混合所有制改革的基本原則及其他

鄭聯盛+孫易成

黨的十八屆三中全會全面深化改革的戰略強調，要積極發展混合所有制經濟。隨著理論研討和政策實踐的逐步深入，2014年7月國資委拉開了以中國建材、中國醫藥為試點企業的混合所有制改革的序幕，8月份交通銀行亦掀起了銀行業混合所有制改革的大幕，此前，中國石化、中信國安等公司的混合所有制改革討論亦引發廣泛關注。混合所有制是否能夠促進國有企業新一輪實質性改革、提升公有資本與非公有資本的融合、提高資源配置效率、促進經濟發展模式轉型，已經成為一個重大的改革問題。

混合所有制改革的本質：

產權問題

混合所有制經濟在微觀層面是指不同所有制性質的投資主體共同出資組建成企業的一種經濟形式，在國內特指由公有資本和非公有資本以共同參股的形式組建的企業。從宏觀角度看，混合所有制經濟是一個經濟社會中多種所有制經濟成分相互依存、滲透和融合而成的經濟表現形式。廣義地講，凡是非單一所有制性質的企業都屬于混合所有制經濟。

在國有企業改革中，最為核心的內容就是產權改革，相對于企業的流程再造、組織創新、管理優化等環節而言，產權則是最本質的改革。十八屆三中全會全面深化改革的戰略中強調，要積極發展混合所有制經濟，混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式，本質上亦是產權的調整、改革和重組。

對于混合所有制經濟發展大致存在兩種相對具有分歧意義的觀點：一是發展基于國有控股的混合所有制經濟，把發展混合經濟作為夯實國有資本、鞏固公有經濟以及強化國資主導的一種有效方式。二是發展基于民營經濟的混合所有制經濟，把發展混合經濟作為強化私人資本參與國民經濟、削弱國有資本壟斷地位、夯實市場機制決定性作用的一種有效途徑。

國有資本以及國有企業在效率和公平兩個層面都遭受國內各界的諸多詬病，在發展混合所有制經濟中，第二種改革方式似乎獲得更多的認同。這個邏輯強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合和共同發展，但更加強調非公有資本的能動性、創造性和高效性，強調非公有資本應該在國企改革和經濟發展領域發揮更大作用。

但是，在實踐中，第二種改革方式與第一種改革方式并非是割裂的方式。第二種方式似乎是改革的路徑，而第一種方式則是改革的真正目標。通過引入私人資本等其他“混合要素”，使得整個經濟體系主體更加多元化、信息更加透明化、配置更加高效化，但是，發展混合經濟仍然要保持公有制經濟的主體地位。混合所有制經濟發展的落腳點是實現國有資本放大功能、保值增值和提高競爭力，要有利于公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力和影響力。此項改革的目的，可能是通過適度地引入其他所有制資本，提高資源配置效率，但應該堅持國有資本的主導作用。

混合所有制最為重大的制度創新在于建立了一種國有企業產權流動機制，可以“盤活存量、用好增量”，通過引入非公有資本，深化國有資產的存量結構優化和增量結構調整。隨著全面深化改革的逐步深入，混合所有制企業將成為我國現代企業制度走向成熟、發揮不同所有制產權互補優勢的一種新型企業組織模式，有效促進資源要素再配置。

混合所有制改革的核心：

打破“玻璃門”

從新制度經濟學的視角出發，產權的基本功能與資源配置的效率直接相關，良好的產權使得經濟體系具有內在的激勵效能：一是降低交易費用，二是收益預期得以穩定，三是當產權行使成本向零收斂時，個人投資收益可以較為充分地接近于社會收益。自從科斯、斯諾等開創性地建立產權理論框架及其經濟增長與結構影響體系以來，產權的界定、調整、變革和保護就被認為是經濟制度改革的核心內容之一，亦是發揮改革紅利、促進經濟增長的有效途徑。混合所有制改革本質上就是產權的調整和優化，以促進經濟效率的提高。

一是混合所有制利于打破不同所有制資本相互進入的“玻璃門”，夯實宏觀經濟高效發展基礎。國有企業改革已經持續較長時間，但是，壟斷、低效、行政化、產權主體虛置、責任不明確等問題仍然存在，甚至存在廣受詬病的“國進民退”問題，民營資本進入國有企業和特定領域存在一道“玻璃門”。混合所有制改革允許民營資本等其他所有制資本進入，正是希望打破此前產權相互進入的“玻璃門”，將民營資本特定領域進入訴求、國有企業資本增值要求和國民經濟效率提升需求相融合，發揮各種所有制經濟的優勢，整體提升國民經濟效率。

二是混合所有制有助于國有資本部門和整個經濟部門的結構優化，促進經濟結構轉型升級。在產業結構上，許多大中型國有企業所處的是產能嚴重過剩的行業，但又占用大量資源，比如：原料、資金和人才等。混合所有制的發展，確保了國有企業高效靈活的運營，同時又希望實現國有資本的保值增值，并使得國有資本更多更廣更高效地投入到經濟轉型所需要的產業中去。更多的民間資本加入代表著國有企業將會在決策方面更加市場化，讓民間資本力量參與科學決策，使產業向著更加科學、高端和多元的方向發展。

三是混合所有制將促進現代公司治理制度的完善，提升微觀主體運行效率。隨著民營資本的進入，所有權結構將大大優化，特別是中石化此前宣布混合所有制改革中對民資的所占股份比重沒有設置限制，樹立了一個產權開放的典型。同時，民營等其他所有制資本的進入將優化公司內部戰略規劃、決策執行、運營管理、信息披露和風險管控等。最后，其他所有制資本進入之后產權主體的虛置問題將得到一定程度的解決，民營資本等出于對自己股權的保護會自發地對所參股的國企進行監督，使得國有企業的內部監管有所加強。

混合所有制改革的邏輯：分權法

縱觀我國國有企業改革的歷程，國有資本改革持續堅定地遵循了分權法的基本原則。即使是現今提出的混合所有制經濟，亦仍然堅持分權法的基本原則，而不是走俄羅斯的徹底私有化道路，混合所有制仍然是延續過去的政策框架和基本邏輯。

在20世紀90年代末期的中國國有企業產權改革中，中國為了避免出現俄羅斯休克療法中的國企改革問題，主要是踐行以分權法為基礎的國有企業改革模式。分權法是將一家實行股份制改革的國有企業的股權在國家股東和私人股東之間進行分配，國家股東仍然可以代表國家對企業進行有效影響，在股份制改革中的分權法實際上是國家股東和私人股東之間的內部分權。與分權法相對的是外部控制法，外部控制法是將一家實行股份制改革的國有企業的股權全部轉變為私人股權，政府對這家企業的控制只能從外部實現，而不能再以股東的身份對企業實行內部控制。

本輪混合所有制經濟的發展之所以被認為是新型發展模式的重要基礎，在于其對企業產權結構以及經濟所有制結構的潛在影響，而這個影響則主要體現在發展混合所有制經濟的“三個允許”：一是允許更多地發展混合所有制經濟;二是允許非國有資本參股國有資本投資項目;三是允許企業員工持股。這意味著：一是私人資本可以和國有資本一樣成為地位平等的企業權益資本;二是私人資本可以適度打破國有資本及其項目的壟斷性;三是員工個人可以成為國有企業的股東。

混合所有制發展強調了非公有資本的重要性甚至是私人的資本權利，但是，混合所有制可能存在私有化的成分，然而，本質上不是私有化。“三個允許”擴大了非國有資本的權利范疇，但是，仍然保持了國有資本及其潛在的影響力甚至控制力。混合所有制本質上仍然是一個分權法原則的改革進程，而不是俄羅斯國有企業改革的外部控制法原則，但是混合所有制具有私有化的要素，要嚴防過度的私有化。

20世紀90年代初期，俄羅斯期待以“穩定化、自由化和私有化”來過渡到市場經濟體系，以創造一個“廣泛的私有者階層”，同時政府通過市場機制和監管機制來實現“外部控制”，以充分發揮市場在資源配置中的基本功能。

俄羅斯國有企業改革遵循了其1992年制定的“私有化綱領”。在國有企業改革方面，“私有化綱領”要有效打破國家所有制的壟斷地位，通過出售國有和地方財產，形成一個廣泛的私有者階層，并最終建立一個以私人所有制為基礎的所有制結構。當時為了迅速完成私有化進程，俄羅斯甚至通過發行股權認購證的方式將國有資產賣給廣大公民。俄羅斯政府還以立法的方式規定了私有化的目標，即到1995年年底私有經濟成分不應低于60%。

但是，在迅速私有化過程中，缺乏透明的信息披露、缺乏有效的監督機制、缺乏真正的機會平等，加上私人財產保障制度和市場體系的不完善，使得俄羅斯國有資產大量流失，個別人成為國有企業的私有化主人，而“廣泛的私有者階層”并沒有因此出現，“橄欖形”社會階層體系亦沒有建立，而原有國有企業的“外部控制”目標則最終成為了一種內部人控制機制。俄羅斯外部控制法原則下的國企改革造就了一批超級富豪和利益集團，隨后引發了巨大的經濟社會以及政治問題，而國有企業在國民經濟中的主體地位和主導作用被大大削弱。為此，俄羅斯基于外部控制法原則的國有企業改革本質上是不成功的。

混合所有制改革的基本原則

此前進行的國有企業改革和國外國有企業改革的諸多經驗表明，國有企業改革將面臨諸多的問題。混合所有制改革與國內此前的股份制改革是一脈相承的，核心在于不同所有制資本相互進入的“玻璃門”被打破，但是，在面臨的風險和問題上具有相似之處：一是其他所有制資本進入公有資本領域的意愿問題。金融、通信、交通等部分領域可能是民營資本等特別希望參與的領域，而諸如產能過剩行業的進入意愿則較低。二是民營資本進入之后的“待遇”問題。國有企業如果延續高管是某種程度上的“任命制”，那么民營資本等的股東權益和經營管理權力等“待遇”或受損。三是國有資產流失和公有資產管理體制問題。國有企業改革中，資產如何合理定價、產權轉讓如何堅持信息透明原則等都是老問題。最后是公有資本和不同所有制資本的功能再定位。

混合所有制發展如今已經成為一個潮流，但是，基于混合所有制的本質、國內改革的經驗以及俄羅斯等外部的啟示，混合所有制發展應該堅持市場化、主導性、匹配性、自愿性、公開性和規范性等基本原則。對于混合所有制改革的新問題是公有資本與其他資本的匹配性問題。國民經濟體系中哪些行業可以成為混合所有制經濟，不同所有制經濟在資本規模、行業屬性、戰略規劃、運營決策等方面的匹配性、不同所有制經濟在混合之后的融合性等都是較為突出的新問題。

本質上，混合所有制是資本組織主體多元化，這是中國經濟發展模式轉向和結構調整的內在需求，同時也是微觀層面資源配置優化的自我選擇。混合所有制經濟固然有利于資源配置優化、有利于國有資本主導性、有利于不同所有制經濟共同發展和市場決定性作用的強化，但是，混合所有制經濟改革建設過程中首先應該遵循市場化、主體性、匹配性、自愿性、公開性和規范性等基本原則，才能夯實企業作為微觀主體的資源配置功能，才能真正發揮市場的決定性作用。

——完善產權與資產定價機制

混合所有制發展的第一個基本原則是國有產權及相關資產定價機制的完善問題。混合所有制的發展最為基礎的是不同所有制主體的相互交叉與融合，而實現這種結果的必然過程就是產權的交易。要完成產權的交易，產權的價格確定則是最為核心的工作。不管是過去的國有企業改革，還是國外的國有企業改革，產權及其定價機制始終是一個核心問題，也是最容易遭受詬病的問題。

在混合所有制發展的過程中，要堅持基本的產權明晰和定價合理的基本原則。首先，在混合所有制改革中，首先應該明確國有產權的邊界，特別是在股份制國有企業中，部分產權的界定仍然存在一定的模糊地帶，在改革之前，應該將相關企業的產權界定清晰，以厘清相關企業的產權關系和權益歸屬。其次，在混合所有制企業形成的過程中，產權定價應該遵循基本的會計準則、市場標準及基本的市場化規律。如果民營資本以低于凈資產價格引入國有資本，則民營老板可能被冠以“志在千里”的名聲;但是，如果國有資本以低于凈資產的價格引入其他所有制資本，無疑會被打上“資產賤賣”和“利益輸送”的標簽。比如：一個注冊資本金只有幾千萬的民營企業獲得具有千億資產國有企業超過15%的股權，對普通公眾來說可能會對交易定價提出巨大的疑問。最后，混合所有制發展過程中，應該進一步完善國有資產管理體制、國有資本功能定位和產權轉化機制。這是與定價機制相關的體制機制改革，主要目的是為了防范把“混合”搞成“賤賣”，把“國有”簡單地變成“私有”。

——強化國有資本的主導性

從十四大以來，市場經濟已經成為基本的發展機制基礎，市場化改革一直是中國國有企業改革的既定方向。但是，在不同時期、不同層面的改革中，一個基本的原則是堅持國有資本的主體性或主導性作用，這關乎國家基本的經濟制度問題。在混合所有制改革中，黨中央和國務院的基本精神不是私有化，而是繼續強化國有資本的主導性作用，發揮其在國民經濟中的支撐作用，而引入混合所有制是為了進行資源要素更加多元、更加有效的再配置。

混合所有制改革應該堅持的第二個原則是要繼續保持并強化國有資本的主導性作用。混合所有制改革的本質不是為了削弱國有資本的主導性，而是為了在提供資源配置效率的基礎上夯實國有資本在國民經濟中的主導作用。假定一個國有企業引入4個其他所有制資本，5個股東股權均分各20%，那么國有資本股東從100%控股到只有20%的股權，如何發揮國有資本的主體地位和主導作用？在重大決策的過程中，國有資本可能不夠資格否決議案。為此，在改革進程中，應該通過相關機制的安排，來保障國有資本的主導作用。一是可以通過設置“金股”或其他保護性條款。這是為了保護國有資本的利益而設置的條款，這個條款要求改制后的企業在執行某些潛在可能損害國有資本重大利益的事件之前，要獲得國有資本代表人的批準。二是在混合所有制改革中，應該嚴防條件條款設置使得國有資本喪失控制權，比如：清算優先權、領售權、防稀釋條款、股份回購等重大條款的安排。三是在治理結構上，需要保證國有資本在股東會、董事會以及管理層上的基本權益。

——注重不同所有制主體的匹配性

混合所有制改革的第三個基本原則是要注重不同所有制主體的匹配性和融合性。混合所有制改革目標是為了充分發揮不同所有制主體的主觀能動性，能在更廣泛的范圍內實現企業資源再造、業務流程優化以及競爭力提升，在改革進程中必須保障資源的有效配置，生產力要素的優化組合，多種資本優勢的充分發揮，各種所有制經濟優勢互補、融合發展。為了實現這個目標，不同所有制主體的選擇及匹配性是關鍵性問題，混合所有制改革不要把“混合”搞成“混搭”。

在混合所有制主體及業務的匹配性和融合性建設上：第一，在國家層面，應該對產業分布、競爭狀況、功能定位、所有制結構等進行分類管理和引導，從頂層設計層面，強化混合所有制主體及業務的匹配性。第二，在操作層面，應該設置相應的準入標準，并對社會公開。放寬準入門檻不等于沒有門檻，要注意區分不同行業的屬性、相關性以及融合性，通過公布相關的準入標準，讓社會輿論監督“混合”主體進入的匹配性。因為不熟悉實際情況的公眾可能無法理解一個以信息產業、資源能源、酒業等為核心業務的大型國有企業與一家裝修公司“混合”的意圖何在，能否發揮混合之后的優勢互補？這些都需要設置和公開準入標準，以便公眾了解和監督。

——尊重非公有資本的自愿性

混合所有制改革的第四個基本原則是要尊重非公有資本的自愿性。一方面，在引入其他所有制主體的過程中，要尊重非公有資本的意愿。如果其他所有制資本不愿意加入到相關企業的混合所有制改革中，相關企業及有關政府部門不能強迫其他所有制資本加入，特別是政府部門不能為了實現混合所有制改革而動用行政手段加以干預，防止“混合”變成“配對”。另一方面，混合所有制更強調雙向性，私人資本可以參與到國有企業和項目之中，國有資本亦可以參與到私人資本及其項目之中，實現交叉持股、相互融合。但是，目前如何引入非公有資本、如何協調國有與非公有資本關系、如何平等對待非公有資本的權益等缺乏一個整體框架。政府以及國有企業不應該利用行政力量或者競爭優勢逼迫非公有資本與國有資本“混合”，把“混合”變成“吞并”。

——堅持信息公開原則

混合所有制第五個基本原則就是信息公開原則。既然國有資本想引入非公有制資本或者民營資本想引入國有資本以實現資源配置優化，那么應該秉承公平、公正和公開的理念進行信息披露：一則信息公開使得所有相關主體獲得足夠的信息以加強決策。比如：產權交易信息公開，就使得非公有資本主體可以根據自身情況進行投資。假定一家廣州的公司想通過兼并、重組或參股等方式開拓成都市場，但是一直沒有機會能夠獲得相關的產權或資產，而一旦成都相關的產權交易信息公開化，廣州的企業就可以進行相關投資，從而實現區域戰略和市場開拓。二則有利于相關方交易成本的降低。一旦信息公開，所有產權轉讓及交易信息對不同主體基本上都是免費的，可以直接促成雙方的溝通、交易及合作。假定建立了一個全國所有制改革的產權信息平臺，那么交易成本將更低，市場競爭則更有效。三則形成一種公共的監督機制。混合所有制改革涉及國有產權，是一個非常嚴肅的經濟和政治問題，普通人民大眾作為國有產權的主人，在法理上也應該具有知情權。目前，在信息爆炸的年代，公眾和輿論可以通過不同的信息渠道來獲得混合所有制變革中的各種交易情況和信息，可以甄別交易的公平性。與其在“黑盒子”里面操作，不如進行信息公開，不要將混合所有制改革變成“內幕交易”，否則將會嚴重損害政府的公信力。

——注重改革的頂層設計

最后，混合所有制改革應該注重頂層涉及，應該有一個制度框架、基本規范及標準指南。中央政府或者相關部門應該對混合所有制發展做好頂層設計、建立制度框架，就重點問題設置基本規范，就關鍵指標設立參考指引。一是做好頂層設計，完善混合所有制的基本制度安排，特別是國有資本功能定位和國有資產管理體制等。二是應該明確哪些行業可以成為“混合”經濟，或者設立“負面清單”說明哪些不可以“混合”。三是設置不同所有制資本相互“混合”的基本規則及其配套機制，比如：平等、公開、匹配性等。四是設立產權及資產轉讓或變更的基本財務規范和指標體系，特別是資產定價機制。最后是強化監管機制建設，側重對資本監管和功能監管。嚴防混合所有制經濟發展成為一種“混沌”經濟。

（鄭聯盛系中國社會科學院金融研究所????孫易成系南開大學商學院）

（責任編輯：李萬全）

主要作者簡介：鄭聯盛，經濟學博士，中國社會科學院金融研究所副研究員、中國社會科學院金融法律與金融監管基地副主任;曾就職于上海飛機研究所、財政部亞太財經與發展中心、中信建投證券研究發展部、廣發基金研究部;主要研究領域為宏觀政策、金融創新和風險處置等。