從國際視角審視首都城市建設管理

段霞

近十年來，北京的城市發展步伐日益加快，百姓的生活水平和人均收入水平大幅度提高，中心城區、功能拓展區、生態涵養區以及基礎建設都在不斷擴展中，投入的力量和分布也越來越均衡，可見管理者在城市治理上花了很多精力，在綜合治理方面，也取得了顯著的成就。

但是依然可以看到，北京市10%的規劃面積上聚集了70%的常住人口，還有更大規模的流動人口。每天有91.5萬輛機動車涌向二環以內，中心城區的交通、環境壓力沒有從根本上得到緩解，城市的安全風險還有上升態勢。2010年以后，根據公安部的統計，刑事案件有所增加，而這些案件大多并非極端惡劣的暴力事件和沖突，相當一部分只是輕微的交通事故引發小的肢體性沖突。在對暴力事故的調研中顯示，確有不少案件是由于堵車、心煩，導致了事故雙方發生沖突。同時，在施工工地、學校、醫院、人多、車多的地方，發生的案件占到78%，70%的被告人認為由于人多車多導致心情不好，控制不住自己的情緒，出現了暴力行為。

由此可見，雖然我們在公共服務上投入了大量人力、物力和財力 ，但市民在上班、上學、看病、打車等生活方方面面的擁擠感和焦躁情緒還是非常明顯的。加之城鄉之間、不同行業之間的收入差距明顯，公共資源配備的不均衡，引發了不少社會問題。

未來國際變局對北京城市建設的影響

客觀分析這十年城市發展中的問題與代價，準確研判未來十年國際變局可能對首都北京產生的深刻影響，是解決城市發展難題的第一步。

過去三十多年，我國的發展主要以創造GDP，創造物質財富為第一目標。在以此為基礎形成的許多發展理念的指導下，即使投入大量人力物力財力和時間，也依然不能完全解決城市發展的問題，所以必須轉變城市管理理念。未來十年國際社會會發生什么樣的變化呢？我們認為未來十年，整個世界經濟的發展是相對低迷的，增長速度大約在3%左右，而且在政治和國際安全方面的變數會越來越多。但是從總體上看，未來的發展會發生三個有利于的變化。一是未來的世界會發生有利于非西方的一種變化。隨著像中國、印度這樣一些新興市場經濟國家的發展，到2020年，西方國家與非西方國家的經濟總量，將由現在的6∶4變成5∶5，應該說未來在世界東西方經濟總量和貿易額會變得旗鼓相當。二是會發生有利于亞太地區的變化，整個亞太地區的新興市場增長空間很大，到2020年亞太地區的經濟總量將會超過歐洲和北美。三是會發生有利于中國的變化，未來五到十年中國將成為亞太和世界主要大國。這樣的變化，使得我們應該認真評估北京即將面臨的戰略機遇和挑戰，以及怎樣推動城市創新性發展的方向。在未來的變化中，可以看到，北京作為中國展示發展模式的窗口作用會增大。在京各種國際活動急劇增長，在京國際人口急劇增多，北京經濟將獲得更大的發展空間以及調整、升級的空間。

目前，北京城市發展的各項數據都超過了后工業經濟社會的幾大標準。GDP超過了人均一萬美元，第三產業達到了75%以上，作為政府可以支配的資金資源變得越來越豐富。從這個意義上來講，未來北京應該建設的是后工業形態的世界城市，這樣的城市至少有三個特征：一是非實體經濟中心型的城市，考慮在未來怎樣通過魅力、關注力、創意經濟、體驗性的經濟、定制性的經濟、學習性的經濟，實現經濟的轉型發展。二是非資源消耗性的城市，成為對能源、資源消耗量最低的榜樣性城市和宜居型的綠色城市。三是非工業形態的城市，它不是以資本為本的城市，而是以人為本的城市，是一個非富人獨占性的城市，一個人人享有健康、安全的和諧社會。

重新審視城市發展理念和管理模式

面對這樣的目標，我們應該重新審視城市發展的理念和管理模式。從百姓幸福出發，對城市進行綜合性治理。

我們看到在2012年“7·21”洪水災難中，北京在之前進行了預報，也在整個災難過程中組織了大規模的搶險，但是依然出現了不少問題和負面的消息。如果從以人為本的城市管理角度考慮，城市管理者應該力爭在災難發生前就發布警示，讓市民做好各種防范，一旦災難發生，即可建議學校停課，商店關門，部分交通設施停運。以美國為例，2006年，美國華盛頓大水以后，市政部門重新修訂了華盛頓的安全規劃，其中很重要的一點就是，政府要在災難之前有所作為。怎樣作為呢？2012年10月華盛頓發生颶風災害前，所有的市民都接到了通知，一旦災難發生就可以不去上學、上班。所有的公交、地鐵、飛機、火車在災難發生前一個小時接到命令停運。一些重要的作業場所停電，防止有重物砸傷人群，重要的路口進行了封鎖。政府各個部門通力合作安排，一方面節省了災難時的成本，也避免了老百姓在災難發生時，飄泊風雨之中，產生各種焦慮的情緒，以及對政府的不滿，極大地提高了政府的聲譽。

當然，我們對于城市的治理和運營，對于資源的配置等很多方面都需要再思考，再安排。比如當我們要想疏散中心城區人口的時候，首先是土地控制，進行房屋拆遷和產業布局，布局完成以后設施先行。這樣的做法從思路上沒有錯，但為什么在現實中往往做得不到位呢？很重要的一個方面是，很多居民以及產業，在考慮外遷時，一定要計算遷徙成本、距離成本和機會成本。不同的產業對周邊環境的需求也是不一樣的。比如總部、研發地、新型服務業以及需要上下游配合的一些產業，這些產業對于選址有精細的要求，需要認真研究，而不是以一種單一模式統而化之。

對于一些新的業態，到底需要用什么樣的公眾服務，什么樣的運行方式，才能讓它真正在一個地方生長起來，這是需要去培育的。比如我們現在常說的SOHO一族，在東京已經大量出現，日本IT業推廣育兒型和養老型辦公模式，鼓勵部分人在家辦公，政府對這種公司是給予支持和獎勵的。

另外，還要對城市進行精細化、人性化的管理。一個城市要想管好，首先要善規，然后是善治?，F在大多數的城市都是在規劃先行下不斷完善的，如果沒有好的規劃，城市在發展過程中的很多問題就從根子上形成了。從治理方面也是這樣，城市的治理首先要培育，培育市民的自我管理能力，在遇到災難的時候能夠自救、互救，而不是首先依賴于政府。政府過多擔當責任，承擔了壓力，老百姓反而不滿，因為他沒有成長和成熟。所以要培育市民隊伍和社會發展環境，同時要培養新的產業，新的管理理念和模式，從這些方面來講，未來的北京發展，應該進入到一個新的發展階段，一個與工業社會完全不同的發展階段，北京未來的城市發展與轉變應該是革命性的。

（作者：首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院院長）

責任編輯：譚 丁