度越小，即越精細，反之則越粗糙。盡管細化的分配更有利于考核政策的問責制，亦容易在資源運用層面確立更加明確的政策目標指向，但這樣將大大增加分配與監督負擔。

(三)事業單位人事制度改革實施中目標的建構性評估

目標是構成事業單位從事制度改革的基本要素，政策自身意圖與現實狀況之間的連接依賴于政策目標一個個的實現，政策的執行者則通過一系列政策目標的實現，將政策理念形成客觀存在的制度框架。通常情況下，政策的高層決策者從宏觀角度闡述政策意圖，但政策意圖通常在執行過程中，出于對政策的可操作性和執行性的要求，政策文本自身只是為政策的執行過程提供基本框架，而政策意圖都將被解釋為更為具體的目標。政策執行者通過其對政策文本的解讀，將其情境化和操作化，進而重新定義政策目標，而此時政策目標一般情況下與政策文本中所描述的目標實現已大不相同。

在圖論的研究方法中，學者們通常會用結點和邊分別描述和標示客觀事物及其之間的相互關聯，在本文的研究中，我們用它來描述不同政策目標及其之間的相互關系。此處，我們定義:政策目標圖G是一個三元組G=(V，E，φ)，其中，V是非空結點集合，代表政策目標;E是有向邊集合，代表不同政策目標之間的相互關系;φ是從邊集合到結點序偶集合上的映射。

如前所述，結點表示人事制度改革目標體系中的單個目標，用vi∈V'表示，其中i∈(1，2，…，n)。此外還存在兩個特殊的結點，即vstart和vend，分別表示政策開始執行的起點，以及政策的最終目標及價值導向，因此，V=(V'，vstart，，vend)，且在政策執行過程中，V1中所有的結點都位于vstart和vend之間。ea－b代表著兩個結點間的某種邏輯關系，它表示聯結va和vb(va≠vb，同時va∈V，vb∈V)的一條邊，并且ea－b≠eb－a。當va∈V'且vb∈V'時，ea－b表示在政策執行時，va是vb的充分條件;當va=vstart時，ea－b表示政策目標vb以vstart為起點;同樣的，當vb=vend時，ea－b表示va是政策目標及價值導向分解出來的一個子目標。

如果由于外部環境變化，使得一項政策目標不能包含在任何一條經由vstart到vedn的路徑中，那么該政策目標就失去了存在的價值。而如果由于外部環境的變化導致政策目標和價值導向發生了調整，進而在原有政策目標的基礎上分解出新的目標，則需要根據這種變化增加政策目標體系的內容，以客觀反映外部條件即政策環境與政策目標及價值導向之間的聯接。

在政策的目標體系中包含兩類建構，其中政策目標一類建構相對宏觀，是對于具體政策目標的增刪;政策目標二類建構則基于更加微觀的視角，是相關利益主體的博弈對政策的特定目標的內涵造成影響。為了對上述兩類建構進行描述并分析，本文對政策建構度的定義為，政策執行過程中，執行主體就政策目標達成共識的水平及政策目標的可以實現度，用Cd表示，且滿足Cd∈［0，1］。建構度由兩個分量構成，分別為Ins和Rsr，其中Ins表示各相關主體就政策目標內涵所達成共識的水平，Rsr表示政策目標的可以實現程度，表現為提供資源支持的程度。

假設對于一項政策目標無任何主導者，且有充足的資源支撐實現目標，所有相關參與主體均是以平等的身份參與政策執行，則其建構度Cd=1。而當某種政策具有政治意義，即存在主導者時，Cd=0。而事實上，我國事業單位人事制度同其他大多數公共政策一樣，政策目標的建構基于政府的主導，并通過有限放權，使其它相關政策執行主體參與目標博弈，因此從整體上講，政策的建構度都滿足Cd∈［0，1］，為政策的建構性目標。

政策執行的相關主體就政策目標內涵達成共識是建構性目標實現的首要條件。因此，參與主體的利益博弈結果將作為影響建構度的第一個變量，其中，主體i的利益博弈結果表示為Insti，若對參與目標建構的任意主體，Inst≥0，政策目標具有帕累托改進性質，則稱之為關于政策目標達成共識的水平最高。相反，當對i，j有insti＞0且instj＜0，即建構主體間利益存在差異，則建構主體就要經歷復雜的權衡，從而對政策目標達成共識。假設對于某個政策目標，存在常數DINST，當|insti－instj|≥DINST時，中斷達成共識的過程，則意味著某兩個執行主體在政策目標上利益差距過大，致使激烈的紛爭不可避免或被調和。

(四)事業單位人事制度改革的執行效率評估

隨著事業單位人事制度改革的日益深入，管理方式從傳統的人事管理逐漸過渡到現代的人力資源管理，現行的事業單位人事管理制度改革在編制管理、行政管理、人員分流、分配制度改革等方面進行了大膽探索，而各事業單位對合理核定人員編制、科學配置人力資源的要求越來越高。事業單位人事制度改革在執行過程中，除了人力資源的投入之外，相對于改革之前，還會產生相應的機會成本，因此只有充分地提高資源利用效率才能有效實現執行目標。事業單位人事制度改革的執行效率可從時間效率和資源利用效率兩個角度來衡量。時間效率方面，即從政策目標確立到取得實際產出效果的時間;資源利用效率則為績效產出與資源投入的比值。由于不同主體間利益不斷分化，他們越難以在政策執行中達成共識，從而降低了政策執行的時間效率。對于資源利用效率來說，由于政策執行的產出在一定程度上無法量化，因此本文參照鄭中華(2009)①鄭中華:《基于制度視角的高等教育政策評估》，學位論文，中國科學技術大學，2009年。關于理想型的方法提取影響資源利用效率的的關鍵因素，在對它們進行分析的基礎上對資源利用效率進行推斷。

假設五元組DP={U，Rsr，R，fp，fm}表示政策P的一種資源分配，其中U={u1，u2，…，un}表示接受資源分配的全部主體，其中ui稱為一個資源接受單元，在現實的政策執行中它可能對應于政府主管部門、事業單位管理層、事業單位人員等各類主體;Rsr表示投入的資源;R為U上的一個等價關系，表示資源的分配規則。等價關系R在U上形成了一個劃分，得到UR={U1，U2，…，Uk}，即U=U1∪U2∪…∪Uk，且U1∩U2∩…∩Uk=ō。對Ui≤U，i∈(1，2，…k)內所有資源接受單元都按相同的方法進行資源分配;fp為產出函數，表示分配規則R下政策的實際產出;fm為監督成本函數，表示分配主體對資源接受主體的資源使用進行監督的成本支出。則資源的利用效率e可表示為:

e=α×fe

Rsr+fm

上式中α∈［0，1］為調整系數，反比于資源分配的粒度，fm是資源分配粒度的單調遞減函數。在事業單位人事制度改革執行中，群體參與程度、政府主導程度和問責機制共同決定了政策執行中的資源利用效率。同時，對于某特定的政策執行過程，政府和社會合理的角色定位又決定了資源利用效率，而完善的效率問責機制則關系到持久的效率提升。

四、結語

政策評估是政策過程的一個重要環節。事業單位人事制度改革是一項影響廣泛的政策，通過對其進行評估，人們才能夠判斷政策改革是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續、調整還是終結。通過政策評估，還可以總結政策執行的經驗教訓，使事業單位人事制度改革朝著更高效的目標開展。