化解增加農民財產性收入的制度約束

王薔

我國“三農”問題的核心是農民收入問題，只有實現農民收入的持續增加，才能促進城鄉統籌發展，實現縮小城鄉收入差距的發展目標。

近年來，雖然農民收入不斷增加，從2009年起的增長速度已超過城鎮居民，城鄉收入差距比也從2009年的3.33：1縮小到2013年的3.03：1。但就總體而言，現階段我國農民增收的長效機制尚未建立起來，其中最具潛力的財產性收入的增長仍然缺乏實質性突破。促進農民財產性收入增長，已經成為關系農民根本利益的重大問題，直接影響到農民收入的持續增長。當前，增加農民財產性收入仍面臨著許多嚴峻的制度性約束，因此，分析農民財產權利實現的制度性障礙，對于重新審視農民的生存和發展狀態，推動農民收入的可持續增長，具有重要的現實意義。

為什么要增加農民財產性收入

盡管農民財產性收入是農民收入的組成部分，然而在農民收入絕對值持續增長的近一段時期，農民財產性收入增長的幅度甚微，其占農民收入的比重近十年僅維持在3%左右。就我國現實看，增加農民財產性收入主要基于下述三個方面的基本需求。

——深化城鄉統籌發展需要增加農民財產性收入。截至2013 年，我國城鎮化率已達 53.7%，但按戶籍人口計算僅為36%，大大低于同期世界平均水平，表現出顯著的半城鎮化特征。究其原因，最主要的是農民市民化成本過高，據相關部門測算，一名農民轉化為市民的成本在10萬元左右，這一數量龐大的農民市民化成本如果完全依靠政府財政承擔幾乎是不可能的。正因如此，在以政府補貼為主的基礎上，探索如何增加農民財產性收入，有效提高其進入城市的生存和發展能力，直接影響和決定著我國城鎮化進程的推進及城鎮化質量的提高。還需指出，在當前條件下我國城鎮化需要首先解決已在城市長期居住就業的農民，在戶籍、就業、社會保障、子女教育等問題上給予進城農民平等的市民權利，消除“候鳥式農民工”的畸形現象。這就內在地要求優先賦予進城農民的財產權利處置權，使其最大化地利用自己的財產增加收益，保證進城農民的市民化與國家的城鎮化同步推進。

其次，城鎮化是我國擴大內需的最大潛力所在。轉變經濟發展方式，推進經濟結構戰略性調整，必須把推進城鎮化作為重點。隨著農民工在城鎮安家落戶，其消費環境的改善、消費能力的提高和消費意愿的改變，必然會促進其衣食住行等方面的消費升級，帶動消費需求的整體增長。因此，增加進城農民的財產性收入，顯著提高其消費能力，對推進城鎮化發展和擴大消費需求增長都具有重要的現實意義。

——縮小城鄉收入差距要求增加農民財產性收入。從1990 年2013年，我國城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入的相對差距由2.51：1擴大到3.03：1，絕對差額由286.3元擴大到18059.2元，擴大近63倍。農民收入水平低、增長慢、與城鎮居民收入差距大，成為當前我國經濟社會發展中最尖銳的矛盾之一。從城鄉發展的趨勢看，城鎮化和工業化的勢頭在我國方興未艾，但增加農民務農收入的難度還很大，即使采取了一系列支農扶農措施，縮小城鄉收入差距仍面臨著艱巨的任務。在此背景下，探索農民財產性收入增加形式，在一定程度上成為增加農民收入和破解城鄉收入差距持續擴大矛盾的有效路徑。同時也成為緩解社會矛盾，促進社會和諧發展的有力支撐。

——緩解農民收入結構性矛盾應當增加農民財產性收入。農民的收入主要包括家庭經營性收入、工資性收入、轉移性收入以及財產性收入。從當前現實看，農民收入的結構性矛盾較為突出，增長農民財產性收入是優化農民收入結構的重要現實選擇。一方面，農民家庭經營收入增長不確定性較大。近年來農產品“量增價漲”是農民增收的一個重要原因。農民家庭經營收入目前仍然是農民收入最主要的收入構成，但是災害性氣候多發頻發和農產品市場價格上下波動始終是農業經營要面對的兩大考驗。在農業經營成本不斷提高的情況下。保持農民家庭經營收入穩定增長的制約因素越來越多。另一方面，工資性收入增長難度加大。農村勞動力轉移就業人數和務工工資水平雙增長是推動農民增收的重要支撐。但是現在農村勞動力轉移面臨“拐點”，多數農村勞動力已轉移到城鎮和非農產業。留在村里的多為老人、婦女和兒童，今后繼續通過轉移就業增加農民工資性收入的空間不大。勞動密集型的中小企業由于受到當前較為嚴峻的宏觀經濟環境的影響，經營比較困難，繼續通過增加就業崗位，提高工資標準的辦法來大幅度增加農民務工收入的同樣難度越來越大。此外，轉移性收入不足以支撐農民持續增收。近年來國家支持農業、農村發展的力度明顯加大，農民轉移性收入逐年增加。但是國家強農惠農富農政策主要是體現政策引導，還難以成為農民增收的主要渠道。

因此，必須調整政策，強化創新，把增加農民財產性收入作為建立農民持續增收長效機制的重點加以突破。

增加農民財產性收入

的可能性調查

近年來，農民財產性收入雖然總體上仍然增長緩慢，但并非意味著其缺乏現實基礎和增長空間，相反，從財產數量、流轉意愿、部分地區成功的實踐經驗來看，增加農民的財產性收入是切實可行的，具有可靠的現實基礎。

——農民財產數量可觀。四川社會科學院調研組近期對內江市中區、安岳縣、井研縣281戶農戶問卷調查的數據顯示，農民戶均占有宅基地150.8平方米，含院壩面積達220.2平方米，房屋平均建筑面積172.8平方米。相比較城市居民人均住房占地面積僅34.7平方米，農民宅基地和住房的擁有面積相對更大，從總體上評價，農民的財產總量較大但基本處于缺乏交易價值實現方式的“沉睡”狀況。

——農民財產流動性差。農民外出務工后，許多承包地成為荒地、宅基地空置。已有調查數據顯示，全國2億畝農村宅基地有約9%處于閑置狀態。而四川是人口大省，勞動力數量占全國的6.4%，農村勞動力流出規模更大，農村“空心化”矛盾更為突出，據調查，部分地區農民宅基地空置率已達到30%—40%，若這些“空心村”進行綜合整治，增加的耕地將多達 1.14億畝。農民有財產無收入，無疑是增加農民財產性收入面臨的突出矛盾，農民財產無法通過流動實現增值。

——農民流轉愿望強烈。四川社會科學院281戶農戶問卷調查的數據表明，絕大多數農民認為無人流轉土地，是其收入水平相對較低的主要原因，要求流轉土地的愿望較為強烈。另外，有58%的村民表示只要補償合理，他們愿意退出宅基地。并且在這些人群中有明顯的年齡階層差異，越年輕的退出意愿越強。因為對這些 年輕“農民”而言，土地、住房的保障性功能在逐漸降低，他們更愿意通過自己的財產轉讓增加其整體收入。

——部分地區已有成功經驗。近年來我國部分地區率先在農村土地管理制度方面進行探索創新，把更多的土地增值收益留給農民，使農民財產性收入得到大幅度增加，占農民收入的比例甚至已經達到20%—30%。如成都市通過開展城鄉建設用地增減掛鉤，農民財產性收入所占比例達到8%。；廣東東莞市通過讓農民參與農村建設用地開發經營，使農民財產性收入達到農民收入的21.1%；蘇州市以土地入股開展股份合作，發展壯大集體經濟組織，財產性收入已經占到農民收入的35%，這一系列的探索實踐，已經為今后深化增加農民財產性收入改革展現了良好前景。

增加農民財產性收入

面臨嚴峻的制度性約束

綜合上述，增加農民財產性收入既有其自身發展的實際要求，更有統籌城鄉發展、縮小城鄉差距的客觀價值。調研數據同樣顯示了農民實際擁有大量未發揮資產性收益作用的財產，增長財產性收入的潛力不可低估。然而，當前農民財產性收入增長的進展并不樂觀，仍然面臨著大量歷史遺留的制度性約束，一些制度安排或是阻礙了市場作用的發揮，或是由于界定不清農民的財產關系，從而對農民財產性收入增加形成制約。因此，只有從根本上理清制度性方面的困擾，才能在宏觀政策設計上消除增加農民財產性收入的現實矛盾。

從總體上分析，土地承包地、農民宅基地和農村集體資產是阻礙增加農民財產性收入的三個主要方面，其面臨不同的制度性約束。

土地承包地經營流轉面臨的制度性約束

—— 流轉期限過短。由于《土地管理法》規定，農民轉讓土地的時間不得超過二次承包期限，因而在流轉土地過程中，租賃土地者的短期化行為難以避免，農民的土地流轉收入普遍低位固化，無法分享到土地增值帶來的收益，合作的長期性與農民的利益聯結機制缺失。

——產權不完整。由于產權主體不清晰，導致土地流轉中廣泛存在政府干預和代民做主現象。并且在財產權的使用上也沒有獨立的個體法人使用權利?！稗r民集體”的主體虛位造成所有權代理人村委會在集體決策中表現出明顯的風險偏好傾向以及機會主義行為，不僅可以不承擔決策失敗的經濟責任，相反還可以從失敗中獲利。

——政府對土地經營者的扶持政策力度不夠。由于流轉來的土地只能從事比較收益較低的農產品生產，且政府扶植、補貼力度不強，因而土地經營者的收益總體不足，導致其無法將增值收益分享給農民。

農民宅基地入市交易

面臨的制度性約束

——宅基地的用益物權先天不足，《物權法》明確界定農民的宅基地使用權為用益物權。該法也明確規定，“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用、和收益的權利?！钡唧w到宅基地使用權時，卻規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，未提及收益權?？梢?，宅基地用益物權在法律上表達模糊、自相矛盾、存在先天不足，以致農民的宅基地用益物權往往容易受到忽視和侵害。

——農村宅基地和農房產權不完整。首先，《土地管理法》規定：農村宅基地一戶一宅，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。農村宅基地的現行制度安排，不利于城鄉生產要素的平等流通，農村居民宅基地上的房屋只能在本集體內流轉，資產價值難以得到充分顯現，其抵押、擔保等經濟功能缺失。隨著我國城鎮化進程的推進，農民宅基地的商品化屬性越來越明顯，但由于農民的宅基地實行集體經濟組織內部分配制度，使得宅基地的資產價值不能得到充分利用，宅基地被固化在農民手中難以實現資產變現。

農村集體資產收益分配

面臨的制度性約束

——集體建設用地不能直接入市?，F有國家法律明確規定，集體建設用地不能直接入市。農地轉為非農業建設用地，包括轉為城市建設用地和農村建設用地，分別采取國家征用和集體轉用兩種方式?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ灰恋剞D為非農使用就要實行征用，只要土地進入城市范圍，就要實行土地國有，因此農村集體不能直接向市場供應土地，集體建設用地必須先轉為國有土地才能入市交易。政府對城市建設用地的壟斷權力，削弱了集體以及農民的談判能力，使得政府能夠以較低的價格從農民或村集體手里拿到土地。除此之外，國家確定的征地補償標準相對較低以及對“公共利益”的界定不清，也必然大量誘發借公共利益名義進行商業開發的現象。地方政府與開發商結盟大規模侵害農民土地權益，造成農民難以得到合理的土地利益補償。

——集體資產難以有效流動。農村集體資產一方面主體缺位，另一方面數量不清，導致普遍存在管理混亂，流失嚴重的現象。同時，由于缺乏有效的流動渠道，絕大多數地區農村集體資產基本處于閑置狀態，難以通過有效流動實現保值增值，對增加農民財產性收入的影響極其有限。

農民的財產性收入是農民收入中最具有增長潛力的部分，賦予農民更多的財產權利，探索增加農民財產性收入渠道，對我國農村發展將產生長期和深遠的影響。阻礙農民財產性收入增加的因素不僅是城鄉二元結構差異、農業支持政策不匹配、農村資源配置效率低下，農民知識文化素質不足等，更關鍵也是最亟待解決的問題是制度層面的一系列約束。當前，增加農民財產性收入的主要著力點應該是進一步深化以土地為主的農村產權制度改革，及時調整相關法律法規，健全和完善農民財產性權利的相關制度體系，通過制度創新加大對農民財產權利保護力度。