片區精準扶貧的路徑與選擇

周明富

黨的“十八大”以來，以習近平總書記為首的黨中央高度重視扶貧開發工作，特別是精準扶貧思想的提出，為集中連片特困地區貫徹精準扶貧思想、推動扶貧開發向深層次發展，打下了堅實的思想基礎，提出了重要的制度保障。筆者結合近年恩施州學習貫徹精準扶貧方針的實踐和探索，提出幾點思考和看法。

一、精準扶貧的科學內涵及其基本要義

精準扶貧是指農村扶貧開發要結合各地實際、厘清不同類別，突出以貧困人口為重點，以增加貧困對象收入為核心，以專項扶貧政策為主導，動員組織其它社會優勢資源，精準識別貧困對象，建立定向、規范、精準、協同幫扶貧困人口、貧困村，走科學識別、自我發展、脫貧致富的發展路子，實現到2020年與全國全面同步進入小康社會的發展目標。精準扶貧主要包涵精準識別貧困對象；精準確定幫扶目標；精準銜接扶持措施；精準安排幫扶力量；精準實施考核評價。精準扶貧思想的提出，開啟了我國農村扶貧開發的新階段，必將帶來扶貧開發政策取向、實施路徑、組織形式新的改革與創新。

精準扶貧其要義在于“精準”，基本條件在于精確識別貧困對象，準確把握貧困對象的致貧原因。其實施路徑應該是按照區域發展帶動精準扶貧、精準扶貧促進區域發展的理念，在推進區域板塊經濟持續快速發展的過程中，有效帶動和促進貧困人口穩定增加收入，最終實現脫貧致富。為此，貫徹精準扶貧思想，一方面需要高度重視發展區域經濟，壯大區域經濟發展活力，切實提高可供扶貧的有效資源，另一方面需要集中運用以專項扶貧為主的政策措施，瞄準貧困對象開展“精確制導、定點清除”，促進本地區貧困人口全面同步進入小康。基本方法是運用國家專項扶貧政策、項目資金，輔之以市場和社會有效扶貧資源，按照政府主導、市場推動、社會幫扶的“三位一體”扶貧形式，瞄準貧困對象，構建以產業帶動、項目直補、智力扶貧、就業促進、資金互助為基本發展方式，牽引促進貧困人口走自我發展、脫貧致富的發展格局。

與過去長期開展的扶貧開發相比較，精準扶貧更加強調專項扶貧政策措施、項目資金等與貧困村、貧困人口相銜接，即所謂針對貧困對象實行“滴管滴灌”“精確制導”，改變過去長期沿用的扶貧項目資金“撒胡椒面”的扶貧形式，針對農村普遍存在的基礎設施、公共服務等扶貧項目，強調運用行業、部門政策和資源組織實施，通過調動市場和社會優勢資源開展扶貧開發，構建中國特色社會主義初級階段政府主導、市場推動、社會參與的扶貧工作新格局，促進社會均衡發展、公平正義。

二、精準扶貧的階段性特征

精準扶貧是我國社會主義初級階段市場經濟形勢下，集中連片特困地區農村扶貧開發的重要政策選擇，具有明顯的指向性、階段性和時代感特征。

首先，具有指向性特征。即按照精準扶貧的扶貧理念，精準扶貧的主要目標就是瞄準貧困地區、貧困人口，運用國家專項扶貧項目、資金以及其它有效社會資源，有針對性地促使貧困地區和貧困人口持續、有效發展。為此，農村所有扶貧開發活動，都必須以增加貧困對象收入、提高貧困人口發展能力為核心，所有扶貧開發政策、項目和資金都必須與貧困地區、貧困人口精準對接。這就要求我們，在貫徹實施精準扶貧政策措施的過程中，所有的專項扶貧政策、項目和資金都必須以促進貧困地區、貧困人口的發展為目標，都必須用到貧困地區、貧困人口頭上去。

其次，具有強制性特征。市場經濟條件下，資源必然向著優勢的方向轉移，這種情況下，貧困地區和貧困人口的發展，不可能通過自身的努力獲取更多更好的優勢資源，貧富之間必將會隨經濟的發展呈現更大的差距。只有依靠政府的主導和力量，才能平抑資源分配的不公和貧富差距的不足，促進貧困地區、貧困人口的發展。所以，開展市場經濟條件下的精準扶貧工作，必須著眼社會主義制度優勢，積極發揮政府的主導作用，有針對性地引導優勢資源向貧困對象轉移，促使其獲取更多更好的發展機遇。

第三，具有漸進性特征。精準扶貧雖然原則上強調精準，但是這種精準必須緊貼我國貧困農村發展實際，必須與我國社會主義初級階段農村的基本情況相適應，其實施的過程必然是一個自然的、漸進的發展過程。也就是說，在我國農村市場機制尚不夠健全、農村經濟結構和組織形式還不很完善，難以對精準扶持提供有效人才支撐的情況下，精準扶貧既不可以采取一個模式，更不可能不分條件、不分類別、不講方式、不追求效益地將專項扶貧項目、資金與貧困對象對接。要厘清不同的致貧原因，賦予精準扶貧政策合理實施的區間、評價的標準，逐步完善精準措施，漸進推進扶貧政策精準對接。總結近些年我州扶貧開發的成功實踐看，促進貧困地區、貧困人口發展，必然要走產業帶動、項目直補、技能培訓、就業促進、資金互助的發展道路。而產業帶動更是持續、有效促進貧困人口增加收入、科學發展的最佳選擇。但是，產業帶動貧困人口發展生產、增加收入，不可能單純依靠貧困人口的自身努力，必然走農業企業牽引、合作組織帶動、能人大戶幫助發展的路子。形成這樣的一個發展過程，必然是一個漫長的過程，需要循序漸進、真抓實干，絕對不能急功近利、盲目冒進，要賦予農村精準扶貧開發更多的探索空間和創新的氛圍。

第四，具有相對性特征。首先是對象認定上的相對性。因為農村貧困成因千差萬別，貧困程度難以用一個準確的尺子進行度量，因此，在貧困人口識別認定的過程中，要合理設置貧困標準、指標體系。其次是政策適用上的相對性。農村貧困既有區域性的整體貧困，也有個別性的特殊貧困；既有地理上的特殊貧困，也有區位上的特殊貧困；既有經濟上的特殊貧困，也有智力上特殊貧困。因此，在適用精準扶貧政策措施時，要賦予基層地方政府和部門更多精準扶貧政策措施創新實踐的權利，也要允許政策實施過程中帶來一定的誤差。農村貧困地區可以發展什么，暫時不能發展什么，要尊重基層尊重群眾，由基層干部和群眾說了算。比如，貧困村互助資金合作組織的建立，就不能一個模子一般要求，必須是在具有相應的人才支持和基礎條件以后，才能有效開展互助資金合作探索。再次是資金使用上的相對性。農村經濟的發展有別于工業經濟的發展，其發展方式必須以各地的地理條件、區位優勢、人力技術以及市場需求作選擇。而選擇哪種發展方式，發展哪個品種，都必須因地制宜、分類指導。因此專項扶貧政策和資金使用上也必須符合發展產業、方式選擇和品牌發展的需要。在這個發展的過程中，只能是專項扶貧項目資金能夠直接用于貧困人口的就采用項目直補的形式進行，而不宜或者根本不能直補的則需要斟別貧困的實際情況，分類予以差別化扶持。比如在特色產業發展的初期，專項資金就不應該完全落到貧困人口個人身上，要促使產業發展壯大，形成品牌，就必須將一定的專項扶貧資金注入與產業發展相關的農業企業、合作組織和能人大戶頭上，這是發展特色產業促進區域經濟發展帶動貧困人口脫貧致富的必然過程。如果說因為我們片面理解精準而枉顧貧困農村發展的實際，盲目追求所有扶貧政策、項目都必須與貧困人口的精準對接，那么必然使基層精準扶貧工作走入另外一個誤區。endprint

三、精準扶貧的實踐路徑選擇

瞄準貧困對象實施精準扶貧，必須在精準識別貧困對象的基礎上，精確制定幫扶措施，有效幫助貧困對象發展生產、增加收入，最終實現脫貧致富。縱觀近年恩施州農村扶貧開發的成功實踐，我們認為，推動農村精準扶貧必須堅持在政府主導、市場推動、社會幫持三位一體格局下，發揮農村合作組織、牽頭企業、能人大戶帶動作用，建立以特色產業牽引帶動貧困人口發展生產、脫貧致富的利益鏈接機制。其成功的路徑主要有以下五種：

（一）產業帶動方式。即圍繞發展本地特色優勢產業，增加貧困對象收入，提高貧困對象發展能力，建立產業覆蓋貧困人口、牽引帶動貧困人口發展生產、脫貧致富的利益鏈接機制。

從近年我州貧困地區發展的實際情況看，產業帶動不失為促進貧困人口發展生產、增加收入，逐步擺脫貧困的有效途徑。我州近年先后涌現出的宣恩縣埃山片區白柚產業基地、建始縣花坪葡萄產業基地、恩施市芭蕉茶葉產業基地等等，都采取集中發展特色板塊基地，輔之發展相應專業合作組織、資金互助組織，引進農業龍頭企業建立較為完整的產業鏈條，牽引帶動貧困人口發展生產、脫貧致富，成為我州新農村建設的典型示例。

（二）項目直補方式。所謂項目直補就是運用國家專項扶貧項目、資金，專門針對貧困人口階段性或短期內存在的技能缺失、資金短缺等困難，采取扶貧項目、資金直接對接貧困人口，直補到戶到人，提高貧困人口就業技能、解決貧困人口臨時性、階段性資金短缺問題而采取的一種扶持方式。從近年來我州開展項目直補政策實施的實際情況看，雨露計劃、扶貧搬遷等項目、政策，都不失為有效解決這類問題和困難的成功嘗試。

（三）智力扶貧方式。智力扶貧是著眼持續解決貧困人口的代際貧困和發展問題，區別于項目直補形式而提出的能力扶貧方式。智力扶貧包括智力開發、智力投資、智力扶持等等。從長遠、根本解決中國農村貧困問題的角度看，必須高度重視農村智力扶貧工作，切實解決好貧困代際傳遞問題。解決智力扶貧問題除了運用雨露計劃等專項扶貧政策措施外，必須統籌行業部門力量和社會優勢資源，建立健全全社會合力開展智力扶貧的制度和法規，切實解決好貧困人口子女教育、技能培訓等問題，從根本上拔除貧困現象代際傳承的窮根。近年我州建始縣探索建立教育扶貧基金，集中解決貧困家庭子女教育過程中的突出問題，就是一種成功的嘗試。

（四）就業促進方式。加強農村貧困人口從業技能培訓，促進有勞動能力的貧困人口通過轉移就業增加收入，是近年集中連片貧困地區貧困家庭迅速擺脫困境、脫貧致富的重要途徑。

總結近年恩施州農村貧困人口轉移就業的特點看，其就業的方式主要有三種，一是外出務工就業；二是就近轉移就業；三是就地務工就業。外出務工就業者多為年紀尚輕，愿闖世界、又增收入、還長才干的年輕一族。而就近轉移就業者則多具有一定專業技能，可以依靠自身獨有的專業技術就近務工、早出晚歸，獲取較高的報酬，增加家庭收入，又可以照顧家庭和子女入學。就地務工就業是近年我州特色產業集中規模化發展以來，各地涌現的新興就業形式。他們大多以土地、勞力等作為生產要素，依靠各地發展的專業合作組織、農業龍頭企業等，參與當地的特色產業發展，成為“在就地（村或組）發展的合作組織或公司中，在自家地里打工”，按天（時）獲取個人勞動報酬的職業農民。這種新興農業產業發展業態，不僅合理地利用了當地的剩余勞動力，解決了發展特色產業勞動力不足的問題，同時，也讓那些因為家庭和子女問題而離不開家的“半勞動力”們，有了合理發揮勞動能力的空間，是近年我州特色產業發展過程中，留守農民依靠土地、勞力等參與產業發展、獲取勞動報酬較為成功的就業嘗試。

（五）資金互助方式。就是按照國家建立扶貧資金互助合作社的總體要求，依托貧困村現有的人才支持和產業發展條件，給予每個貧困村不低于15萬元的財政專項扶貧資金，專項用于建立扶貧資金互助合作組織，重點解決貧困農戶在產業發展過程中貸款難、貸款貴的問題。從近年我州扶貧互助資金合作組織發展的實際情況看，除因貸款對象和資金限額與各地發展的實際需要存在一定的差距外，通過近年縣市農村發展“村企合作”，建立合作擔保基金，放大扶貧資金效益等嘗試，扶貧資金互助的政策優勢逐步顯現出來，成為推動產業發展的重要抓手。

四、實施精準扶貧必須把握的幾個原則

精準扶貧是社會主義初級階段市場經濟新形勢下，瞄準貧困對象開展精確制導的扶貧開發有益嘗試。由于我國尚處在社會主義初級階段，區域性貧困問題突出，貧困人口規模大、貧困程度深，集中連片貧困地區開展精準扶貧工作，必須切實把握好幾個基本原則。

漸進推進原則。即遵從社會主義初級階段基本國情，著眼集中連片區域性貧困問題突出、貧困人口規模大程度深、人才支持匱乏、農業產業化程度低、市場體系繁育程度不高等實際，在貫徹精準扶貧理念、推進精準扶貧開發的過程中，實事求是地制定精準扶貧政策、措施，確定精準扶貧項目、安排資金分配比例。明確精準扶貧過程中，哪些是必須迅速精準到戶的項目，哪些是應該逐步推進到戶的項目，哪些是可以直補到戶的，哪些應該采取間接方式補助到戶的，切實給予分類指導、穩步實施。

鏈條驅動原則。總結近年恩施州農村扶貧開發的成功實踐，我們認為，單純依靠貧困農戶的自我發展絕不可能改變貧困對象的落后現狀。必須建立農村合作組織，依靠龍頭企業索引、培育產業發展大戶，發展特色優勢產業，建立特色產業帶動貧困人口發展生產、脫貧致富的利益鏈接機制。在發展生產的過程中，只有建立較為完整的利益鏈接機制，按照市場規則要求，既滿足先富起來的一部分人的利益需求，又同時帶動貧困人口的自我發展，才可能依靠能人、大戶和專業合作組織的示范和影響，將產業做大做強，從而帶動貧困人口脫貧致富。近年來，恩施州委州政府倡導開展“實施雙輪驅動、推動綜合扶貧”政策創新實踐，圍繞發展特色農業、生態文化旅游業等六大產業，不斷拓展和完善產業鏈條，走出了一條適宜貧困山區產業帶動貧困人口發展生產、脫貧致富的發展路子。endprint

相對精確原則。精準扶貧的要義在精準，但是，在具體實施精準扶貧政策措施的過程中，必須把握好相對精準和絕對精準的關系。就好比開展射擊活動一樣，對于一般的射手而言，只要是達到了45環以上都屬于優秀成績，而不宜要求所有的射擊對象，都把成績提高到50環。要允許過程有一定的誤差和不足，因為農村工作沒有一個絕對的指標，只有相對的概率和區間，而這個過程又是必然的，尤其是貧困地區。

分類指導原則。即從廣義和狹義兩個方面認真斟別貧困現狀，對屬于地理、自然等帶來的區域性貧困問題，重視從發展區域經濟、改善基礎設施上加以解決。屬于個體性貧困的，則注重甄別貧困人口的生活環境、家庭負擔、勞力強弱、經濟收入等，按照缺什么、扶什么的原則，有針對性地開展幫扶。需要實行搬遷扶貧的，則給予搬遷扶貧政策支持；需要開展智力扶持的，則針對性實施智力開發；需要資金支持的，則幫助建立資金互助關系；需要發展產業增加收入的，則幫助建立產業扶持到戶的利益關系。總之，只有分類指導、因戶施策，建立精準幫扶的幫扶措施，才能在限期內完成脫貧計劃和目標任務。

農戶主體原則。縱觀近年恩施州扶貧開發的成功實踐，我們認為，凡是扶貧開發活動開展積極、實施效果好的扶貧典型，都有一個非常顯著的特征，即農戶的主體作用發揮明顯，農民發家致富的積極性高。反之，不少地方盡管政府部門積極努力，資金投入不少，項目實施不少，但是，扶貧的效果卻很一般，老百姓不僅不支持，反而個別地方、個別人員還出現唱反調、不配合的情況。究其原因，就在于一些地方在開展扶貧開發工作時，沒有發揮群眾發展生產、脫貧致富的積極性、主動性和創造性，沒有將扶貧開發活動與群眾的參與很好結合起來，造成扶貧資金的使用效益難以發揮。我州鶴峰縣鄔陽鄉利用少量的扶貧資金撬動群眾投資的積極性，實行扶貧資金“以獎代補”，改善民生、發展生產的成功經驗值得借鑒。

機制保障原則。扶貧，是一項扶持窮人的工作。在市場經濟社會中開展精準扶貧，單靠發揮市場主體的作用，無論從理論上講還是從實際上看，都不可能產生實質的扶貧效益。必須依靠政府力量，集中社會優勢資源，有針對性地向貧困地區、貧困人口傾斜投入，建立推進精準扶貧工作落實的保障機制。這些機制主要包括財政扶貧資金投入機制；科技人才支持機制；結對幫扶工作機制；考核評價工作機制等等。建立健全這些機制是推進精準扶貧制度化、規范化的重要保證。

五、推進精準扶貧必須統籌兼顧幾個關系

一是把握精準扶貧與區域發展的關系。精準扶貧強調扶貧項目、政策、資金與貧困農戶對接，直接帶動和促進貧困人口發展生產、脫貧致富。而區域發展則強調通過整合行業部門資源和政策優勢，集中發展規模經濟，提升區域經濟整體發展實力，有效帶動和促進貧困地區、貧困人口發展生產、脫貧致富。

從近年我州發展區域規模經濟帶動貧困人口發展生產、增加收入的成功實踐看，開展新形勢下的精準扶貧工作，必須重視集中連片地區的區域發展，只有整合行業部門政策、項目和資金，發揮政府集中財力辦大事的制度優勢，才能有效推動連片貧困地區的扶貧開發，解決好連片貧困地區依靠部門政策、項目和資金難以支撐發展的難題。近年來，我州積極推動開展以縣市、鄉鎮為單位的跨鄉、跨村連片貧困地區區域綜合扶貧改革試點，收到了良好的實效。

二是把握政府主導與市場推動的關系。市場經濟形勢下，優勢的資源總是向著優勝的一方流動，貧困地區和貧困人口只會在資源配置的過程中越來越顯得被動和無奈。正是因為市場機制的特殊作用，要求我們各級黨委政府及其相關部門，必須強化政府在扶貧開發中的推動作用，要通過政府“有形之手”的強力推動，發揮扶貧政策的濟困優勢，化解市場“無形之手”先天帶來的不足，給予貧困和弱勢對象更多更好的扶貧資源，促進他們共同發展。同時，著眼優勢力量在市場配置資源中的優勝地位，按照財政扶貧資金“變無償為有償、變直接為間接、變主導為引導”的管理使用原則，著力改善現行財政扶貧資金管理使用具體辦法，發揮財政扶貧資金更多更好的扶貧職能。如近年我州在產業扶貧中，個別縣市試點開展委托龍頭企業或合作組織，將適當的扶貧項目、資金與龍頭企業、合作組織對接，實行委托包干的形式開展精準扶貧到戶工作，就取得了良好的社會效益。

三是精準扶貧目標責任與隊伍機構建設的關系。新形勢下的精準扶貧，無論是扶貧開發的目標任務，扶貧到戶的深入程度，項目實施的把握難度等等，都與過去傳統的扶貧開發有著根本的區別。而要改變過去傳統意義上的面上扶貧為精確瞄準到戶到人的精準幫扶，沒有一整套與精準扶貧相適應的扶貧隊伍與機構，是不可能完成這樣宏偉而精細的目標管理任務的。因此，集中連片貧困地區的貧困縣市，要因精準扶貧到戶到人的工作需要，切實按照中央要求，建立健全扶貧開發到鄉到基層農村的管理機構，加強鄉鎮基層和貧困村的扶貧隊伍與機構建設，切實保證鄉鎮基層和貧困村有專門從事精準扶貧的專職人員。在此基礎上，建立扶貧、財政、審計、監察以及民政、教育等相關行業部門互聯互通的扶貧信息網絡，實現扶貧項目、資金的適時監管和信息共享。

四是扶貧資金無償投入與有償使用的關系。長期以來，我們一直都保留著扶貧資金無償投入的習慣思維和做法，市場經濟新形勢下，隨著優勢力量對市場資源的絕對占有權越來越大，我們必須轉變扶貧資金無償使用的傳統觀念，加大扶貧資金有償使用的政策探索和實施力度。即在爭取扶貧資金使用的過程中，對具有優勢地位的公司、企業和其它專業組織、能人大戶，在獲取專項扶貧資金支持的同時，相應建立扶貧資金“委托包干、有償使用”的協作關系，賦予扶貧資金委托包干、扶貧到戶的附加條件，通過優勢力量對扶貧資金、資源的有償使用，達到直接或間接帶動貧困對象發展生產、脫貧致富的目標。endprint