我國科技擔保行業存在的問題及對策分析

文/李希義 郭 戎 沈文京 付劍峰 黃福寧

科技型中小企業在提高國家技術創新能力、促進經濟增長、增加就業和保障稅收等方面都起著重要作用。但是，在目前銀行貸款仍然是我國企業主要融資渠道的情況下，科技型中小企業所具有的輕資產、經營不穩定等特點導致企業很難獲得銀行信貸支持，而建立專門服務于科技型中小企業的擔保機構則可以有效緩解科技型中小企業貸款難問題。筆者針對科技型中小企業在成長過程中面臨的資金短缺問題，分析了我國科技擔保行業的發展現狀和存在的問題，并借鑒日本政府和北京市政府在支持擔保機構發展解決中小企業融資難上的做法和經驗，提出了中央政府出資設立科技擔保有限公司、利用財政資金來補償擔保機構損失和構建科技擔保服務網絡的建議。

國內科技擔保行業的發展現狀和存在的問題

我國科技擔保行業的現狀

在各地方政府的積極推動下，各地科技局、高新區也先后出資成立了一些科技擔保公司。根據科技部對北京、天津、江蘇等27個省、直轄市、自治區科技部門和國家高新區的抽樣調查，目前國內科技擔保機構大約200家，其中，由各級科技部門設立的科技擔保機構共有44家，注冊資金35.5億元，擔保科技型中小企業共8014家，擔保金額合計198.5億元；平均每家機構為182家企業提供過擔保服務，每家企業平均擔保金額為248萬元，擔保資金放大倍數是5.58。由國家高新區內設立的擔保機構共70家，注冊資金合計93.6億元，擔保科技型中小企業共10641家，擔保金額合計685.2億元；平均每家機構為152家企業提供過擔保服務，每家企業平均擔保金額為644萬元，擔保資金放大倍數是7.31。這些科技擔保公司進行了多種形式的擔保業務創新，有效支持了地方科技型中小企業的發展。

我國科技擔保行業存在的問題

從國內科技擔保公司發展現狀來看，雖然許多省市都相繼成立了各種不同性質的科技擔保公司，但國內大部分擔保公司實際擔保能力有限，呈現出“小、少、散、弱”的特點，無法滿足科技型中小企業的融資需求，主要問題表現在以下幾方面。

地區分布不均衡。當前國內科技擔保公司地區分布不均衡，主要集中在東部沿海和經濟發達地區，其中，江蘇、浙江、福建、上海、北京、天津6個地區的科技擔保機構占全國總數的約一半，占比達到了48.1%；中西部地區主要集中在四川、湖南、陜西等地；有些地區只有一兩家科技擔保公司，還有一些地區沒有成立本地的科技擔保公司。科技擔保公司在國內分布不均衡的現狀，嚴重限制了當地科技型中小企業向銀行申請貸款支持的成功比率。

發展狀況參差不齊。根據科技部對全國27個省、直轄市、自治區的調查顯示，當前國內的科技擔保公司發展處于無序狀態，良莠不齊，除了少數幾家發展較好的擔保公司之外，還有很多業務發展較差的擔保機構；每年都會有大批新成立的民營小擔保機構，同時許多小擔保機構又迅速倒閉。一些地區存在擔保機構過多過濫、惡性競爭、信用低下的現象，導致銀行不認可其擔保業務，從而失去了擔保機構的融資服務功能。

資本金不足，擔保機構規模小。調查顯示，國內科技擔保公司都面臨資本金不足、機構規模較小的問題。目前公司的資本金來源以各級地方政府財政資金和資產劃入為主，但這些資金注入大都是一次性的，且規模不大，缺乏后續資金注入及補償機制。而且，為了降低企業的成本，科技擔保機構收取的擔保費用很低，一般在1%～2%之間，因此完全依靠保費收入難以維持公司的持續發展。另外，根據銀監會等部門的規定，擔保機構在開展業務時，要提取賠償準備金和未到期責任準備金。上述因素導致現有很多科技擔保機構的資金放大能力和擔保能力接近極限。資本金的不足和擔保貸款放大倍數的限制，決定了當前科技擔保機構發展規模，大部分科技擔保機構的平均擔保金額在800萬元以下，擔保機構可以擔保放貸的規模太小，遠遠不能滿足國內近30萬家科技型中小企業的貸款需求。

如重慶科技融資擔保公司反映，公司面臨注冊資本金不足、業務規模受限的問題。公司的注冊資金是市財政出資的1個億，經過一段時間發展，再按規定提取未到期責任準備金和擔保賠償準備金，公司的資本金已經很少，以目前國家規定的最大放大倍數，公司的擔保規模也不會超過10億元，這樣就限制了擔保公司的資金放大能力。杭州高科技擔保有限公司也反映，受公司資本金的限制，2011年該公司的銀行授信額度基本用完，已無力給更多的科技型中小企業提供擔保。

與銀行議價能力低。據國際經驗，擔保機構承擔責任貸款風險的比例一般為70%～80%，其余部分由協作銀行承擔。而我國由于缺少明確的制度規范，再加上目前擔保機構的實力過于弱小，與銀行的議價能力低，許多銀行都將中小企業的貸款風險轉嫁給了擔保機構，不少擔保機構甚至被迫承擔了100%的信貸風險。成都高投融資擔保有限公司反映，在與其合作的15家銀行中，國有銀行都要求百分之百承擔貸款風險，一般還要交10%的保證金。這樣不僅造成擔保機構責任與能力的不對等，也弱化了銀行對企業的考察和評估，加大了整體風險，嚴重制約著擔保機構的發展和擔保業務的開展。

外部發展環境有待改善。當前國內有利于科技擔保機構發展的外部環境有待改善，主要有以下幾點。一是擔保物流轉渠道不通暢。科技擔保機構在為科技型中小企業提供擔保時，要求企業將其擁有的專利等知識產權作為擔保物，質押給擔保機構。由于國內針對專利技術的技術交易市場不完善，一旦出現違約貸款，擔保機構所持有的專利不能順利變現來補償擔保損失，從而增大了擔保機構的風險。二是項目評價和技術評估的人才缺乏。科技擔保機構專業人才短缺，尤其缺乏熟悉科技型中小企業特點、掌握科技項目和技術評價的專業人才，制約了科技擔保機構的融資能力。三是擔保行業整體資信水平較低，缺少全國性的擔保機構為地方擔保機構提供信用支撐和增信服務，無法推動和引導全國性信用擔保體系和擔保網絡渠道的建設。四是政策環境有待改善。目前的科技擔保機構主要是由政府獨資或者合資設立的，受到國有機構監管部門的增值考核要求，科技擔保機構在支持科技型中小企業時會比較保守；在金融創新時，又受到國家關于擔保機構投資比例的限制；科技擔保機構所支持的對象風險相對較大，所享受到的政府保費補助和風險補償與常規擔保機構的標準相同，沒有體現風險和收益匹配的原則。

國內外政府促進擔保發展的經驗

發展擔保來解決國內中小企業，尤其是科技型中小企業貸款融資困難，是國際上普遍采用的做法。其中日本政府和北京市的做法尤其值得借鑒。

日本政府構建政策性擔保體系的做法和經驗

日本政府通過建立比較完備的中小企業信用體系，為中小企業提供信用擔保來緩解日本中小企業的融資困難，形成了由民間機構參與、中央與地方共擔風險、擔保與再擔保結合的完善的中小企業信用擔保體系。日本中小企業信用擔保體系結構和運作模式有以下幾點。

建立覆蓋全國的兩級信用擔保體系。日本實行的是中央中小企業信用保險公庫和地方信用保證協會兩級擔保的制度結構體系。地方建有信用保證協會（類似于我國的政策性擔保公司），以非營利為目的，為自身信用能力不足、無法從金融機構獲取信貸資金支持但有發展前景的中小企業提供公共信用保證。信用保證協會對中小企業收取的保證費率很低，一般在0.4%～1%之間，平均費率是0.82%。中小企業承擔的信貸融資成本并沒有由于保證協會收取費用而顯著提高。目前日本的47個督道府縣及5個主要城市都設立了獨立的信用保證協會。中央建有中央中小企業信用保險公庫，并由中央中小企業信用保險公庫對地方信用保證協會進行保險。這種信用保證制度與信用保險制度地結合在中小企業、擔保機構和信用保險公庫之間形成了環環相扣的雙重保護，分擔了擔保機構的擔保風險，形成了獨具日本模式的中小企業雙重擔保機制。

政府資金成為信用保證協會的主要來源。日本全國信用保證協會的基本資產規模達到了14000億日元，這部分資金由兩部分組成，一部分是外部資金，包括國家和地方政府的財政援助、借入和金融機構的捐助；另一部分是內部資金，來源于信用保證協會的收支差額積累。日本信用保證協會的資本金構成是：中央政府占59%，地方政府占24%，金融機構占17%；其中財政資金總共占83%，成為信用保證協會最大的資金來源。

其中，日本政府建立的中小企業保險公庫以財政劃撥資金為主，聯合銀行、大企業等資金成立，這是擔保機構的最高層，主要為中小企業信用擔保協會提供再擔保。地方信用保證協會的資金一部分是由中央政府設立的中小企業金融公庫、地方政府、公共社團和金融機構提供，其中金融機構的捐助資金最大；另一部分是借入資金，主要由信用保險公庫和地方財政以低息借給信用保證協會。

政府設立專門的信貸損失補償金。1968年，日本政府頒布了《中小企業信用保險公庫法》，依法設立中小企業信用保險公庫（簡稱“公庫”），其作用是對信用保證協會進行保證保險。根據法律規定，當信用保證協會對中小企業實行信用保證時，按照一定條件自動取得公庫的信用保證保險。信用保證協會要向公庫繳納相當于保證費收入40%的保險費；當保證債務實施代償后，公庫向信用保證協會支付代償額70%～80%的保險金；對于代償后最終回收的債權，信用保證協會要將其中的70%～80%交還給公庫。為了保障信用擔保體系的正常運行，日本還建立了損失補償金補助制度。《中小企業信用保險公庫法》規定：信用保險公庫發生代償后，對于剩余的20%～30%預期不能收回的權益損失，政府建立了補償金補助制度予以補償。通過建立上述的信貸風險補償機制，相當程度分擔了信用保證協會的風險，提高了其支持中小企業的積極性。

北京市構建市區（縣）兩級擔保體系的做法

北京市在利用擔保支持市內科技型中小企業信貸融資的做法很有借鑒意義，其主要特點為以下幾方面。

設立國有擔保龍頭機構，發揮國有擔保機構的引領作用。北京市通過以首創投資擔保有限公司（簡稱“首創擔保”）為龍頭企業，充分發揮國有擔保機構在支持區域內科技型企業信貸融資上的引領和示范作用。首創擔保成立于1997年，2003年7月經北京市政府重組，公司由北京首創集團、中國投資擔保公司等6家股東共同出資組建，注冊資本提高為3.065億元，其中80%左右由市級財政出資并由首創集團代持。

與市區（縣）政府合作，建立市區（縣）兩級擔保體系。首創擔保與北京市下屬的18個區、縣政府合作，合資設立擔保分級機構，搭建垂直網絡（即市-區-縣網絡）和橫向網絡（銀行服務網絡），構建了覆蓋全北京市的中小企業信用擔保網絡服務運營體系，減少了擔保公司的運營成本，提高了公司對擔保項目大批量的受理能力，增強了擔保機構對科技型中小企業的服務能力。

設立財政專項資金，建立擔保風險共擔機制。北京市設立了中小企業擔保資金，與首創擔保共同承擔風險。根據1999年北京市出臺的《北京市中小企業擔保資金管理辦法》，市政府出資5000萬元，各區縣在自愿的基礎上根據財力和中小企業擔保業務確定原始出資額；市政府按照原始出資額補助50%的額度，聚集了1億多元的擔保資金，由首創擔保托管運營；采取共擔風險、分散成本的方式，降低首創擔保的經營成本。

同時，北京市政府建立對擔保公司的補償機制。由于中小企業擔保具有高風險的特點，其貸款擔保受益很難彌補代償損失，可能會出現不可持續性發展。擔保機構隨著業務的發展所出現的代償使擔保資金逐漸減少，而擔保業務收入又很難彌補代償損失。北京市政府對首選擔保當年發生的代償給予定率補償，代償補償率最高不超過當年實際擔保余額的6%，這樣就保障了首創擔保的可持續發展。

北京市政府扶持構建的擔保體系，在促進首創擔保支持中小企業，尤其是科技型中小企業融資上取得了顯著成效。截至2010年底，首創擔保共受理擔保項目17000個，篩選出約7000個項目提供貸款擔保，其中80%是科技型中小企業，約有100個擔保項目被創業投資和產業基金選中投資；擔保資金規模達700億元，實現了10倍的資金放大效果，擔保代償率僅在1%，不良資產率低于0.3%。被擔保企業資金周轉率年均2.5次，實現2000億元的銷售收入，上繳稅金約200億元，產生了良好的社會效益。

國內科技擔保行業發展政策建議

日本和北京市開展科技擔保的經驗證明：發展科技擔保行業，緩解科技型中小企業融資難問題，需要政府發揮引導和示范作用。當前國內科技型中小企業的特點和當前面臨的融資困境，以及國內科技擔保存在的不足，特別是國內專業化的科技擔保公司數量少、發展不均衡、科技擔保網絡體系不健全的現狀，需要中央政府在促進科技擔保發展、構建科技擔保網絡體系中起主導作用，從頂層設計出臺相關政策來推動科技擔保業務在全國的開展和實施。

統一認識，營造科技擔保持續發展的環境。中央和地方的各級科技、財政、稅務、金融等有關部門要充分認識到科技擔保公司在構建科技型中小企業的貸款通道，解決企業發展壯大過程中的資金短缺問題的重要作用，并要對政府在促進科技擔保機構發展中的主導作用達成共識；同時，要制訂有利于科技擔保機構持續發展的環境，解決國有科技擔保公司的資產保值和從事高風險業務之間的矛盾，解決地方科技擔保機構的國有資金補充資本金問題，簡化專利等擔保物的質押登記流程，放寬科技擔保公司的自有資金投資比例，降低風險準備金的提取比例，為科技擔保公司持續發展營造良好的外部環境。

設立科技擔保專項資金，增強科技擔保公司的擔保能力。鑒于當前科技擔保公司資本金不足、擔保規模小的狀況，建議加大政府在支持科技擔保上的投入。中央政府出資設立科技擔保專項資金，與地方政府合作建立科技擔保的風險補償機制，采用保費補貼和擔保損失補償的方式支持地方科技擔保公司的業務開展。地方政府出資補充科技擔保公司的資本金，提高擔保機構的擔保貸款規模。

打造科技擔保龍頭企業，構建科技擔保體系。針對國內科技擔保公司“小、少、散、弱”的現象，借鑒北京首創擔保成功的經驗，建議由中央政府出資直接設立“中國科技擔保有限公司”，開展直接擔保和風險補助等業務支持銀行為科技型中小企業貸款；采用合資共建和注資方式與地方科技擔保公司合作，支持其做強做大，逐步打造網絡化、信息化、規范化和專業化的科技擔保體系。同時，通過擔保費用補貼、代償損失風險補償等政策，積極引導和鼓勵其他擔保機構為科技型中小企業融資提供擔保服務。

培養科技擔保的專業化人才，搭建服務平臺。科技擔保公司需要專業化的人才來實施擔保業務，因此應該著力培養熟悉科技型中小企業特點和發展規律、同時又具備金融創新和風險控制能力的復合型人才，還要培養掌握科技項目評價和專利技術評估的人才，提高銀行對科技型中小企業的認知度。

搭建全國和地方的服務科技擔保公司平臺，包括：建立技術產權交易市場來促進專利技術的流通和變現；利用國家高新區和孵化器建立科技企業和項目的信息交流平臺，降低銀企之間的信息不對稱；建立科技型中小企業貸款平臺和信貸評審中的科技專家咨詢服務平臺；建立擔保機構和創業風險投資機構、資本市場的交流合作平臺，促進擔保機構和創業風險投資機構合作，促進擔保機構和中小企業板、創業板市場合作，采用擔保+股權投資模式提高科技擔保公司的盈利能力，促進科技擔保機構持續發展。