放活土地經營權需突破五大制約

廖祖君

最近，四川省委召開全省深化農村改革推進會，作出了以放活土地經營權為重點推進農村改革的重大決策部署，掀起了四川省新一輪農村改革新篇章。四川省委為何要選擇把放活土地經營權作為深化農村改革突破口？要放活土地經營權面臨哪些制約因素，又將如何實現突破？

放活土地經營權

推進農村改革的理論邏輯

——放活土地經營權具有牽一發動全身的傳導和基石作用。深化農村改革是一項復雜的系統工程，涉及到農村產權制度改革、農村集體資產股份化改革、農業經營體系創新、農村金融體制創新、農村戶籍制度改革、幸福美麗新村建設等10余項專項改革。這些改革不可能齊頭并進、一蹴而就，必須找到合適的突破口進行率先推進。放活土地經營權作為一項基礎性制度建設，具有牽一發而動全身的重要影響作用，正好可以扮演這樣的角色。36年前，我國農村改革正是發軔于農村土地家庭承包制的建立，并在此基礎上陸續推進農產品統購統銷流通體制、鄉鎮企業制度和農村勞動力轉移制度等方面的改革，全面啟動了農業農村的市場化進程。當前，四川省大力推進的農村改革同樣建立在土地經營權充分流轉的基礎上，只有真正放活了土地經營權，才能更好地推動其他方面的改革。

——放活土地經營權具有進行率先突破創新的改革條件。實際上，20世紀90年代以來，全國各地在土地家庭承包制的框架下，積極探索農村土地所有權、承包權和經營權“三權分離”的產權制度，在穩定承包權的基礎上，促進土地經營權向公司、大戶和家庭農場等新型經營主體流轉和集中。比如，全國農業產業化龍頭企業已突破11萬家，龍頭企業生產和加工的農產品已占全國產量的30%以上，提供主要城市菜籃子產品已占近七成。四川省特別是成都市在放活土地經營權方面也積累了大量經驗，崇州市的農業共營制、溫江區的“兩股一改”等探索都為下一步改革提供了參考借鑒。更為重要的是，放活土地承包經營權既有利于促進城市工商資本下鄉，也有利于喚醒農民手中沉睡的資本，改革阻力和風險相對較小，適合率先推進。

——放活土地經營權是讓市場決定資源配置的根本要求。黨的十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心問題是使市場在資源配置中起決定性作用?，F代市場經濟是建立在日益細分和清晰的產權基礎之上。如果不明晰土地產權關系放活土地經營權，市場機制就不能在土地資源配置中起決定作用。上一輪農村土地改革，雖然通過分離土地承包經營權和所有權，確立了農戶自主經營的市場主體地位，但是并沒有明確經營權與承包權的分置關系，因而還只是完成了改革的前半截任務。新一輪農村改革，必須繼續推土地經營權與承包權分置，讓土地經營權實現城鄉不同經營主體之間的自由流動，為市場在土地資源配置中起決定性作用奠定制度基礎。

突破放活土地經營權

的五大制約

——突破土地產權關系不清晰的制約。目前，土地承包經營權是作為一個整體存在的，經營權附著于承包權，是一種派生產權。一方面，農民因心存失去承包權的顧慮而不愿長期流轉土地承包經營權。另一方面，新型經營主體名義上獲得了土地承包經營權，但這種產權實際上是不完整的，并不包含承包權。因此，新型經營主體流轉的土地并不能辦理產權證，其二次流轉和抵押融資功能受到嚴重限制。因此，要利用農村產權制度改革的契機，有效切割土地承包權和經營權，為承包戶分別頒發土地承包權證和經營權證；同時為工商企業、家庭農場等新型經營主體流轉的土地頒發經營權證，并允許在公開市場上進行自由交易。

——突破新型經營主體發育不足的制約。當前，四川省農村土地經營權市場不活躍，一個主要的原因是土地經營權需求不旺盛。除了成都平原和城郊農村，大部分農村的土地撂荒和土地粗放經營的現象比較嚴重，土地資源利用效率不高。但因新型經營主體發育滯后，對閑置土地資源的消化能力不足。因此，應當加快培育新型農業經營主體，支持專業大戶、家庭農場、股份合作社、農業企業等新型經營主體通過流轉土地，進入特色效益農業、農產品加工流通業和信息農業等。特別是應加快制定工商資本進入農業的負面清單，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業。

——突破土地經營權流轉交易成本高的制約。農村土地經營權流轉的交易成本高，抑制了新型經營主體的土地需求。高的交易成本主要表現在三個方面：一是大多數地方缺乏土地流轉的公開交易平臺，土地供求信息不對稱，信息搜索成本很高；二是農村土地評估、咨詢等中介組織發育不足，土地流轉行為隨意性大，合作方之間不易達成一致意見；三是由于土地銀行、土地股份合作社等制度設計滯后，分屬于農戶的土地要集中到新型經營主體手中，必須經受高昂的談判和簽約成本。因此，應積極打造土地經營權公開交易平臺，培育土地流轉的中介組織，特別是要重構集體經濟組織，發展農民新型股份合作經濟組織，由其統一土地的生產經營或者對外流轉。

——突破土地經營權流轉雙方違約風險大的制約。一方面，一些農業企業為了套取政府優惠政策流轉土地，發生過度消耗土地生產潛力等短期性行為的風險較高，也不愿意真正與農民分享土地經營收益；另一方面，也存在農民單方提前收回出租土地和提高租金等毀約行為。其根本原因在于沒有建立起新型經營主體與農民的利益分享機制，而司法機構不愿受理對土地流轉糾紛案件又大大助長了這些違約行為。因此，要強化地方政府的導向和監管作用，依法保障農民和經營主體雙方的合法權益，既要建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，也要堅決制止農民的違約行為和不合理訴求。

——突破現行不合理法規和政策的制約。在法規方面，《農村土地承包法》雖然允許土地承包方自愿流轉土地承包經營權，但是明確規定“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”，使得流轉雙方難以簽訂長期流轉合同，影響了新型經營主體長期投入的預期。在政策方面，工商企業流轉農地后，可用于修建辦公用房、倉儲等配套性建筑物的土地指標較少，一般硬性規定不高于農地面積的5%，難以滿足一些產業發展的需要。因此，應進一步完善法律法規，給予土地經營權擁有者在產權保護、抵押貸款等方面的合法權益；同時，要根據農業產業發展的客觀規律，適當提高部分農業項目可建設配套性建筑物的用地比例。