關于中國“失業率”問題的幾點思考

2014-12-23 01:52:31李曉樂

中國經貿 2014年19期

【摘要】失業率作為指引一國宏觀經濟調控方向的重要指標之一，其準確性和真實性備受各國專家學者的關注。根據人力資源和社會保障部最新統計，2013年中國城鎮登記失業率為4.1%，連續四年保持不變，一直處于較低的穩定狀態。但中國目前仍然缺乏一個可用于國際比較的調查失業率。一直以來，我國官方公布的失業率統計數據受到多方質疑。本文以國家統計局對失業的定義為依據，探討了失業率的含義和界定失業的難度，討論了中國現行失業統計體系存在的問題，最后進一步探究中國的真實失業率。

【關鍵詞】失業；城鎮登記失業率；統計口徑；真實失業率

一、前言

中國目前面臨著沉重而長期的失業問題。2000年以來，城鎮登記失業人數仍不斷攀升，從2000年的595萬人上升到2012年的917萬人。如何擴大就業已經成為關系我國改革發展大局，關系人民生活水平提高和社會穩定的重大現實問題。就業是民生之本，促進就業是安國之策。兩會期間，在網民搜索最多的話題調查中，就業問題排名榜首。十八屆三中全會通過的《決定》中明確提出“健全促進創業體制機制，完善就業失業監控統計制度”。這表明，日益嚴重的城鎮失業問題已經引起國家和廣大人民的高度重視。

然而，目前中國真實的失業狀況有待進一步探究。這主要是因為中國始終缺乏一個能夠與國際接軌的失業率統計數據。目前，國際上通行的失業指標主要有兩種，即登記失業率和調查失業率。而我國官方公布的失業率數據是城鎮登記失業率。例如，在2010年，德國失業率為7.1%，法國失業率達9.4%，美國失業率更高達9.6%，相比之下，2011年中國失業率只有4.1%。但由于中國與其他國家的統計方法存在明顯差異，中國的城鎮登記失業率與這些國家的失業率并不具有可比性。這些國家的失業率是遵循國際上通行的失業標準進行抽樣調查得到的一種調查失業率。而中國的城鎮登記失業率是我國勞動部門通過失業登記得到的一種登記失業率。由于登記失業率存在種種缺陷，失真性較大，因而很難反映中國真實的失業現狀。

要行之有效地促進就業和控制失業，就必須充分了解我國目前真實的就業和失業狀況，低估或高估失業率都可能導致政策失當。因此，規范失業率統計方法，建立起與國際接軌的失業率數據迫在眉睫。

二、失業的定義

由于失業現象普遍存在于各個國家的經濟發展過程中，而各個國家的實際情況又各不相同，因此很難找到一個國際通行的定義失業的標準。為了便于國際比較，國際勞工組織（ILO）為測度失業制訂了一系列的標準供世界各國參考。目前，大多數國家均根據國際勞工組織的標準對本國失業情況進行統計。

在中國，國家統計局也為失業的定義提出一系列詳細的參考標準。根據國家統計局的標準，在一定年齡范圍內的人可以歸入以下三種狀態之一：就業人員，失業人員，非勞動力人口。其中就業人員和失業人員統稱為勞動力人口。所謂勞動力人口即是國際勞工組織定義的15歲及以上的經濟活動人口，指在報告期能提供商品生產和服務的人員，包括就業和失業人員。就業人員是指在一定年齡以上，在特定時期內（一星期或一天）的有酬從業人員（包括正在工作的人和有工作崗位但目前不工作的人）和自營就業者（包括正在工作的人和擁有企業和不工作的人）。失業人員是指在報告期內，適齡勞動人口中的失業者，主要分為：（1）沒有工作；（2）目前有工作能力；（3）正在尋找工作。

宏觀經濟學通常將失業分為三種類型：摩擦性失業，結構性失業，周期性失業。其中摩擦性失業不可避免，屬于過渡性或短期性的。周期性失業伴隨著經濟周期中的衰退與蕭條，是由需求下降造成的。中國目前面臨的最嚴重的失業問題就是結構性失業，結構性失業是指勞動力供給和需求不匹配造成的失業，表現為既有失業，又有職位空缺，且是長期性的。因此結構性失業被認為是一種嚴重的經濟問題。

三、失業率的含義和界定失業的難度

目前世界上沒有一個被所有人都認可的失業率定義。根據國家統計局對失業率的定義：失業率是參考期內（一般是特定的一天或一周）特定分組的失業人數和同一時間該組就業、失業人數之和相比得出的，反映了失業的嚴重程度。

目前，國際上通行的衡量失業的指標主要有兩種，即登記失業率和調查失業率。這兩種指標在統計方法及統計范圍上都不相同。目前世界上大多數國家采用調查失業率作為官方公布的失業率。然而，中國國家統計局發布的官方失業率數據是城鎮登記失業率。城鎮登記失業率是指城鎮登記失業人員與城鎮單位就業人員（扣除使用的農村勞動力、聘用的離退休人員、港澳臺及外方人員）、城鎮單位中的不在崗職工、城鎮私營業主、個體戶主、城鎮私營企業及個體就業人員、城鎮登記失業人員之和的比。其中城鎮登記失業人員是指有非農業戶口，在一定的勞動年齡內（16周歲至退休年齡），有勞動能力，無業而要求就業，并在當地勞動保障部門進行失業登記的人員。而調查失業率是將全社會經濟活動人口作為統計對象，只要符合ILO對失業人員的定義，都應納入調查范圍，并定期對住戶進行抽樣調查得來的失業數據。相比之下，調查失業率比登記失業率的可信度更高。

由于世界各國對失業的定義有所差別，使得比較不同國家失業率時存在很大困難。這些困難主要體現在對失業人員的界定上。

1.根據國家統計局提供的失業標準，失業人員應該積極地尋找工作，而積極地尋找工作又體現在如下方面：（1）在公共或私人職業介紹所登記；（2）向雇主提供就業申請；（3）在工地、農場、工廠大門外、市場或其他聚集地尋找工作；（4）通過報紙攀登廣告或應聘；（5）尋求親友幫助就業；（6）尋找土地、廠房、機器或設備自己創業；（7）籌備資金；（8）申請許可證和執照等。然而，如何理解積極地尋找工作，用什么標準劃分一個人正在積極地還是不那么積極地（或消極地）尋找工作，無法準確地劃清界限。

2.目前有工作能力。但對“能力”的測量一直是含糊不清的。例如，暫時生病、或正在休假的的勞動者及無報酬的家務勞動者是否該歸入失業人員，每個國家對其劃分也各不相同。

四、中國現行失業統計體系存在的問題

失業統計是國家促進充分就業、保障民生的一項基礎工作。如果失業統計方法不當，不僅會導致得到的失業率數據失真，使其不能真實反映經濟發展的真實面貌，還會對經濟發展、社會穩定產生消極影響。因此我們應該正視中國現行失業統計指標存在的問題，并努力完善失業統計方法。

城鎮登記失業率一直以來受到外界廣泛的質疑。例如，2000年第五次人口普查得到的失業率為8.27%，而國家公布的城鎮登記失業率僅為3.1%。

1.調查方法不科學，失業統計口徑過窄

中國對失業的調查主要是通過到城鎮失業救濟部門搜尋求職登記的失業人員的信息，把在失業救濟部門登記的失業人員數量作分子，再把該數據與城鎮就業人員數量相加作分母，其比值即是城鎮登記失業率。這種簡單、缺乏科學依據的調查方法一直飽受熱議。一方面，分子中只包括已經登記的失業人員，而把未登記的失業人員排除在外；另一方面，只計算城鎮人口，農業戶口沒有考慮在內；還有許多細節的問題均未考慮到失業率的計算中來，使得通過這種調查方法得到的失業率精確度不高，失真的可能性很大，也很難反映中國一定時期內真實的失業狀況。

我國采用單一的統計口徑，國家官方公布的失業率指標只有“城鎮登記失業率”。而這一單一的失業統計口徑得到的失業人數與現實中實際的失業人員的數目相差很大。2003-2012年間，城鎮登記失業率一直保持在4.0%～4.3%范圍內。（參見圖1）

但一些社會團體、專家學者通過調查得到的失業率數據遠高于國家統計局發布的官方失業率數據，差距之大使我們不知道該相信哪一個，也促使我們反省中國失業調查方法的科學性及統計口徑的缺陷。

2.失業人員界定狹隘

（1）城鎮登記失業率僅包括那些到就業服務機構登記的無工作人員，而沒有去登記的失業人員被排除在失業者隊伍以外。顯然，這使得城鎮的失業狀況被很大程度地低估。那些想要自主創業的暫無工作也沒有去登記的人員被排除在外，而當今社會，尋求自主創業的人越來越多，這使得城鎮登記失業率的可信度不斷降低。

（2）統計指標未覆蓋農村失業人口。根據國家統計局對城鎮登記失業人員的定義，失業的統計對象僅限于城鎮居民，農業戶口人員即使處于無工作狀態，也不被列入城鎮登記失業人員的隊伍。但我國是農業大國，根據2010年人口普查資料，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，農村人口為67415萬人，占50.32%。加之近些年農村改革的深化，出現大批農村剩余勞動力涌入勞動力市場。根據中國人力資源和社會保障部的統計數據，2013年四季度被調查的10村500村中在外務工人數達272300人，同比增長1300人。可見，農村人口占比一半以上的中國，在統計失業率時卻不考慮農村失業人口是極其不合理的。

（3）年齡限制狹窄。我國對失業人員的界定在年齡上既有上限又有下限，只包括16周歲及以上至法定退休年齡內的無工作人員。而我國現行職工退休年齡為男60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲。然而我國的實際情況是存在相當大的一部分人超過了年齡上限但仍具有工作能力，且正在積極地尋找工作。這一部分人沒有被記入失業人員內，這使得統計指標覆蓋不全。但2013年11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出研究制定漸進式延遲退休政策。預計在未來十年，年齡下限會在一定程度上拓寬。

（4）不包含隱性失業人員。如由于企業兼并、破產、裁員等原因而出現的下崗人員被排除在統計范圍外。“下崗”的含義是：職工離開原工作單位，但其勞動關系仍保留在原單位，即“停薪留職”。參考國家統計局對失業人員的定義，下崗職工完全符合定義為失業人員的三個條件：沒有工作；目前有工作能力；正在尋找工作。因此，統計指標未覆蓋下崗職工會導致數據偏離真實值，進而相關部門在根據數據制定有關下崗職工再就業政策時可能出現失誤。

3.數據時效性差

（1）登記失業率記錄的是過去而不是當前的狀態。如果失業登記人員在有關失業救濟部門登記之后實現再就業，卻沒有在登記失業人員中排除。這就使得失業率數據不能完全反映當前真實的失業狀況。根據中國人力資源和社會保障部的最新統計，2013年全國失業人員再就業人數達556人，同比增長14萬人。可見登記人員中實現再就業的人數占很大一部分比例，而且逐年增長。這促使我們進一步思考改革登記失業率的重要性。

（2）在我國，人口普查數據也成為了解我國就業和失業狀況的一個重要窗口。然而，人口普查每十年進行一次，這使得人口普查得出的調查失業率也存在時效性差的問題。

4.城鎮登記失業率被操縱的可能性很大

根據奧肯定律：失業率每高于自然失業率1個百分點，實際GDP將低于潛在GDP2個百分點。根據國家統計局每年公布的城鎮登記失業率數據，2007-2009年間，我國城鎮登記失業率連續上升三年，分別為4.0%、4.2%、4.3%。這與2008年爆發的全球金融危機密切相關。同時對應的GDP增長逐年下降，分別為14.2%、9.6%、9.2%。通過對比數值，2007年到2008年間，GDP增幅下降4.6%，而失業率只上升0.2%，這遠遠偏離奧肯定律。三年間官方公布的城鎮登記失業率只上升了0.3%，使人不得不懷疑該數據的可靠性。同期美國，根據2013國際統計年鑒公布的數據，在金融危機爆發之前的2005年，美國失業率僅有5.1%，這一指標在2008年上升為5.8%，然而到2009年增長為9.3%（參見上頁右下圖2）。

縱觀世界各國的失業率變動，向中國這樣失業率在十幾年間基本保持不變的狀況還很少見。不管政府基于什么目的，安撫民心也好、穩定社會也罷，都不應該隱蔽真實的失業率數據。這樣做反而會使政府的公信度降低。

五、中國真實失業率究竟有多高？

2013年9月9日國務院總理李克強在英國《金融時報》發表署名文章《中國將給世界傳遞持續發展的訊息》中首次公開調查失業率5.0%。實際上，自1996年開始，國家統計局就開始進行有關勞動力的抽樣調查。該調查每三年進行一次，第二季度和第四季度的調查僅在城鎮進行，而第三季度的調查在全國范圍（除香港、澳門和臺灣以外）。這一調查采用了國際勞工組織建議的就業概念，把就業者定義為16歲及以上有勞動能力、在調查周內從事一個小時以上社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的人員。這一調查完全可以得到與國際接軌的調查失業率數據，但由于多種原因，半年、月度的調查失業率數據只報送國家發改委人社部等國務院相關部門內部使用，遲遲未向公眾發布。

中國城鎮失業率固然能在一定程度上反映我國城鎮勞動力的使用情況，通過縱向比較，也能看出我國歷年失業狀況的變化趨勢。但它畢竟不是通過正規調查得出的結果，因此不能與世界其他國家的失業率進行比較。但是在我國，每十年進行一次的人口普查為全面系統地了解我國真實的就業與失業狀況提供了更可靠的依據。由人口普查得來的失業率數據畢竟在大原則上遵循了國際勞工組織的標準，因此比城鎮登記失業率更能反映中國真實的失業狀況。換句話說，人口普查的失業率應該是最接近中國真實失業率的一個指標，同時也是可以與其他國家進行橫向比較的有效失業率數據。

中國開始公布調查失業率的確是一個好兆頭，但5%這個僅與城鎮調查失業率相差不到1%的調查失業率數據也不得不讓人懷疑其真實性。目前，有許多學術研究機構對我國真實失業率進行深入探究，通過不同于城鎮登記失業率的調查方式，做出了相應的民間失業統計。例如，根據2000年第五次人口普查資料，城鎮失業率為8.27%；2009年社科院發布的《社會藍皮書》中的調查顯示：城鎮調查失業率為9.6%；相比城鎮登記失業率，通過調查的方法得出的失業率數據，應該更接近中國真實的失業率水平，也能更準確地反映我國勞動力市場的真實狀況。2012年12月9日，西南財經大學中國家庭金融調查于研究中心發布的《中國城鎮失業報告》中顯示：2011年及2012年6月的城鎮失業率分別為8.00%和8.05%（詳細參見圖3、圖4）；2013年北京大學中國家庭動態跟蹤調查項目發布的《中國民生發展報告》顯示：若計入無法找到合適的工作而最終放棄求職的人群，失業率將達到9.2%，這是國家統計局公布的4.1%的城鎮失業率的兩倍還多。

六、結束語

針對我國城鎮登記失業率存在的種種問題，亟需改變我國現行的失業統計制度，逐步在中央及地方建立調查失業率制度，以充分反映中國真實的失業率情況，促進國際間失業率的比較，相互交流、借鑒經驗，努力解決我國現階段面臨的嚴峻的失業問題。

我國遼寧省丹東市自2005年開始在全市范圍內開展大規模的離崗失業人員家庭狀況入戶調查，每年進行一次。這種入戶調查方式使地方政府掌握大量的第一手數據和更加全面的失業資料，為各項促進就業政策措施的出臺提供了科學的理論依據。同時，促進再就業工作也取得了可喜的成績：2012年丹東市福民社區基本實現無“零就業家庭”，下崗、失業人員就業率達90%以上。

總而言之，我國應盡快建立失業率調查制度，并定期發布調查失業率。逐步拓寬統計指標，建立下崗職工再就業率、勞動參工率等輔助指標；并建立一套科學的失業監控體系，動態監測失業狀況；政府部門應堅持實事求是的原則，做到不遮蓋、不隱瞞。進而準確度量我國宏觀經濟狀況，做出正確的決策。

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