筑強縣之基 探脫貧之路

為統籌城鄉、區域全面協調發展，補齊建成全面小康社會短板，2009年2月，湖北省委、省政府決定，在全省29個扶貧開發工作重點縣中選擇基礎相對較差的丹江口、五峰、保康、大悟、英山、通山和鶴峰7個山區貧困縣市，開展脫貧奔小康試點，逐步縮小發展差距，并提出“試點縣（市）三年發展取得明顯變化，五年建設成為全省脫貧奔小康示范縣、山區新農村建設先進縣，為實現全面小康社會目標奠定堅實基礎”的目標任務。這是湖北探索貧困山區整縣脫貧的新實踐，是推動貧困山區連片開發、城鄉統籌協調發展的新舉措。

五年成效

五年探索實踐，湖北省脫貧奔小康試點縣工作走出了一條富民強縣、創新驅動、試點示范、統籌發展之路，7縣市完成了既定的目標任務，“示范縣”作用彰顯，“先進縣”成效突出。

一、縣域經濟提質增效。7縣市地區生產總值、規模以上工業增加值、地方公共財政預算收入、社會消費品零售總額等經濟指標實現成倍增長，縣域經濟實力顯著增強。2013年，四項指標總額分別達579.83億元、176.87億元、36.71億元和237.32億元，分別是2008年的2.27倍、2.87倍、3.94倍和2.46倍，年均分別增長12.8%、19.28%、31.54%和19.70%，較全省平均增幅分別高0.11、1.24、6.28和2.7個百分點。

二、基礎設施建設克難攻堅。杭瑞、大廣、咸通、麻竹、谷竹、保宜等高速公路，以及一批一級路、縣鄉公路相繼通車和開建，極大地改善了7縣市交通條件。京廣高鐵運營通車，大悟縣還進入了高鐵時代。五年來，7縣市新修通村公路6119公里，新修通組砂石路12645公里，通村達組的“毛細血管”交通網絡初步建成；治理中小流域5624平方公里，改造低丘崗地77.92萬畝，新建高產農田73.8萬畝，行政村通光纖率達89.95%，農田水利設施建設得到加強，農業綜合生產能力大幅提升，農村生產生活條件大為改觀。

三、城鎮化步伐提速快進。目前，7縣市城鎮化率達38.85%，五年提高了7.75%。城市建設做到了規劃先行、科學布局、產業配套、綠色生態，城市框架加速拓展，縣域綜合承載力進一步增強，城市品位進一步提升，一大批各具特色的中心鄉鎮、旅游重鎮、風情小鎮應運而生。

四、產業發展亮點紛呈。7縣市現有各類工業園區25個，五年新增規模以上企業164家，磷化工、汽車配件、綠色能源、農產品加工等產業發展迅猛。特色種植產業基地面積新增356.8萬畝，達712.8萬畝，鄉村人口人平達3.6畝；新建現代農業示范基地108萬畝；3A級以上景區達18家，五年接待游客5787.5萬人次，實現旅游綜合收入285.02億元。

五、民生福祉持續改善。五年來，7縣市鄉鎮衛生院、文化室、衛生室、體育健身場所發展迅速，100%建制鄉鎮衛生院和94.16%村級衛生室達到標準化水平，新建村文化室1642個、體育健身場所1021個；新型農村合作醫療參合率、城鄉居民養老保險參保率均高于全省水平，農村低保實現應保盡保；解決了41.58萬人脫貧和96.66萬人飲水安全問題，新建沼氣池15.34萬口，改造低效林32.9萬畝，扶貧搬遷（生態移民）54876人，改造農村危房54881戶，轉移培訓貧困勞動力68.43萬人次。2013年，7縣市農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入分別為6023元和16688元，較2008年分別增加2888元和7393元，年均分別增長13.95%和12.42%。

主要做法

湖北省脫貧奔小康試點縣工作堅持機制化推進、制度化落實，形成了一整套推進機制。

一、領導掛帥，高位推進。省委書記親自掛帥，擔任省脫貧奔小康試點縣工作領導小組組長，省委副書記任常務副組長，統籌協調抓推進。各地參照省里的做法，以脫貧奔小康試點建設統籌經濟社會發展，成立高規格的領導小組，由黨委主要負責人擔任組長；建立省委常委聯系試點縣制度，由7個省委常委分別聯系7個試點縣市；建立會議推進機制，將拉練式現場會議與常態性部署會議相結合。

五年來，省委書記、省長、省委副書記、聯系試點縣市的省委常委、省政府分管副省長先后到7縣市開展專題調研100余人次，先后有15位省委常委聯系7個試點縣市。省人大、省政協領導也多次開展專項調研督查，為7縣市經濟社會發展把脈問癥、開方抓藥，所在市州黨委政府也均采取了強有力的措施推進試點工作。

二、頂層設計，規劃引領。湖北省委、省政府相繼出臺《湖北省脫貧奔小康試點縣工作指導意見》和《湖北省脫貧奔小康試點縣（市）建設總體規劃（2009-2013年）》兩個綱領性文件，7縣市分別編制了本地區試點工作總體發展規劃和22個專項規劃，省直9個部門編制了行業支持規劃。各地區還將規劃明確的目標層層分解，任務落實到鄉、到村，引領試點工作有序推進。

三、特惠政策，傾力支持。為推進7縣市經濟社會競進提質，湖北省委、省政府先后出臺20條專項支持政策，涉及農業綜合開發、國土整治、道路交通建設、河流（小流域）治理、環境治理、小城鎮建設、村莊環境整治、危房改造、林業發展、職業技術培訓、社會保障、旅游開發、信用擔保、信貸支持等方面，由省直14個部門負責落實。五年來，省直14個部門共向7縣市安排專項政策資金121.23億元，為7縣市發展提供了強有力的政策支撐。

四、匯聚合力，定點幫扶。湖北省委、省政府先后出臺四份定點幫扶文件，安排了包括省直機關、科研院所、高等院校、金融機構、駐鄂部隊、大中型國有及民營企業在內的6個層面、125家單位定點幫扶7縣市，并確定7個省直部門牽頭。五年來，省直125家單位共向7縣市安排幫扶資金74.92億元、捐贈物資折款5308萬元、實現企業投資6.55億元、發放銀行貸款47.16億元、幫助引進資金3.01億元、開展技能培訓82511人次。7縣市所在市州也建立了相應的幫扶機制，在區域內組織基礎較好的縣市區、規模較大的企業、市直單位等采用一對一的方式對口協作幫扶，為試點縣市辦實事、解難事。endprint

五、重點突破，項目牽引。堅持以規劃為牽引，以項目為平臺和載體，將重點（大）項目建設作為推動試點工作的首要抓手，建立重點（大）項目建設督辦機制，不斷優化發展環境，狠抓招商引資，以大招商促進大建設，以大建設保障大發展。五年來，7個試點縣市共完成工業、農業、基礎設施、環保旅游、民生及其他六大類項目投資1480.4億元，年均增長61.83%。

六、立足根本，產業支撐。牢固樹立“產業第一、能力至上”的理念，始終把發展產業作為“農民增收、富民強縣”的根本手段，立足資源稟賦，因地制宜，發展特色產業，形成了“縣有支柱產業、鄉鎮有特色產業、村有增收產業、戶有致富產業”的格局。

七、考核評比，督促激勵。建立通報制度，對重點工作實行“年初定計劃、一月一督辦、一季一通報、半年一總結、年度一考核”；建立考評機制，按照一定權重對7縣市“縣域經濟、‘三農發展、扶貧開發和脫貧試點專項指標”四個方面組織年度考核；開展“三年取得明顯變化”中期評估和五年總體規劃目標達標綜合評估，全面評價試點工作成效。

八、強化宣傳，輿論引導。廣泛運用各類宣傳資源，加強輿論引導，強化社會監督，為高位推進營造濃郁的社會氛圍。編印《湖北省脫貧奔小康試點縣工作簡報》243期，每年在《湖北日報》發布試點縣工作年度發展報告，聯合省委宣傳部、省政府新聞辦召開脫貧奔小康專題新聞發布會6次，組織中央在鄂及省內主要媒體新聞記者深入試點縣市采風，在各大媒體上以專欄或者專題等方式予以報道，以全方位的視角展現7縣市的發展變化。

有益探索

湖北省脫貧奔小康試點縣工作始終牢記探索經驗、試點示范的使命，著力體制機制創新，以創新驅動發展。

一、多元投入機制。為解決投入不足的問題，湖北省單列政策、傾斜支持，搭建平臺、激活社會資本，各試點縣市乘勢而為、各顯身手，形成了由政府、市場、社會、民眾構建的多元投入機制。

二、資源整合機制。按照“縣市為平臺、規劃為依據、項目為紐帶、制度為保障”的方式，堅持“統一規劃、集中使用、渠道不亂、性質不變、用途不改、各負其責、各記其功”的原則，凝聚政策資金、項目資金、金融資金、企業資金和民間資金，用于當地干部群眾反映最強烈最突出的問題，放大資金使用效應。

三、“以獎代補”機制。政府性惠民工程、入戶項目，采用政府規劃指導、政策資金“獎補”激勵、引導農民投工投資的方式，放大政府資金的使用效益。

四、“飛地經濟”機制。探索建立了借地發展機制（即“飛地經濟”），克服區位不優、交通不便、地不成片、功能限制等困難，拓寬發展時空維度。

五、產業推進機制。注重三個方面的探討實踐：在空間布局上，實施產業分類、園區化建設管理；在經營發展上，實行多途徑融資、多產權組裝、股份制經營；在政府服務上，堅持“企業家老大”，致力打造公平、開放、透明、有序的發展環境。

六、融投資機制創新。積極推進金融創新，致力于頂層設計，構建“虛實并進”的經濟結構體系；致力于市場開拓，構建“權債共舉”的多元融資結構；致力于實體培育，構建“以虛壯實”的產業經濟格局；致力于要素保障，構建“上下聯動”的金融服務網絡。誕生湖北股權交易市場首個縣域板塊，積極推進碳排放交易試點，引入BT、BOT模式開發基礎設施等，有效緩解了山區貧困縣市融資難題。

經驗啟示

湖北省脫貧奔小康試點縣工作將扶貧開發與新農村建設相結合，將農民脫貧致富與片區開發相結合，為新階段貧困山區扶貧開發探索了可借鑒的新思路、新模式、新經驗。

一、黨政主導是脫貧奔小康的重要保障。五年試點能取得巨大成效，關鍵在于黨政主導、領導重視，保持了大員全程上陣、高位推進的態勢。在領導重視、強力推動下，建立了會議協調推進機制、省委常委聯系機制、專項政策支持機制、定點幫扶機制、牽頭單位責任機制、督辦通報機制、考核評估機制等，走出了一條“轟轟烈烈搭臺子、扎扎實實做事情、認認真真抓落實”的推進路子。

二、整合資源是脫貧奔小康的關鍵環節。資金不足、力量分散是影響扶貧開發成效的癥結之一，湖北省的試點工作始終將匯聚力量、整合資源放在了關鍵的位置，出臺專項支持政策，安排定點幫扶，引入社會資本，形成了政府、市場、社會齊力共抓的“三位一體”大扶貧工作格局。以縣市為平臺、規劃為依據、項目為紐帶、制度為保障，按照各司其責、各記其功的原則，將各方資金資源進行有效整合，形成了“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個閘閥管水、一個龍頭放水”的局面，放大了資金使用效益。

三、發展特色產業是脫貧奔小康的根本出路。沒有產業，脫貧奔小康就是無源之水、無本之木，缺乏堅實的物質基礎。7縣市用實踐證明，發展具有比較優勢的特色產業，是山區貧困地區實現跨越式發展、后發快進的捷徑。產業發展中，重在深化縣情認識，把握比較優勢，找準產業定位，因地制宜推進，傾力打造特色品牌，避免同質化、趨同性。

四、創新驅動是脫貧奔小康的動力源泉。作為貧困山區脫貧試點，湖北省委、省政府充分賦予了7個試點縣市改革創新、先行先試的權利，允許7縣市大膽嘗試、大膽突破。在試點的旗幟下，7縣市打破思想藩籬、打通體制梗阻，在諸多體制機制上有新突破，探索形成的創新機制為試點建設破解了資金瓶頸、拓寬了發展時空維度、放大了政策性資金使用效益、盤活了農村資源要素、疏通了農村資本市場渠道，增強了內生發展動力和可持續發展能力。

五、立足群眾是脫貧奔小康的本質要求。一個地區脫貧致富奔小康的主體是當地廣大黨員干部群眾，各項政策的支持、各類主體的幫扶只是外因，要實現跨越式發展，歸根結底還在于自身這一內因起作用，在于干部群眾自我發展能力的提高。

五年的試點，帶給7縣市的不僅僅是政策的傾斜、資金的增長，更是廣大干部群眾精神面貌煥然一新，形成了脫貧致富奔小康的強大信心和精神品格。7縣市以等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感，在全省跨越式發展的戰略定位下自我加壓，在政策機遇疊加的環境中乘勢前行，在你追我趕的氛圍里拼搏進取，在試點的旗幟下看誰跑得更快。7縣市廣大干部群眾競進提質的精神品格和敢于拼搏的進取態度，是各項成效的根本保障。

按照規劃設計，湖北省脫貧奔小康試點縣工作為期五年，至2013年規劃期滿。為進一步探索新階段貧困山區實施精準扶貧的路子，鞏固和提升五年試點成效，湖北省委、省政府決定延續試點縣工作兩年，并提出“鞏固成效、競進提質、決戰兩年、再上臺階，著力將試點縣市建設成為全省片區區域發展與扶貧攻堅的示范和標桿”的總體目標任務，確保與全省同步建成全面小康社會。endprint