從社會中心路徑的視角淺析如何促進地方政府管理①

車若語+李強+王策

摘 要：在中國的經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的大環(huán)境下，如何促進地方政府管理成為重要議題。該文選取社會這個單一角度，從社會中心路徑的視角分析如何促進地方政府管理。從政治文化建設(shè)、公民素質(zhì)、民間組織的成長、公共輿論等方面進行論述，并從歷史角度進行反思吸取思想精華，以期為促進地方政府管理提供參考途徑與思維。

關(guān)鍵詞：政治文化 ?公民素質(zhì) ?民間組織 ?公共輿論 ?差序格局

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）10（c）-0161-02

中國作為世界上后發(fā)展國家的代表之一，以其經(jīng)濟的高速發(fā)展和國際政治地位的不斷提升等耀眼表現(xiàn)吸引了世界的目光。不可否認，改革開放以來，中國的綜合實力不斷增長，各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)都證明了這一點，這是值得欣喜的。但中國的發(fā)展并非沒有問題，細化到中國的各個省份，就涉及到各個地方政府之間社會經(jīng)濟文化等發(fā)展不平衡的嚴峻問題。這是一個非常復(fù)雜繁瑣的議題，如何平衡和促進地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)是很多學(xué)者研究的課題。

該文就將以社會中心路徑的視角淺析如何能夠使地方政府走得更遠。

1 建設(shè)政治文化，改進地方政府管理

按照馬克思主義哲學(xué)的理論，我們從不否認意識對物質(zhì)具有能動作用。文化之于地方的發(fā)展也一樣，文化作為一種思想、一種精神、一種理念對于地方政府的管理有著極其重要的作用。美國之所以能夠在全球化擴展其觀念，與其文化在世界上各個角落的滲透有著密切的聯(lián)系。

中國實行代議制民主制度。代議制是其形式，實質(zhì)上是人民當(dāng)家作主。但是隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展與市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府也經(jīng)常作為“經(jīng)濟人”參與到社會的競爭，這就在某種程度上造成了政府職能的錯位，并給社會造成某些不良后果。既是“裁判員”又是“運動員”的狀況只能擾亂正常的市場經(jīng)濟，妨礙地方發(fā)展，同時使公民造成對國家、對黨以及相關(guān)政策的誤解。

2 打造地方文化，必須要注重政治文化的營造。

政治學(xué)家西德尼·維巴把政治文化定義為“由得自經(jīng)驗的信念、表意符號和價值觀組成的體系，這個體系規(guī)定了政治行為所由發(fā)生的主觀環(huán)境。”[1]這些決定著人們?nèi)绾慰创暮线m角色以及政府應(yīng)如何組織的信念、符號、價值觀。

較早的對政治信仰、象征符號和價值觀進行研究的是阿爾蒙德和維巴。他們將政治文化區(qū)分為三種類型：參與型、臣屬型和地區(qū)型。介紹這三種類型的意義在于引入這種氣氛，而并非要機械地套用在地方政治文化的營造上，這是一種教條主義，即使再經(jīng)典的理論，也不可能四海皆準。正如馬克思主義中國化一樣，對于政治文化的營造也要與本地實際相結(jié)合。

以“參與型”為例，在參與型政治文化中，人們知道他們是國家的“公民”，對政治非常關(guān)心。他們對自已國家的政治體制感到自豪，通常也愿意討論它。他們相信，自已可以在某種程度上影響政治，并聲稱可以組織一個團體來防止不公正的發(fā)生。因此，這些人顯示出較高程度的“政治能力”（知道如何以政治方式達成自已的意愿）和“政治功效”（感到他們至少還有一點政治權(quán)力）。他們對選舉感到自豪，相信人們有參與政治生活的權(quán)力。一個參與型的政治文化自然是保持民主制的理想土壤。[2]

具體到地方政府的政治文化建設(shè)，則是要讓人們認識到自已是“納稅人”，是國家的主人，是地方財政的稅收來源，人們有權(quán)力關(guān)心政治，關(guān)心所在地方如何履行其代議義務(wù)。人們應(yīng)該意識到自已享有憲法賦予的神圣不可剝奪的相應(yīng)的權(quán)力，有權(quán)參與到政治中去，有權(quán)去監(jiān)督那些所謂的標榜著“人民公仆”的“代表們”和“官僚們”。

3 提高公民素質(zhì)，改善地方政府管理

這就涉及到建設(shè)政治文化的另一個問題，當(dāng)?shù)厝丝谡嗡刭|(zhì)以及法律素質(zhì)問題。地方政府應(yīng)該把這個問題提上議程并經(jīng)予一定資金支持。如果一個地方政府想要獲得持久的快速的發(fā)展，就不應(yīng)該短淺的假設(shè)所轄居民參與當(dāng)?shù)氐母黜椪位顒訉⒎恋K地方政府的整體發(fā)展。地方政府應(yīng)該認識到公眾的個體智慧可以集中起來發(fā)揮建設(shè)性的作用，同時這也是社會主義政治文明建議的題中之義。

有人認為這樣大的投入得不償失，持這種想法的人并未看到其長遠利益。當(dāng)今社會，歸根結(jié)底，人才是核心，是社會各項事業(yè)的核心。地方政府想要發(fā)展，必須要提高要提方人口的素質(zhì)。當(dāng)其地方所轄人口的政治素質(zhì)與法律素質(zhì)提高時，將加強民眾對于政治運作模式的認知，對于地方政府政策的認知與理解程度。而當(dāng)公民真正的參與或進言獻策到政治制定當(dāng)中，則有利于真正做到權(quán)為民所用，造服于民，同時也能夠加強政策制定的認可度以及減小政策推行的阻力。更重要的作用在于，在市場化浸染下的地方政府，越來越被認為或被事實證明利用其手中的公權(quán)力與利益集團或以其他形式濫用手中的公權(quán)以侵犯廣大民眾的公共利益或某行業(yè)利益，當(dāng)然，這種侵犯有時是非常隱蔽的，所以懂得相關(guān)的政治與法律知識，對于普通民眾來講，有著另一層深層次的監(jiān)督需求，有利于促進地方的政治民主建設(shè)與促進政府管理。

順著這個思路擴展下去，對于民眾的素質(zhì)的提高應(yīng)該由誰來負責(zé)呢？誠然，地方政府對于提高地方人口素質(zhì)的提高有著不可推卸的責(zé)任。政府可以專門將此項目提上議程，但是也并非無它法可尋。這就引出了促進地方管理的另一種模式——民間組織的發(fā)展。

4 民間組織的不斷發(fā)展是改善地方政府管理的有效方式

在現(xiàn)代社會中，社團組織至少具備三個基本功能：一個協(xié)調(diào)個體行動者與政府的關(guān)系;二是協(xié)調(diào)個體行動者與市場的關(guān)系;三是充當(dāng)利益表達的工具。但要指出的是，政治文化或公民文化是否形成不能用民間組織的多少來作為標準。關(guān)鍵的問題在于民間組織的性質(zhì)：民間組織是獨立存在的，還是以政府附庸的形式存在的。

我們可以把民間組織分為兩種類型：一是自上而下產(chǎn)生的NGO（亦稱“官辦”NGO），它們的產(chǎn)生與政府改革相關(guān)聯(lián)，在相當(dāng)程度上是政府改革和政府職能社會化的產(chǎn)物，因此，它們的資源主要來自黨和政府的機關(guān)機構(gòu)等受權(quán)力控 制的壟斷領(lǐng)域，合法性資源更多的來自政府。二是自下而上產(chǎn)生的NGO（亦稱“草根”NGO），它們與市場經(jīng)濟的發(fā)展以及與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟、社會民主化進程有關(guān)，是公民有組織地參與經(jīng)濟、社會乃至公共管理的產(chǎn)物，所以它們的資源主要來自市場、社會乃至公共管理的產(chǎn)物，所以它們的資源主要來自市場、社會甚至海外，合法性資源更多的來自社會和市場。endprint

實際上，根據(jù)我國憲法，任何公民都有結(jié)社的權(quán)力和自由。政府的壟斷權(quán)力卻給社團的成立設(shè)置了很高的門檻。同時政府對于民間組織的定位以及民間組織自身的定位也存在很大偏差，也有待于進一步商榷。從政府的角度出發(fā)，往往把參與理解為“發(fā)動群眾”即通過民間組織，將政府的意圖有效傳達下去，并通過民間組織的動員，使政得得到很好地以提高政府行為的績效，并實現(xiàn)社會公眾對政府的認同。從民間組織的角度而言，他們認為參與的過程是一個利益表過和政策化的過程，參與意味著通過談判和磋商機制，各個利益代表人在憲法共識的前提下，通過妥協(xié)達成共識。在這里，政府更多地把民間組織看作 是政策的傳達者、政策執(zhí)行的潤滑劑，是官方的橋梁和紐帶;民間組織往往認為自已是公共利益或某個集團利益的代表，是獨立的社會主體。

也許這種現(xiàn)象仍可以用某些學(xué)者的“中國特色”來解釋。雖然我國民間組織的建設(shè)和發(fā)展存在著各種程度與層面的問題。但是我們不能就此否認其發(fā)展與存在的意義。這是政治社會化與民主進程重要的一部。

回到前文對于地方人口素質(zhì)提高的問題上來，地方政府完全可以將此項任務(wù)交由民間組織來執(zhí)行，而政府給予相應(yīng)支持。一方面能夠節(jié)省政府資源，另一方面能夠具有更廣泛的執(zhí)行基礎(chǔ)。一般而言，“官辦”NGO比較被傾向于被選擇協(xié)助完成前文提到的這種培訓(xùn)項目。因為其與政府的關(guān)系更為密切，能夠從政府處獲得更多的資源，當(dāng)然也就要在適當(dāng)時機發(fā)揮其應(yīng)有的作用。自上而下的民間組織成立的目的表現(xiàn)在其能夠動員和整合社會資源的需要，能夠在一定程度上實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)移，同時也是單位體制改革人事安排以及對外交往的需要。其首要功能是為政府服務(wù)，作為政府管理與服務(wù)社會、或者是政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶。

在初步了解中國民間組織或NGO發(fā)展的現(xiàn)狀后，我們能夠更加深入理解發(fā)展民間組織的重要性，在某種程度上，地方政府與NGO是相互依賴的。人們一直認為，政府可以有效地提供公共物品，而且也實踐了這個觀點。但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府包攬?zhí)峁┕参锲返谋锥嗽絹碓斤@現(xiàn)出來，如存在信息不對稱或者財政有限等狀況，導(dǎo)致政府不能滿足公民多層次以及日益多元化的公共需求，這就為其他供給機制提供了生存的可能與空間。而市場提供的是存在排他性技術(shù)的準公共物品，如公用事業(yè)，當(dāng)這類公共物品的邊際收益大于邊際成本，市場就存在自愿供給公共物品的動力。同時，民間組織在參與者人數(shù)有限的情況下，本著相互溝通、互惠心理以及利他主義的原則，也會自愿提供公共物品。由此可見，公共物品需要依靠多維的復(fù)合機制才能有效供給，政府、市場與民間組織在公共物品的供給中形成了伙伴關(guān)系，密切合作，相互分工，相互協(xié)調(diào)。在一定的條件下，民間組織在滿足消費者公共物品的特殊需求和提供社會公共服務(wù)方面會優(yōu)于市場組織或政府組織。

地方政府如何看待和如何發(fā)展本地的民間組織，以及本地民間組織的性質(zhì)、規(guī)模與受管制的程度都從側(cè)面反映著地方政府的政治民主化進行程度與公民社會的發(fā)展規(guī)模，支持地方民間組織的良好有序發(fā)展是促進地方政府管理的實踐。加強支持公民有序化政治參與的制度建設(shè)，積極引導(dǎo)公益型民間組織參與政府 決策過程。在此方面，北歐國家奉行的“新合作主義”模式值得我國借鑒。這種模式強調(diào)在國家主導(dǎo)下將具有廣泛代表性的民間組織納入國家決策結(jié)構(gòu)。政府承認這些民間組織的合法性和代表地位，后者則在承擔(dān)公共責(zé)任、選舉、組織方面給予國家以配合，并在一定程度上接受國家對其活動的指導(dǎo)。以此觀照我國，各級人大與政協(xié)以及基層管理實踐中都可以成為借鑒這一模式中的合理因素，以加強民間組織的表達利益訴求的能力。

5 加強公共輿論監(jiān)督是改善地方政府管理的有效約束

在當(dāng)前中國公民利益訴求表達機制不健全的今天，公共輿論監(jiān)督的地位決不容許忽視。

有學(xué)者將公共輿論定義為：社會公眾對于公共事務(wù)所表達的意見通過大眾傳播媒介的擴散過程[3]。

公共輿論的形成需要一定的媒介作為支撐。傳統(tǒng)的傳播工具如電視、廣播、報紙等媒體早已被人們所熟知并且在信息高速發(fā)展的今天仍然發(fā)揮著其重要的不可小覷的作用。媒體具有導(dǎo)向功能，但是也可能被導(dǎo)向。這就要求地方政府能夠真的做到廣開言路，能夠真正做到還話語權(quán)于民，能夠在某種程度上做到言論自由。當(dāng)然，這還要與中國的整個社會大環(huán)境一致，地方政府的政策仍應(yīng)以中央政策為指引，但應(yīng)該充分利用其自由裁量的權(quán)利，最大限度的在制度范圍內(nèi)保持民主與公正。

傳統(tǒng)的傳播工具是單向的傳送信息，電視、廣播、報紙等都是將信息單向的傳送給公眾，而信息的真實程度以及撰搞人的職業(yè)道德并沒有一個統(tǒng)一的標準或保證。這就很容易使公眾被誤導(dǎo)，這就要求地方政府要給當(dāng)?shù)氐膫鞑ギa(chǎn)業(yè)發(fā)展的自由空間，減少行政干預(yù)的色彩，在保證政治大方向的前提下，允許言論自由以及減少對出版業(yè)的限制。同時，對于信息發(fā)布者個人而言，也應(yīng)秉承實事求事的原則，還原讀者一個真實圖像，而非杜撰或扭曲。只有這兩點同情保正的前提下，才能使傳統(tǒng)的傳播工具能夠真正的用來作為政府同社會溝通的工具，讓公眾了解真相是其前提，接受公眾的監(jiān)督，從而促進地方政府的良好管理，提升政府執(zhí)政的滿意度。

自從信息高速公路在世界范圍內(nèi)建立以后，現(xiàn)代傳播工具即網(wǎng)絡(luò)已廣泛被認知和使用，開啟了雙向溝通的時代，在政府與社會之間發(fā)揮著越來越重要的作用。中央政府包括地方政府都積極著手并不斷加強電子政務(wù)建設(shè)，力求做到政務(wù)公開，力求為公眾創(chuàng)造提議的平臺。這樣公眾就有了能夠與政府對話的平臺。

除了政府方面的官方努力與平臺建設(shè)，網(wǎng)民力量也在日漸發(fā)揮著更重要的作用。由于互聯(lián)網(wǎng)強大的功能，網(wǎng)民們在網(wǎng)絡(luò)上第一時間傳播信息，交換意見。網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)民公民性的一個主要體現(xiàn)，它具有這樣的幾個特性：現(xiàn)實與虛擬，互動與放大，媒體互動。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論存在著這樣的局限性：在網(wǎng)絡(luò)上，如果對非理性的情緒型輿論引導(dǎo)不利或引導(dǎo)失誤，個人的情緒化言論經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的互動、放大而走向“群體極化”，則可能導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。在網(wǎng)絡(luò)這個虛擬環(huán)境中的過激言論而形成的網(wǎng)絡(luò)輿論對現(xiàn)實生活中的當(dāng)事人產(chǎn)生的負面影響引起了人們的關(guān)注，一些海外媒體甚至將這些網(wǎng)民成為‘以鍵盤為武器的暴民。在信息不充分的情形下，網(wǎng)民極易將長期以來或者在由特定議題引發(fā)的憤怒，遷怒于一個具體的對象。

美國當(dāng)代哲學(xué)家凱斯·桑斯坦用“群體極化（Group Polarization）理論解釋了網(wǎng)絡(luò)中的仇恨。所謂的“群體極化”現(xiàn)象是指“團體成員一開始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動，最后形成極端的觀點。群體極化具有雙重的意義：它既能促進群體意見一致，增強群體內(nèi)聚力和群體行為，也能使錯誤的判斷和決定更趨極端。

因而，隨著網(wǎng)絡(luò)的傳播，能夠給公民一個表達自身訴求的平臺，將自已的想法表達給政府，以求解決。如果地方政府能夠虛心接受其中合理建議，則能夠改善地方政府與地方人民之間的關(guān)系，真正做到為人民服務(wù)。但是切不能盲目追求所謂的“自由”而失去了真正意義上的民主和自由。

6 結(jié)語

誠如費孝通先生所指出的，“差序格局”是中國社會的一個主要特征。中國鄉(xiāng)土社會以宗法群體為本位，人與人之間的關(guān)系，是以親屬關(guān)系為軸的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，是一種差序格局。在差序格局下，每個人都以自已為中心形成網(wǎng)絡(luò)。這就像把一塊石頭扔到湖水里，以這個石頭（個人）為中心點，在四周形成一圈一圈的波紋，波紋的遠近可以標示社會關(guān)的親疏。在這種格局中，站在任何一圈中，向內(nèi)看可以說是公是群; 向外看就可以說是私是已。兩者無清楚 的界限。

綜上，從社會中心路徑的角度來促進地方政府管理是一個層層相扣、不斷深入、相互聯(lián)系的整體過程。需要地方政府進行系統(tǒng)性地思考和實踐，也需要公民的主動融入和參與，共同促進地方的綜合發(fā)展。

參考文獻

[1] Pye，Verba. Political Culture and Political Development[M].Princeton： Princeton University Press;1965.

[2] 邁克爾·羅斯金.政治科學(xué)[M].華夏出版社，2001，

[3] 高海波.公共輿論與輿論學(xué)研究的轉(zhuǎn)向[J].當(dāng)代傳播，2001（6）：64-67.endprint