丹麥生豬產業發展與質量安全監管考察及啟示

黃偉忠

丹麥是世界農業強國，也是公認的“養豬王國”，生豬產業具有強勁的國際競爭力，質量安全監管科學高效。近期在赴丹麥參加中丹獸醫工作組第一次會議暨第五屆中丹養豬企業家圓桌會議期間，我們重點就丹麥生豬產業發展與質量安全監管情況進行了考察了解，與丹麥政府相關部門、農業院校、農場主、育種公司、屠宰企業、設備制造商、行業組織進行了廣泛交流，結合國務院生豬屠宰監管職責調整和改革要求，對我國生豬產業發展與質量安全監管工作進行了認真思考和研究，提出相關對策建議。

丹麥生豬產業高度發達

丹麥地處北歐南端，國土面積4.3萬平方公里，人口550萬，從事初級農業生產人口僅占2.5%。丹麥高度發達的農業以畜牧業為主，產值達70.55億歐元，占農業總產值的60.9%;生豬產業屬出口導向型產業，是世界最大的豬肉出口國。2013年，丹麥出欄生豬2890萬頭，豬肉產量位居世界第七，向130多個國家出口豬肉200萬噸、活豬990萬頭，占丹麥豬肉總產量的90%，占全球貿易總量的31%，丹麥生豬產業獨具特色。

一是集約化規模化產業化程度高。多年來，丹麥已形成覆蓋種豬繁育、飼料、養殖、屠宰加工到銷售的生豬全產業鏈。豬場數量逐年減少，養殖模式呈規?；?、集約化，從1992年的31331戶減少到2012年的4181戶，目前年飼養量2000頭以上的豬場占77%。丹麥現有14家生豬屠宰場，2013年共屠宰生豬1730萬頭，其中90%由兩家合作社屠宰場——皇冠集團（Danish Crown）和提坎公司（Tican）屠宰。皇冠集團同時也是歐洲最大的屠宰聯合體，每年屠宰丹麥80%以上的生豬。丹麥養豬設施高度產業化、機械化、自動化，生產從豬舍通風、保暖、降溫到飼料生產、運料飼喂、屠宰加工、糞污處理的全系列產品，銷往世界70多個國家和地區。

二是種豬繁育體系競爭優勢明顯。丹麥豬種主要包括長白、大白和杜洛克，通過雜交生產商品豬。全國商業豬場合作建立了全世界最有效和管理最完善的種豬繁育計劃（DanAvl），圍繞養殖和屠宰需求確定育種目標，日增重、瘦肉率、繁殖率、抗病力等各項指標均居世界前列，種豬競爭優勢明顯，每年出口種豬達8萬多頭。DanAvl引入內部競爭機制，共聯合了全國72個種豬群，輻射4100個豬場，持續改良種豬品種，種群層級分明，生產性能測定規范，人工授精網絡健全，大多數種豬場還實施了無特定病原（SPF）育種計劃。丹麥生豬育種經費每年大約2.5億丹麥克朗（1丹麥克朗約折合1.1元人民幣），全部來源于商品豬生產及屠宰稅，即每生產、屠宰一頭商品豬，農場主繳納4.9克朗的會員費和5.5克朗的屠宰稅。

三是建立高度組織化的合作經營體制。丹麥合作社有近150年的歷史。目前在丹麥農業委員會、熏肉和肉制品委員會、養豬協會和農業協會等合作社基礎上合并成立的丹麥農業和食品理事會，是丹麥農業初級產品生產者、各類合作社和相關產業的代言人，在布魯塞爾、北京、東京和倫敦均設有代表處。理事會從生豬育種、飼養、屠宰到產業規劃、市場營銷、疫病防控、豬舍建設，提供一體化、專業化服務，確保動物衛生、食品安全、可持續發展等理念和標準在全產業鏈的共同遵循和執行。產業鏈上各類主體互為股東，形成利益共享和風險共擔機制，有效避免市場風險。如皇冠集團由大量養豬場持股，養豬場養一頭生豬利潤為120克朗，屠宰環節年終還會按照每頭豬10克朗返還分紅。

四是注重環保促進產業可持續發展。丹麥政府高度重視生豬養殖環保問題，根據土地消納畜禽糞便能力確定養殖規模。養豬場要有與生產規模相配套的糞便污水處理系統，推行種養結合、生態循環養殖模式，最大限度消除生豬養殖對環境的污染，實現可持續發展。每個農場飼養量根據農場面積進行限定，不得超過500個動物單位（1個動物單位相當于1頭牛、3頭母豬、30頭育肥豬、2500只肉雞）。畜禽糞漿須儲存9個月才能還田利用，1公頃土地施肥上限為1.4個動物單位糞漿。當農場養殖量超過法律規定時，政府通過環境影響評估決定是否允許其擴大養殖規模。目前，丹麥畜禽糞肥中氮和磷的使用率跟礦物肥料相當，既降低了環境影響，也減少了農戶購買肥料支出。

五是實施嚴格的從業準入管理。丹麥的農民早已不是一種身份，而是一種職業。在丹麥從事養豬生產，須具備以下條件：第一，必須自己擁有土地。農場主不得向自己的子女無償贈送或遺贈農場，子女只能按照市場價格購買農場，保證了農場繼續由有志務農者來管理。第二，必須持有“綠色證書”。購買30公頃以上土地的農場主必須從正規農學院畢業，總計需完成5年專業課程訓練，其中包括為期18個月的農場實習，在獲得“技術農民證書”后再通過全國統一考試取得“綠色證書”。丹麥養豬人員需要在農業院校、農業咨詢服務中心接受繼續教育，定期更新養豬技術和豬場管理知識。嚴格的土地獲得制度、農場經營管理資格以及高素質的從業人員，為丹麥生豬產業保持全球競爭力奠定了重要基礎。

丹麥獸醫管理體制一體化科學化

在丹麥，農業被作為一個獨立的經濟部門，由食品、農業與漁業部統一負責各相關產業及產業內部各環節管理。在獸醫與食品安全層面上，該部下設國家獸醫食品局（英文簡稱DVFA），負責從農場到餐桌全產業鏈的動物衛生及食品安全監督管理。

一是實行垂直管理體制。所有動物疫病防控和動物源性食品安全相關職能全部由DVFA實施一體化、科學化管理。DVFA設首席獸醫官、首席食品安全官和首席肉品檢驗官，編制1650人，內設獸醫司、食品與飼料安全司、肉品檢驗局、實驗室管理司、交流與創新司等5個業務司局。獸醫司編制210人，下設3個區域辦公室和一個獸醫特別工作組，負責動物衛生、動物福利、獸藥管理及現場執法。食品與飼料安全司編制485人，下設5個區域辦公室和一個食品檢查特別工作組，負責食品與飼料安全、化學與食品質量、飲食與營養管理及現場執法、屠宰場違法調查。肉品檢驗局編制510人，負責全國29家畜禽屠宰場管理和肉品衛生檢驗。

二是官方獸醫與執業獸醫職責明確。丹麥實施官方獸醫與執業獸醫既分離又合作的從業管理制度。官方獸醫是獸醫管理和執法主體，對動物飼養及動物產品生產、加工、銷售和進出境實行全程監管。執業獸醫從事動物疾病診療和動物保健，并承擔向政府報告疫情義務。養殖場與執業獸醫簽訂咨詢服務協議，簽約獸醫定期巡診，指導養殖場正確使用獸藥，并對畜禽衛生狀況進行自檢，官方獸醫負責審核和認定。

三是獸醫工作財政投入保障穩定。丹麥獸醫工作財政支持政策完善，官方獸醫收入穩定，工作經費充足。2013年，DVFA財政預算11.508億克朗，其中2.698億克朗用于肉品衛生檢驗。政府對撲殺陽性、易感動物及無害化處理、消毒等給予全額補貼，并負擔20%的空欄費。突發動物疫情應急處置期間，政府還向執業獸醫購買勞務服務。

丹麥生豬產品質量安全監管科學高效

丹麥一體化的政府獸醫管理體制和全鏈條的行業服務體系，實現了政府監管、市場機制、社會服務與行業自律的高效銜接與密切配合，確保生豬產品質量安全。

（一）強化養殖源頭控制。一是飼料管理嚴格。農場主主要以自己種植的谷物飼草配制飼料，并需經丹麥作物管理局許可并定期接受檢查。法律嚴格限制對飼料用作物使用農藥。二是獸藥使用規范。丹麥從1994年開始實行獸醫診療與藥品銷售分離制度，獸醫只能開處方但嚴禁賣藥。2000年開始，全面停止在飼料中使用抗生素和生長激素，比歐盟規定早6年。2001年開始，養殖戶必須將治療藥物、血清、疫苗使用情況錄入國家獸醫統計庫（VetStat），并接受DVFA評估。目前，丹麥正在實施為期兩年的頭孢菌素治療豬只禁用計劃，以抑制豬體耐藥性細菌產生。三是生物安全措施到位。農場采取消毒、隔離、SPF認證等綜合預防措施，降低動物疫病及人畜共患病發生風險，口蹄疫、豬瘟、偽狂犬病等烈性傳染病在丹麥早已消滅多年。丹麥是目前世界上獸藥用量最低，動物健康水平最高的幾個國家之一。

（二）實施全程獸醫監管。丹麥對生豬產業實行全程獸醫衛生監管，涉及獸醫診療、動物衛生、動物福利、食品安全等多個方面。在養殖環節，DVFA重點檢查養豬場注冊、耳標佩戴、動物福利、抗生素使用以及生物安全措施、疫病監測報告等情況，并按比例現場檢查養豬場。在運輸環節，重點檢查車輛裝備條件、豬只健康狀況、所需獸醫衛生證書以及歐盟1/2005指令規定的動物福利要求執行情況。主要由公路警察負責，DVFA給予協助支持。丹麥嚴格限定屠宰活豬運輸距離，運輸時間不得超過3小時。在生豬交易、副產品生產以及出入境檢驗檢疫環節，也都由DVFA負責監管。1995年，丹麥在全世界第一個實施生豬產業沙門氏菌凈化計劃，覆蓋從養殖、屠宰加工到儲藏運輸各環節，目前豬肉中沙門氏菌檢出率僅為1%，全世界只有丹麥和瑞典達到這一水平。

（三）屠宰管理科學嚴格。丹麥屠宰管理的法規及標準主要依據歐盟規定并結合實際做了細化。一是屠宰廠設立審批嚴格。屠宰廠須將規劃布局、設施設備、工藝流程、獸醫衛生、HACCP體系和追溯系統建設等整體方案報DVFA地區辦公室審查，批準合格后才能正式建廠。二是屠宰設備現代化。生產線自動化程度高，煺毛、開膛、切除頭腿尾、胴體分割等工序均由計算機控制完成，減少人工污染。使用二氧化碳致昏法，降低生豬宰前應急反應，提高肉品質量。三是企業強化風險管理。普遍建立了覆蓋生豬屠宰加工及后續處理、儲存運輸、包裝銷售等環節的HACCP體系，進行自檢控制。行業內還自行制定了統一的肉類生產標準，也稱全球紅肉標準（GRMS），企業嚴格按照GRMS規定執行食品安全、動物福利和可追溯有關要求。四是政府嚴格監管。主要監管方式有3種：派駐檢查，即委派官方獸醫駐廠開展宰前宰后檢驗檢疫，對生產過程以及相關法律執行、HACCP體系及獸醫衛生條件進行檢查;巡回檢查，即根據企業規模大小開展不定期檢查;市場檢查，即每天對批發市場進行抽檢，對零售商不定期抽檢。對違法違規企業，官方獸醫有權做出警告、罰款、停業等處罰。DVFA還規定了抗生素、激素、殺蟲劑和重金屬超標檢測比例，每年抽檢生豬樣品超過2萬份。

（四）建立質量追溯體系。丹麥食品、農業與漁業部早在1992年就建立了中央畜禽數據庫（CHR），要求所有養殖場在CHR注冊并獲得唯一登記號，生產過程信息由農場負責及時錄入到CHR。屠宰場對每頭豬進行唯一性編碼，屠宰線上裝備電子眼，記錄生豬來源農場號、胴體重量、肉品品質、獸醫衛生檢驗等信息，自動輸入數據控制中心，實現全程可追溯。豬肉銷售時要標明屠宰場、來源省份、產品名稱等信息，實現批次追溯。生豬交易、屠宰加工、流通都須附具相應單證，以保證發生疫情或出現質量安全問題時能追溯到每頭豬及所在農場。如，屠宰場對豬肉中沙門氏菌的檢測結果會及時反饋到養豬場，以便其采取必要的改進措施。CHR大部分信息對公眾開放，企業對產品質量安全充滿自信，既增強了消費者和貿易伙伴的信任度，也提高了政府監管效能。

（五）企業主體責任明確。丹麥政府在制定生豬產業發展政策和食品安全標準時，通常與行業組織進行充分溝通，并通過合作社這一獨特模式在全產業鏈上得到自覺執行，企業主動負起全部責任。如，沙門氏菌凈化計劃就是DVFA與丹麥農業和食品理事會合作研究制定的，通過生豬產業各環節的自檢和控制得到全面實施。農場主Michael Nielsen有300公頃土地，他的豬場位于西蘭島北部古鎮HillerΦd南面，目前養殖650頭母豬，年出售1.8萬頭小豬。他說：“生產安全的食品早已不是什么新鮮事了，自從我開始養豬（1998年），這就是我要考慮的頭等大事?！钡溕i產業的許多科研項目都是由豬肉生產商自己發起，有的也與其他研究機構和商業伙伴開展合作研究，創造了富有活力的研究和創新環境，這使得丹麥生豬產業能不斷引入新技術，滿足產業發展和食品安全所需。

啟示與建議

2012年9月，中丹兩國農業部簽署了加強生豬產業戰略合作框架協議。丹麥生豬產業發展與質量安全監管的先進理念和做法，為在生豬屠宰監管職責調整新形勢下審視我國生豬產業發展現狀，加快轉型升級提供了有益參考和借鑒。

（一）我國生豬產業發展現狀

豬糧安天下。豬肉是我國傳統的肉類消費品，目前在全部肉類消費中的比重為64%，在國計民生中占有重要地位。多年來，我國已形成集生豬養殖、收購販運、屠宰加工、肉類分割、肉制品加工、肉品衛生檢驗、冷凍儲藏、冷鏈運輸、批發零售于一體，遍布城鄉的生豬產業體系。但總體上看，產業組織化、規?；?、標準化和專業化程度還不高，近年來質量安全事件時有發生，出口比例小，進口遠大于出口，國際競爭力弱。其中很重要的一個原因就是，過去“八個部門管一頭豬”，受分段管理體制等因素影響，生豬產業各環節信息不對稱，相關政策不配套，項目投入、科技支撐不夠，整體性、系統性、協調性有待提高。如，《畜牧法》對畜禽標識和養殖檔案作了明確規定，但近年來實施的標準化規模養殖場建設扶持項目較少涉及“標識檔案化”建設內容。不同環節病死豬無害化處理補貼標準差異較大，在屠宰場每頭補貼880元，而在養殖場每頭僅補助80元。全國牛羊肉生產、“菜籃子”工程建設等規劃重點強調的是養殖環節建設內容。對于生豬調出大縣獎勵政策，也需要考慮生豬追溯體系建設投入，鼓勵就地屠宰加工，變運豬為運肉，這將有助于推動全國活畜禽跨區域運輸限制管理政策的出臺。屠宰是連接養殖和消費的重要紐帶，處在生豬產業鏈的關鍵環節，受到養殖水平、居民消費結構、交通運輸狀況以及資源節約、環境保護等多方面因素制約，目前正進入轉型發展攻堅期，成為影響生豬產業發展的重要瓶頸。突出表現：企業“多、亂、小、散”并存;私屠濫宰仍然存在，注水肉、病害肉問題屢禁不止;產能嚴重過剩，管理和技術水平參差不齊;代宰制普遍，品牌化意識淡薄;行業規劃和標準滯后，扶持政策缺乏。

（二）丹麥經驗的重要啟示及建議

今后5到10年是我國生豬產業加快轉變發展方式、延長產業鏈條的重要時期，需要在標準化養殖、工廠化屠宰、品牌化經營、冷鏈化流通、一體化管理上統籌推進，有所突破?？偨Y我國屠宰行業近60年來的發展歷程，借鑒丹麥生豬產業發展經驗和做法，不能就屠宰看屠宰，要跳出屠宰來管理屠宰，從全產業鏈和價值鏈的視角來謀劃和發展屠宰行業。去年國務院機構改革和職能調整，從獸藥飼料投入品、養殖到屠宰加工由農業部門統一管理的格局已經形成，為破解屠宰行業發展難題，推動生豬產業轉型升級創造了有利條件，也提出了更高要求。農業部門需要及時轉變發展理念，按照“全產業鏈發展、全程無縫監管”的總體思路，堅持“生態先行、安全為重、提質增效”的發展目標，打破固有格局和部門利益，強化分工協作，從頂層設計、機制創新、資源整合、政策配套、項目支持、科技攻關等方面，做好“產出來”與“管出來”兩篇大文章。這是建設現代農業的必然要求和重要內容。

一是制定生豬產業發展規劃。編制“十三五”全國生豬產業發展規劃，帶動從養殖到屠宰加工全產業鏈均衡聯動發展，加快補齊良種繁育和屠宰加工短板，平衡各環節主體利益，有效應對“豬周期”。統籌生豬養殖與屠宰加工，從保證豬肉供應和消費安全的客觀需要爭取國家出臺更多扶持政策，引導養殖、屠宰一體化合作經營，壓縮屠宰落后產能，逐步消除代宰制，實行“場廠掛鉤”、“農超對接”，提高生豬產業組織化程度。在項目資金安排上，由注重生產和數量，更多地轉向強化監管和質量，按產業鏈發展實際需求進行調配和使用，提高公共財政投入效率。

二是構建全程無縫監管體系。根據農業綜合執法的總體部署和要求，依托各級動物衛生監督機構，推進畜牧獸醫綜合執法，以動物標識及動物產品可追溯體系為平臺，以各級各類農產品質量安全檢測、評估機構（實驗室）為支撐，實現對生豬產業全鏈條的監督管理。創新監管機制，改革歷史形成的生豬屠宰檢疫檢驗雙軌制，實施科學統一的獸醫肉品衛生檢驗，落實企業主體責任。整合現有分散管理的生豬產品質量安全檢測項目，強化數據共享與風險評估，嚴格檢打結合。完善區域部門協調聯動機制，強化行政執法與刑事司法銜接，嚴厲打擊私屠濫宰、注水肉、病害肉等違法犯罪行為，為生豬產業發展創造公平競爭環境。

三是修訂完善相關法規標準。加快修訂《生豬屠宰管理條例》，完善分級分類管理、獸醫衛生檢驗、肉品風險監測評估、質量安全事故處置、企業主體責任、監管責任追究等法律制度，為生豬產業發展提供法制保障。進一步深化獸醫管理體制改革，加快實施《獸醫立法規劃（2014—2020年）》，提高包括屠宰管理在內獸醫立法的系統性、整體性和協調性。強化獸醫肉品衛生檢驗，清理整合相關標準，健全生豬產品質量安全技術標準體系。

四是積極推進行業組織建設。中國畜牧業協會、中國飼料協會、中國獸藥協會、中國獸醫協會、中國肉類協會等相關行業組織在為生豬產業發展提供服務、反映訴求、規范行為等方面的作用還需加強，整體效能有待提高。下一步，按照社會組織管理制度改革的要求，加強各相關協會自身建設、規范管理和良性發展，促進相互交流與合作，在產業規劃、技術咨詢、科普宣傳、行業自律、誠信建設等方面發揮整體優勢和作用，形成政府、市場、社會共治合力，激發和釋放全行業活力，推動生豬產業健康發展。

（作者單位：農業部獸醫局）