緬甸：“亞洲隱士”的改革之路

任南嶺

導語：在這一探尋過程中，緬甸人民需要的是務實的態度，及在推進“民主路線圖七步”計劃實施與政治發展過程中遵守循序漸進的原則。

緬甸長期以來一直是大國和國際社會關注的焦點。緬甸成為國際社會關注焦點的原因，顯然不是因為其貧窮，而是因為其長期的軍政府統治及由此受到美國等西方國家長期的制裁。近年來，特別是2010年大選與2011年現任政府執政后，緬甸得到了國際社會更多的關注，而原因仍然是政治問題，緬甸在政治發展方面取得的實質性成就使西方國家開始對緬甸另眼相看。

從政治學的角度來看，政治發展是指傳統社會向現代社會發展過程中在政治上所發生的變化，特指現代化過程中的政治變遷。通俗來講，政治發展就是傳統的政治體系（比如緬甸的軍政府體制）向現代政治體系過渡的過程。近年來，緬甸在政治發展方面的實踐也恰是在這一概念的觀照下進行的。

改革七步計劃

2011年，吳登盛主導下的現任政府執政以來，積極推動緬甸政治、經濟與文化方面的各項改革，在緬甸對內和解、對外開放方面取得了明顯的成效。作為其中最引人注目的莫過于緬甸在政治發展方面的效果。

從軌跡上來看，現任政府在政治方面取得成就是緬甸民主路線圖七步計劃的繼續和延伸。進入新世紀不久，長期主導緬甸國家政治生活的軍政府為實現民族和解、推進政治民主進程宣布了民主路線圖七步計劃。這七步計劃具體包括：第一步，重新召開國民大會；第二步，探索建立有章可循的民主制度；第三步，起草新憲法；第四步，全民公投通過憲法；第五步，舉行公平的大選組成議會；第六步，按照新憲法召開立法會議；第七步，由議會選舉產生國家領導人、政府及其他中央機關，建立現代、發達和民主的國家。依照這七步計劃，緬甸軍政府在2004年春夏之交恢復了中斷8年的制憲國民大會，就制定新憲法事宜進行討論。2005-2007年，緬甸多次召開國民大會商討制憲。2007年10月，憲法起草委員會成立，開始根據國民大會制定的原則起草新憲法。至2008年2月，新憲法起草工作完成。同年5月10日，全面就新憲法進行公投，結果選民以壓倒性的票數批準了新憲法。

2010年，緬甸重啟大選，開始在實踐中探索七步計劃之第五步。結果，緬甸政黨和議會政治的發展開始步入正軌。當年11月7日，緬甸舉行1990年大選以來的再次大選，包括鞏發黨、民族團結黨、全國民主力量黨等37個政黨以及無黨派的3000余名候選人競選聯邦以及各個省、邦議會的1154個選舉議席。

2010年大選的最大結果是吳登盛政府的上臺。作為改革派的中堅力量，吳登盛總統一上臺，便宣布，要進行廣泛的民主改革，將緬甸建設成為發達的現代民主國家。同登盛總統的聲音一致，緬甸政府宣傳部長2011年11月15日在接受西方媒體采訪時也強調，緬甸的改革涉及政治、經濟、民族和解、外交等方面，國家正在快速民主化，改革絕不倒退。此后，吳登盛及其領導下的政府在上臺后積極推動緬甸國內政治改革向前發展。

吳登盛政府在政治發展方面的實質性進步得到了東盟其他成員國的肯定，令歐美國家開始逐步取消對緬甸的沉重制裁。當然，現任政府的努力得到國內政治反對派的褒獎對緬甸未來政治發展的意義則更大。與吳登盛多次舉行會面和建立個人之間承諾的昂山素季，也給予吳登盛很高的評價，她認為：“他很真誠，是真心想改革”，“登盛總統出臺的舉措，使我們建設民族國家的任務——為每一個居住在緬甸的人提供和平和富足法律規定的人權保護成為可能”。

修憲紛爭暫告一段落

圍繞總統候選人資格與修憲的互動開始于2012年。作為最大的政治反對派，民主聯盟是修憲的積極推動者，而現任政府、鞏發黨及背后的軍方則是這一互動的主要參與者。誠懇來講，圍繞總統候選人資格與修憲的互動是昂山素季“一個人的戰斗”。2012年10月，昂山素季表示，作為民主聯盟的領袖，如果是民意所向，她責無旁貸將擔負起總統這個公職。昂山素季意欲參加2015年總統選舉的意愿使她自己成為修憲——修改總統候選人資格的最主要推動者。

昂山素季及民主聯盟為推動修憲，在實現黨內共識后，采取了下述一系列舉措：第一，與同樣持有修憲想法的少數民族政黨達成共識；第二，征求民意，爭取獲得民眾的支持；第三，積極參加議會憲法審議會議；第四，透過外事訪問竭力爭取西方國家的支持，希望在國際舞臺上給現政府施加壓力。昂山素季的努力一開始得到了執政黨鞏發黨和吳登盛總統的積極回應。2014年1月，吳登盛在緬甸媒體發表演說，表示，健全的憲法必須不時進行修正，而他也不希望任何公民成為國家領袖的權利受到制約。然而，作為緬甸政治發展最大的變數，軍方并未對昂山素季的訴求給予報道和回應，持有冷淡的態度。這無疑為昂山素季及民主聯盟的努力蒙上了厚重的陰影。

2014年11月18日，緬甸主導下的第25屆東盟首腦會議和第9屆東亞首腦會議閉幕不到一周，緬甸議會便宣布，排除在2015年全國議會選舉之前修改現行憲法的可能。以此為標志，圍繞總統候選人資格與修憲的互動暫告一段落。

2015年大選的意義重大

昂山素季期待參加2015年緬甸總統大選，尋求能以實現政黨輪替和權力交接來推動緬甸政治發展大腳步的希望已經不大可能成為現實。但是，這并不影響2015年大選在緬甸政治發展進程中的重要地位。

2015年緬甸的國會大選和總統選舉無疑將在緬甸國家發展史上具有里程牌式的意義。同時，大選也將成為檢驗緬甸民主改革及民主路線圖七步計劃的試金石，考驗著緬甸本屆政府、執政黨鞏發黨及背后軍方集團對民主改革的誠心，也考驗著民主聯盟等反對黨能否通過選舉贏得政權的能力。簡單來說，能否實現緬甸政治的持續發展及確保政權更替不會“硬著陸”是考驗緬甸來年大選的核心。

然而，從目前緬甸國內的政治情勢來看，2015年大選最大的風險來自于緬甸軍方，因為軍方能否在選舉中持有一個相對中立立場是一個耐人尋味的問題。緬甸武裝力量的“政治化”并非特例，是緬甸國家長久以來國家發展的結果，構成影響緬甸獨立以來國家政治發展最為厚重的因素。endprint

因此，我們一旦聯想起1990年緬甸選舉及其最終結果，也就很自然地會聯想軍方可能帶給2015年大選及緬甸政治發展最大的風險。軍方對修憲的冷淡反映表明，一旦選舉出現對軍方不利的情形，由吳登盛和昂山素季的個人承諾所撐起的現有政府與軍方，及與所有反對黨之間所達成的這份“諒解”很可能在頃刻間崩塌。更糟糕的是，如果軍方發動軍事政變，現任政府的改革成果將付諸東流，而反對黨通過大選贏得政權及推進緬甸政治民主化的期待將成為泡影。

2015年大選還將深刻地考驗著民主聯盟的能力。首先，民主聯盟若想在大選中勝出必須保持著與執政黨鞏發黨、現任政府及軍方間基于個人關系的“諒解”與積極互動關系。然而，民主聯盟的勝出意味著現有緬甸政治格局的轉變和權力分配現狀的改變，鞏固與發展黨、現任政府和軍方對此能夠欣然接受的可能性又有多大呢？對此，我們或許可以從昂山素季及民主聯盟修憲努力結果窺見一斑。

其次，在大選中如何處理與其他小黨派的關系也考驗著民主聯盟。昂山素季長期被軟禁的時期內，民主聯盟基本處于渙散狀態。在昂山素季被釋放，回到政治舞臺中心后，民主聯盟也少有和其他合法政黨進行溝通與合作。為數不多的溝通也是圍繞著不成功的修憲努力而展開，而這次失敗也給民主聯盟和其他政黨的關系增添了變數。

再者，作為一個聲名卓越的政黨，民主聯盟并沒有對未來國家治理制定明確的綱領，而這背后也深刻地反映了民主聯盟人才匱乏的現狀，其國家治理能力顯然值得緬甸人民去懷疑。雖然如此，仍不排除民主聯盟在大選中取得佳績。然而，這并不代表民主聯盟就已經成長為一個有能力的現代化政黨。從行為心理學的角度來看，選民并非理性的。

民主聯盟在大選中的佳績無非有兩個重要原因：一是，昂山素季在緬甸國內強大的精神號召力；二是緬甸人民因對軍政府長期執政的厭惡。如果從這個層面來看，民主聯盟在大選中的可能佳績則反映了緬甸人民關于緬甸政治發展的兩種心理，一是理想式的期待，二是無奈中尋求改變。然而，以目前民主聯盟自身的能力、實力及與執政黨鞏發黨、現政府與軍方之間不冷不熱的關系，民主聯盟在未來國家治理中發揮核心角色的可能性又有多大呢？

緬甸發展需要克服的挑戰

緬甸2015年大選最大的風險來自于軍方，而實際上軍方的“政治化”也是緬甸政治民主發展需要克服的第一大挑戰。緬甸2008年憲法規定，25%的聯邦及省、邦議員由國防軍總司令直接提名的現役軍人出任。2010年大選的主要熱門人物也多是選前辭去軍職的前軍政府重要人物。他們通過2010年大選，仍然把持著人民議院、民族議院、政府。軍人集團實現了繼續主導緬甸政局的核心政治目標。作為緬甸政局中最有力的影響者，軍方及其所支持的鞏發黨是現今緬甸政治發展的最大既得利益者。不僅如此，現今政府及鞏發黨、軍方內部圍繞著2015年大選也存在著分歧和博弈。軍方及軍方內部力量的博弈在很大程度上依然是當今緬甸政局變化的最大影響因素。

第二個挑戰來自于昂山素季及其領導下的民主聯盟。長久以來，昂山素季在更多時候是作為民主精神領袖存在于緬甸政治舞臺上，對緬甸民主政治的發展有著深刻的影響。但是，緬甸人民和外界也同樣相信，從緬甸目前的政治形勢來看，昂山素季“一個人的戰斗”顯然難以實質性推動緬甸政治民主化的發展。她不僅需要持續與現今政府、鞏發黨和軍方之間持續建立基于個人承諾的“諒解”，而且也需要得到緬甸境內其他合法政黨的合作與支持。然而當下，昂山素季和民主聯盟在政治合作方面做的顯然不夠多。可是昂山素季及民主聯盟應該明白，在改革的大潮沖擊下，現任政府改革成果越明顯，越得到廣泛的黨派和民意支持，他們的光環色彩也將越趨暗淡。

理想主義色彩濃厚、精神分裂的緬甸政治文化作為第三個挑戰深遠影響緬甸的政治民主發展。一方面，緬甸人民長期受制于軍政府統治，對民主的精神難以準確把握，對民主的實踐運作也無從知曉，總體上表現出濃厚的理想主義色彩。另一方面，緬甸的政治文化又具有明顯的分裂、泛濫特點。近些年常聽說，緬甸是非政府組織（NGO）的天堂。但是，過多非政府組織的建立與存在使緬甸社會民主政治文化復雜、泛濫。這顯然不利于緬甸政治民主的健康、穩定發展。

群眾基礎薄弱、人才結構不合理也挑戰著緬甸政治民主化的發展。由于長期把持國家中政權，軍方及其支持的鞏發黨把持各大部門的同時，也相對壟斷了大部分人才。與之相比，民主聯盟及其他合法政黨則受困于人才匱乏和年輕力量弱小的難題。不僅如此，緬甸力量微弱的中產階級在長期的國家貧窮和經濟低速發展的影響下并未得到實質性發展壯大，難以擔當起推動緬甸政治民主化發展的大任。

面對如此多的挑戰和難題，緬甸人民需要以務實的態度，循序漸進地推動緬甸政治民主的發展。一般來說，現代性的民主國家在秩序上相對穩定，但政治民主現代化的發展過程中，震蕩與不安是相伴隨的。好在，在現任政府改革政策的推動下，緬甸政局總體穩定。在這一探尋過程中，緬甸人民需要的是務實的態度，及在推進“民主路線圖七步”計劃實施與政治發展過程中遵守循序漸進的原則。內比都有一座和平塔，夜晚下金光燦爛。在金光下的引領下，緬甸人民及政治舞臺上的領袖們應該有智慧、有耐心為緬甸的政治發展找到一條持續走下去的路。

（作者為東盟研究中心國際關系博士）endprint