社會綜合治稅的研究與思考

汪巍+許志勇+萬磊明

一、南昌市社會綜合治稅現狀

目前，南昌市社會綜合治稅體系主要是以南昌市政府涉稅信息平臺為主體，以各縣區級相關協作制度為補充的綜合治稅體系。

2012年4月，南昌市人民政府正式確定了全市涉稅信息平臺的立項、籌建組織機構、實施步驟和上線日期。隨后在當年的9月14日，市政府召開了由36個涉稅市直部門“一把手”參加的全市涉稅信息平臺建設工作動員大會，明確了各部門的職責，理順了工作關系，建立了順暢、規范、嚴密的信息交換機制，形成了“政府領導、財政主導、稅務使用、司法保障”的涉稅信息平臺建設運行指導方針。

地稅部門與市財政部門一道積極與同級發改委、財政、工商、國稅、土管、房管、建管等有關部門加強聯系、溝通、協調，建立了部門協作、信息交換、聯席會議等制度，先后出臺了《南昌市涉稅信息平臺開展涉稅數據定期報送工作的通知》、《南昌市涉稅信息工作考核實施細則》、《南昌市涉稅信息應用管理暫行辦法》為信息交換、信息共享、部門協作提供了制度保障，形成了順暢、規范、嚴密的信息交換機制，定期與各涉稅部門交換第三方涉稅信息。在獲取各部門數據信息的基礎上開展了房產稅土地使用稅清查、工商股權轉讓納稅評估，并依據稅收征管中存在的漏洞先后建立的工商地稅戶籍比對模塊、駕校行業納稅比對模塊、附加稅比對分析模塊開展稅收風險分析。

通過與工商部門登記信息比對，獲得2013年以前的工商戶籍風險信息12 012條，地稅部門經過歷時3個月的核查落實，已補辦稅務登記1 608戶，查補稅款300.48萬元；通過與交通部門駕照核發信息比對，排查2011～2012年度駕校納稅風險信息937條，組織業務骨干對全市42家駕校開展納稅評估，查補稅款214.56萬元；開展了土地使用稅、房產稅清查工作，共核查納稅人432戶，查補城鎮土地使用稅、房產稅等地方各稅6 291萬元，其中通過從涉稅信息平臺獲取的市屬以上國有企業的房產、土地信息，補征房產稅、城鎮土地使用稅合計387.76萬元。自然人股東股權轉讓稅收專項評估工作取得豐碩成果，2012年和2013年全市共入庫股權轉讓個人所得稅7.21億元，與過去相比在總量和增幅上均實現了大幅度的增長。此外，地稅部門不少基層單位有針對性地完善了相關部門協作制度。

二、南昌市社會綜合治稅存在的問題

（一）社會綜合治稅缺乏強有力的法律支撐

目前，《稅收征管法》及《稅收征管法實施細則》只是在原則上對綜合治稅進行了規定，而對哪些單位和部門具有綜合治稅義務，采用何種形式、何種程序綜合治稅，相關部門和單位與稅務機關都有什么權力和義務，雙方違反規定應受何種追究和處罰并未做詳細規定。從當前南昌市涉稅信息平臺的實踐情況看，雖然政府牽頭制定的綜合治稅規范性文件《南昌市涉稅信息平臺開展涉稅數據定期報送工作的通知》、《南昌市涉稅信息工作考核實施細則》、《南昌市涉稅信息應用管理暫行辦法》可以起到一定的規范作用，但畢竟其法律位階不高，各涉稅單位信息報送義務的產生來源于政府行政命令，而非法律法規規定的具體義務，加上規范性文件中規范不夠細致同樣容易存在執行不到位的情況，如部分單位在報送數據時抱有完成任務交差應付的心態，報送的數據有所保留或數據缺少關鍵字段；并且當規范性文件中的條款和上位法沖突時還會產生稅收執法風險。

（二）涉稅信息的采集尚未實現全覆蓋

目前南昌市涉稅信息平臺的數據來源僅限于市政府組成部門、直屬單位以及國稅、地稅、工商等部分垂管系統部門，由于領導體制的限制，各縣區政府及其組成部門直屬單位的數據尚未實現共享，涉稅信息的采集未能實現全覆蓋。南昌市的涉稅信息平臺以市政府的強力推動為支撐，市級國稅、地稅、工商等部門因垂直領導的緣故，除完成了市本級層面的數據采集外也對本系統縣區級層面的數據采集實現了全覆蓋。與之對比，由市政府直接管轄的市級政府組成部門、直屬單位的信息采集工作開展的十分順利，但對各縣區級政府組成部門、直屬單位的數據采集則處于十分尷尬的境地。在實際工作中，市級農業、林業、教育等部門同志坦言，他們對縣區下級的單位僅限于業務領導，縣區級部門的人權、財權管理均由縣級政府管理，因此對于要求其報送縣區級相關涉稅信息時，各縣區級部門大多敷衍應付，瞞報或者不報。

（三）涉稅信息規范程度不高

由于大部分業務部門現有的涉稅信息中，未要求企業填報納稅人識別號、工商登記證號、組織機構代碼等關鍵的唯一機構身份識別信息。因此在數據采集完成后，在數據比對分析以及后續稅務核查過程中，無法通過唯一機構身份識別信息和稅務部門的稅戶信息進行匹配、掛鉤，出現了大量需要手工比對和核查的企業信息，加之各涉稅單位的信息登記規范不同，很多涉稅信息甚至無法落實，給涉稅信息處理和稅收評估稽查增加了很大的工作量。在南昌市涉稅信息平臺正式運行后，由于關鍵匹配字段的缺失，地稅部門應市政府的要求，開展了一次部分涉稅信息數據一戶式關聯工作。地稅部門專門抽調計算機操作熟練的工作人員3人，對各涉稅單位提供的網吧登記信息、酒店賓館登記信息、教育培訓機構登記信息、房地產企業登記信息、財政獎勵發放信息等合計908條涉稅信息開展了為期3天的專項比對匹配工作。此次比對工作不僅耗時耗力，其比對結果也不樂觀，全部908條信息中，準確匹配加上模糊匹配總共有240條數據匹配成功，匹配率26.4%。

（四）稅務機關風險應對力量相對不足

由于地稅部門尚未成立各級專門的風險應對機構，目前風險應對主要由地稅部門各個稅收管理員負責完成。在傳統的管理員管戶制的前提下，管理員被納稅戶日常管理中各種瑣碎的事務、以及上級交辦的各項任務所限制，很難集中精力做好風險應對工作。在近期的一次數據集中反饋核查過程中，市地稅局向各縣區地稅局推送了駕校行業納稅人2013年涉稅風險數據，要求各單位及時上報反饋結果。然而在反饋核查過程中做了實質性反饋工作并按時上報數據的單位僅有40%，絕大多數單位均反應基層管理員工作不堪重負，難以開展有效的數據反饋核查工作。另外涉稅信息平臺推送而來的納稅風險數據有些諸如涉及房屋租賃、專業市場管理、公共停車場收費等零散稅源的風險管理，由于市涉稅信息平臺年終考核的要求，這些方面雖然稅收占比不大，卻需要投入大量的人力物力，投入與產出十分不配比，相應的對于占地稅部門納稅比重較大的土地、房產、建安方面的風險應對力量則相對不足。

三、完善健全南昌市社會綜合治稅的對策

（一）建立健全社會綜合治稅的相關法律制度

社會綜合治稅體系的最重要的前提是有法律依據。改變目前社會綜合治稅在法律上的“瓶頸”，應盡快完善相關法律法規，從法律制度上確保社會綜合治稅工作的規范、有序開展。一是要完善現有法律。盡快完善《稅收征收管理法》等有關法律規定，明確相關部門在配合、協助稅務機關履行職責的具體義務、程序、權利和相應的責任追究標準。二是制定專門法規。在《稅收征管法》的法律基礎上，制定專門的法律法規，對綜合治稅的社會責任和單位責任進行明確和規范，制定科學的、便于操作的監督制約和懲戒制度，真正建立起政府監督下的社會化治稅體系，從根本上解決稅收協助不到位的問題，提高社會綜合治稅的法律層次，從根本上解決問題。三是在國家立法缺位的情況下，加強地方立法。加快制定《江西省地方稅收保障實施條例》，盡早將其上升為地方性法規，通過省級人大立法，解決社會綜合治稅的制度保障問題。

（二）促進南昌市涉稅信息平臺向縣區級延伸

由市政府推動各縣區政府建立各縣區級層面的涉稅信息子平臺，仿照市級平臺“政府領導、財政主導、稅務使用、司法保障”的建設模式，逐步將散落在各縣區政府組成部門、直屬單位中的涉稅數據系統的采集上來，做到信息采集的全方位覆蓋。

（三）加強涉稅信息數據的標準化建設

修改現有的涉稅數據采集標準模板，添加稅務登記證號、工商營業執照號或組織機構代碼等信息關聯字段，強制要求各單位日后報送的存量數據必須填寫管理字段。

（四）建立以風險管理為導向的新稅收征管體制

以新一輪稅收征管改革為契機，成立專門的風險管理部門，全面推行稅收風險管理。對于涉稅信息平臺推送的涉稅風險數據實行全程風險管理，形成風險分析識別、等級排序、任務推送、應對處理和績效評價的閉環系統。加強稅收風險監控分析。對不同稅收風險的納稅人分別采取納稅輔導、風險提示、納稅評估、稅務稽查等應對手段，實施差異化和遞進式的風險管理策略，有效防范和避免稅收流失。

（五）推行零散稅源的委托代征

對于房屋租賃、專業市場、公共停車場等納稅事項，由稅務機關直接管理可能成本大，效率并不高。反而對于居委會、專業市場物業管理部門等社會組織機構來說反而擁有管理上的優勢。對此不妨通過法律途徑賦予社會組織委托代征的權力（稅款征收入庫仍由稅務機關執行）對目前稅務機關管不好的納稅人進行日常管理，做好涉稅信息的收集報送。從其代管戶繳納稅款中按照一定比例提取代管費支付給社會組織，以此來解決社會組織代管的費用支出和有償報酬。稅務機關則依法對被委托的社會組織進行指導、管理和監督。社會組織則代表其代管戶和稅務機關交涉。這樣稅務機關就可以從這些繁瑣細碎的稅源管理中解放出來，將時間精力投入到房地產、建安等重點稅源的管理應對中去，最終達到提高稅務風險應對的效率。

（作者單位：南昌市地方稅務局）