中國法治政府評估報告（2013）

馬懷德

為貫徹落實黨的十八大精神及黨的十八屆三中全會決定，中國政法大學法治政府研究院設立“全國法治政府評估項目”，著力研發一套可以適用全國、覆蓋全面、力求科學、注重操作、兼顧定性與定量評價的法治政府評估指標體系，并分步驟應用于不同層級城市的評估實踐，旨在實現對全國法治政府狀況的全面評價，以推動中國法治政府建設。經過一年多的觀測和考察，課題組于前不久完成了對53個較大的市近年法治政府建設情況的評估，并形成了具有民間性、學術性、客觀性三大特點的《中國法治政府評估報告》（2013）。

對象

本次評估是首次針對全國法治政府建設水平的整體評價，并希望實現對不同地方政府進行比較，因此在評估對象的選擇上以較大的市為評估對象。這一選擇是出于以下兩點考慮：一方面，較大市人民政府的法治政府建設情況基本上能夠代表或反映其所在省份法治政府建設的較高水平，將其作為樣本加以評估對于進行全國性的排序相對公正;另一方面，直轄市和較大的市人民政府具有地方立法權，可以完整地應用整套指標體系開展較全面的評估。（見下表）

問題

這套法治政府指標體系共有機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執法、政府信息公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、社會公眾滿意度調查等7 個一級指標、30個二級指標、60個三級指標（觀測點），總分為300分。分析該評估報告，總體而言，我們可以得知當前我國法治政府建設中存在以下幾個方面問題：

（一）機構職能及組織領導

該項指標的總分為65分，被評估的53個城市的平均得分為42.27分，平均得分率為65.04分。共有26個城市在平均分之上，占被評估城市總數的49%;27個城市在平均分之下，占被評估城市的51%。排名前五城市分別是上海（56分）、南寧（54分）、廣州（53.5分）、沈陽（53分）、杭州（53分）。

經考評，課題組發現，一些城市設置政府機構職能和提供行政服務時著眼點依然局限在政府的管理便利之上，尚未做到以公民的需求和公共服務為中心;有的城市推進依法行政工作時制度建設不全，未形成常態化、體系化的運作模式，致使具體工作執行難度大;大部分城市的依法行政推進工作依然呈現模式化、套路化的情況，亟需依據城市特點加強創新，等等。

（二）制度建設和行政決策

該指標總分為60分，被評估的53個城市的平均得分為32.34分，平均得分率為53.90%，為七項指標中平均得分率最低的指標。共有26個城市在平均分之上，占到被評估城市總數的49%;27個城市在平均分之下，占到被評估城市的51%。本項評估中，排名前五的城市分別是廣州（53分）、貴陽（53分）、南京（50分）、哈爾濱（47分）、汕頭（44分）。

評估結果顯示，在制度建設方面，一些市對政府立法制度建設未足夠重視，甚至沒有建立起專門的法制辦網站，這些都導致了對規章和規范性文件監督體系的缺失;也有個別城市在行政立法過程中，依法接受監督意識不強;有的市在規章和規范性文件制定之后“不管不問”，缺乏及時更新清理，以致出現規章和規范性文件不能適應新的社會形勢變化或出現與新上位法沖突的情況。在行政決策方面，有的省市在行政決策程序規定中的相關制度方面從上至下都是空白;部分城市即便出臺了相關規定，也是照抄照搬國務院關于加強法治政府建設的意見等，未結合自身實際情況制定，可操作性不強，難以發揮應有的作用。

（三）行政執法

該指標總分為40分，具體的觀測點中設置有總計4分的獎勵分，但各城市得分不超過40分。各觀測對象的平均得分為26.24分，平均得分率為65.59%。得分在平均分以上的城市為27 個，占總數的50.94%，得分在平均分以下的城市為26個，占總數的49.06%。該項指標排名前五位的分別是南昌市（36.5分）、蘇州市（36.5分）、廈門市（35分）、成都市（34分）和廣州市（33.5分）。

在行政執法隊伍建設方面，本次測評的53個城市在執法人員組織培訓方面均開展了工作，但只培訓未考試現象普遍存在，不易對培訓的結果進行衡量;在行政執法主體清理方面，大部分城市做得較好，少部分城市沒有及時開展執法主體清理或者只對部分執法主體進行清理;在行政執法程序建設方面，大部分城市狀況較好，少部分城市沒有公布相關的執法流程;在行政執法權力梳理方面，部分城市僅公布了本部門的職能或者機構設置，與行政執法職權梳理相關度不大，有的城市雖然公布但相關信息不夠全面;在從土地部門開展案卷評查活動方面，53個城市的整體情況并不十分樂觀，只有不到一半的城市全面開展了案卷評查工作;在對違法行為舉報體驗報告方面，大多數城市在接到對違法行為的投訴后不能及時安排執法人員趕赴現場，即使查處也存在大量“治標不治本”的情況。

（四）政府信息公開

本指標總分為40分，53個較大市的平均得分為24.20分，平均得分率為60.50%，25個城市的得分高于平均分，占總數的47.17%，28個城市的得分低于平均分，占總數的52.13%。

該指標開測評結果顯示，政府內部對政府信息公開重要性的認識不足，將政府信息公開看作是額外增加給政府的負擔;政府信息主動公開工作沒有做到“常規化”和“長效化”;政府信息公開場所（包括實體場所及網絡公開平臺等）均缺乏日常維護，政府信息更新不及時;依申請公開信息方面，多地政府缺乏負責協調、統籌、監督的統一申請機構，導致申請無門的情況發生;受理申請的單位也大多沒有回執或通知，申請人難以對自己的申請處理進程進行查詢。

（五）監督與問責

指標總分為45分，在53個測評對象中，平均分為32.06，平均得分率為71.24%。得分在平均分之上的城市有20個，占城市總數的37.74%，在平均分之下的城市為33個，占城市總數的62.26%。排名在前五名的城市是南昌（43.00分）、南京（40.00分）、吉林（39.00分）、鄭州（39.00分）及重慶市（和大連、哈爾濱、合肥同得38分，并列第五名）。

評估結果顯示，大部分政府對政協監督的重視程度不夠，政協未能充分發揮其監督角色的作用;政府的監督與問責相關制度（如重大決策責任追究制度）未得到普遍建設，已建設相關制度的城市其制度也不完備;政府內部監督工作不到位，幾乎70%的測評對象未能及時、充分地或者未能定期聽取、審查本級政府工作部門和下級政府的執法情況報告，未能公布重點領域的執法情況報告;政府對相關監督問責的措施的更新、維護不及時，比如在群眾舉報投訴渠道方面，有些城市的“咨詢投訴”欄目無法打開，信息公開欄目現實域名錯誤無法打開;還有些在線投訴信息太過陳舊。

（六）社會矛盾化解與行政爭議解決

本指標總分20分，從評估結果來看，53個城市平均得分為13.96分，得分率為70%。得分在平均分之上的城市有31個，占城市總數的58.49%，在平均分之下的城市為22個，占城市總數的41.51%。排名在前五名的城市是北京（19分），沈陽、本溪（各18分并列第二），哈爾濱、吉林、上海、長春、齊齊哈爾（各17分并列第三），南昌、大連、青島、淮南等10個城市（各得分16分并列第四）。

評估結果顯示，群體性事件無論在數量還是在規模、性質上看形勢都比較嚴峻，社會穩定壓力仍然較大。盡管造成這一現象的原因是多樣且復雜的，但也在一定程度上反映了信訪制度的完善對緩解社會穩定壓力并沒有顯著的效果。在行政復議制度的貫徹落實方面，很多城市出臺的全面貫徹落實行政復議制度的法規、規章并不多，僅制定了有關行政復議某項制度的規范性文件。在行政復議委員會方面，截至2012 年，大部分城市還沒有在全市范圍內設立，該制度尚處于市本級試點或個別區縣試點的階段。

（七）社會公眾滿意度調查

該指標總分為30分，53個城市最后得分的平均分為17.80 分，得分率為59.33%。有26個城市高于平均分，占城市總數的49.06%;有27個城市低于平均分，占城市總數的50.94%。排名前五的城市依次是北京（25.68分）、蘇州（22.86分）、青島（21.04分）、拉薩（20.76分）、大連（20.64分）。

評估結果顯示，政府工作人員素質在很大程度上影響執法效果，執法人員素質偏低與暴力執法現象具有很大的關聯性;政府信息公開工作有待進一步貫徹落實;政府的便民服務措施實效欠佳;公眾參與和維權意識有待提高。

分析

分析評估數據可以發現，整體而言，53 個較大市的政府對法治政府建設的重要性有一定認識，注意加強對依法行政工作的組織領導，并通過實際行動推動行政權力運行的規范化、透明化，相關制度建設的框架也已基本形成。這在評估得分上反映為，53 個城市的平均得分為188.87 分，平均得分率為62.95%，對比60%的及格線，平均水平表現為及格。

但是，評估結果也暴露出我國法治政府建設中的若干問題：

（一）法治政府建設整體水平不高

第一，本次評估，53個城市的平均得分率僅略高于及格線，且有17個城市的得分在及格線以下。這說明，法治政府建設的整體情況離理想標準尚有較大差距。

第二，表現相對較好的城市法治政府建設水平亦還有較大提升空間。總分排名前十的城市得分和得分率分別為：廣州市（234.43分，78.14%）、上海市（230.44分，76.81%）、北京市（224.18分，74.72%）、南昌市（222.75分，74.25%）、成都市（221.14分，73.71%）、蘇州市（214.86分，71.62%）、哈爾濱市（214.83分，71.61%）、貴陽市（214.66分，71.55%）、寧波市（214.40分，71.55%）、南京市（214.17分，71.39%）。如果將得分率80%作為良好的標準，則均未達到該標準。

第三，排名靠前的城市亦存在明顯不足。即使總分排名前十的城市，其法治政府建設均有某個方面低于全國平均水平：廣州市（社會矛盾化解與行政爭議解決）、上海市（監督與問責）、北京市（制度建設和行政決策）、南昌市（機構職能與組織領導、社會公眾滿意度調查）、成都市（社會公眾滿意度調查）、蘇州市（機構職能與組織領導、政府信息公開）、哈爾濱市（機構職能與組織領導、政府信息公開）、貴陽市（機構職能與組織領導、行政執法）、寧波市（社會矛盾化解與行政爭議解決）、南京市（機構職能與組織領導、社會公眾滿意度調查）。這說明即使評估結果相對較好的城市，也迫切需要改進一些薄弱環節。

此外，本次評估的對象為直轄市和較大市人民政府，其法治政府建設情況基本上能夠代表或反映其所處區域法治政府建設的較高水平。因此，如果根據本次評估結果來推算全國其他城市的情況，則情況更是不容樂觀。

（二）各地法治政府建設水平差異較大且發展不均衡

第一，各城市評估得分差異巨大。本次評估，最高得分234.43分，最低得分125.76分，相差達到108.67分;課題組采用標準差除以均值得到的各城市政府評估總分離散度數據為12.81%。這說明各城市政府法治政府建設水平差異巨大。

第二，評估得分的地域差異明顯。按照東、中、西部的劃分進行區域比較，可以發現， 東部城市的平均得分為193.73分，中部城市的平均得分為188.46分，西部城市的平均得分為179.18分，法治政府建設水平表現出明顯的區域性差異。

第三，西部各城市政府法治政府建設的水平最為參差不齊。在西部各城市政府中，既有成都、貴陽等名列評估得分前十的城市，又有拉薩、包頭、銀川、烏魯木齊、西安等名列后十位的城市;西部各個城市跨越的分數區間也較大，最高分221.14分，而最低分僅為125.76分，相差95.38分（東部城市極差為89.27分、中部城市為72.71分）;課題組采用標準差除以均值得到的西部各城市政府得分的離散度數據為15.78%。（東部11.47%、中部10.85%）。

進一步分析可以發現，法治政府建設水平在一定程度受到經濟發展水平的影響，從而表現出一定的相關性：東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這說明法治政府建設水平與經濟發展水平具有一定的相關性。同時，西部地區各城市政府法治政府建設的水平相較于中東部地區城市更為參差不齊，與西部地區城市之間經濟發展水平更為參差不齊也形成了一定的對應關系。

對于這種情況，一個較為合理的解釋是在經濟發展水平較好的區域，政府有較多的資源投入到法治建設中。而在一些經濟水平較為落后的地區，資源的有限性影響了其對法治政府建設的投入。

此外，在經濟發展水平較好的城市，促進發展的壓力較輕，政府可以在法治政府建設上投入更多的精力;而在經濟發展水平比較落后的地區，政府的主要精力還是在招商引資、城市建設等發展議題上。

但是，經濟發展水平對法治政府建設的影響不應當被夸大，更不能解讀為，經濟發展上去了，法治政府建設的水平就會自動提高。評估結果表明，53個城市評估得分排名與其經濟發展水平的排名并沒有必然的聯系。

一些經濟發展水平并不突出的城市，例如南昌、貴陽，其評估排名很靠前，而另一些經濟比較發達的城市，得分卻并不理想。這種現象說明，經濟發展達到一定水平后，資源條件對法治政府建設的制約作用將大幅減弱，同樣的經濟、社會發展基礎上的法治政府建設完全可以取得非常不一樣的成績。例如，本次評估表現較好的南昌市政府，其在行政執法、政府信息公開、監督與問責三個方面的得分均明顯高于全國平均水平，而貴陽市政府則因為在制度建設和行政決策方面大幅領先全國平均水平而排名靠前。

（三）部分領域的法治政府建設存在形式主義傾向，需要提升實際效果

對本次評估各項指標得分進行比較，有兩點背離現象需值得高度關注：

第一，主觀評價指標得分與客觀評價指標得分出現一定程度的背離。本次評估的七個一級指標中，社會公眾滿意度調查作為主觀評價指標與其他六項客觀評價指標相比呈現出以下特點：首先，得分率較低，各城市的平均得分率59.34%，低于各城市總分得分率的62.95%，在七個一級指標中平均得分率處于倒數第二位;其次，部分得分較高的城市政府，其社會公眾滿意度調查卻不高，甚至低于平均水平;再次，離散度低，采用標準差除以均值得到的離散度為10.12%，低于總分離散度的15.45%，也低于其他六項一級指標。換言之，雖然各地法治政府建設的客觀表現存在差異，但公眾對法治政府建設效果主觀評價的差距卻不明顯。

第二，通過實際體驗后評價的指標與形式判斷后評價的指標相比，得分普遍較低。本次評估，部分指標是課題組通過收集公開數據判斷該政府是否建立相關制度、開展相關活動后即予以賦分，其他部分指標則由調查員實際體驗后賦分。就評估結果來看，后者得分普遍低于前者。例如，在一級指標“機構職能與組織領導”中，課題組對行政審批職能的評估采用檢索被評估市級政府的政府網站及相關部門網站，通過在線申請行政審批進行測試，該指標的得分率僅為60%，低于所屬一級指標得分率的65.04%;在一級指標“行政執法”中，課題組對違法行為投訴處理的評估，采用委派調查員赴各城市實地調查，發現違法行為后向相關行政部門進行舉報，對相關部門接到舉報后的行政執法行為進行全程記錄，并總結出調查報告，該項指標的得分率僅為51.6%，在該一級指標項下所有指標為位列倒數第一，且有21個城市得分為0分。

對于上述結果，部分可歸因于評估所采用的方法。例如，在社會公眾滿意度調查中，一部分數據是通過調查員在當地群眾中發放問卷的方式調查。因此，即使一些城市法治政府建設的水平較高，但由于經濟社會基礎等原因，當地群眾可能權利意識更強，對政府法治化水平的預期更高，因此，評分反而較低。

但是，剔除這些因素，這一現象同時反映了我國各地法治政府建設中存在的重形式而輕實質，實際效果不明顯的缺陷。

第一，部分制度建設缺乏實效。以行政決策為例，課題組發現，盡管一部分城市巳經制定了有關決策的程序規定，但是內容大多簡略、粗糙，多是一些宏觀或者原則性的規定，甚至照抄照搬國務院的相關文件。這些缺乏可操作性的制度，自然難以形成規范行政權力的力量，公眾也就無法獲得行政權力運行機制得以改善的實際體驗。

第二，部分制度沒有得到有效實施。以行政問責為例，雖然相當部分城市已經建立相關制度，但實施效果有限，啟動問責程序的不多;再以行政處罰案卷評查為例，雖然很多城市政府開展了相應活動，但對案卷評查的結果卻很少予以公布，對于評查發現的問題，也很少通過公開途徑進行批評。

（四）法治政府不同方面的建設效果不平衡，有的方面缺陷明顯

將本次評估七個一級指標進行比較，可以發現制度建設和行政決策、政府信息公開、社會公眾滿意度調查三項指標得分率較低。社會公眾滿意度調查得分率低的原因上文已做分析，而制度建設和行政決策、政府信息公開得分率低則說明法治政府建設在這兩個方面存在明顯不足，亟待加強。

課題組認為，各地政府在制度建設和行政決策、政府信息公開方面的上述缺陷，反映了我國法治政府建設面臨的一些深層次的矛盾：

第一，近年來，隨著《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政強制法》等法律的實施，行政執法類的活動面臨被當事人提起復議和訴訟的風險，這種外部壓力的存在導致政府有動力對相關行為予以整飭，同時加強監督與問責。但是，規章和規范性文件的制定、行政決策仍然是政府高度裁量的領域，且在制度上不會面臨被復議、起訴的外部壓力，已有的規范主要是行政系統自上而下的內部監督，外部壓力的缺失使得政府規范此類行為的動力不足。

第二，近年來，公眾對強化行政權力運行透明度的訴求日益高漲。但是，我國行政實踐長期存在封閉運行的傳統，《政府信息公開條例》也是在非常晚近的2008年才開始實施，這導致：主觀方面，很多政府官員對政府信息公開重要性認識不足，情緒上有所抵觸，將政府信息公開看作是額外增加給政府的負擔;客觀方面，傳統的政府工作流程還未能全面按照《政府信息公開條例》的要求全面重構。因此，政府信息公開的理念與傳統的行政文化將面臨持續性緊張。

結論

課題組根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》相關要求設計并開展的評估表明，我國法治政府建設取得了一定的成效，但離預期目標尚有不小的差距。法治政府建設的一些薄弱環節亟待加強，同時，各地法治政府建設水平呈現出的巨大差異值得警惕，一些落后地區的法治政府建設需要重點關注：

首先，各地法治政府建設水平參差不齊將導致一些政策規劃無法得到統一實施，影響國家整體治理能力的現代化;其次，由于法治政府建設水平既受經濟社會發展水平的影響，又對經濟社會發展具有相當的反作用——大量的實證研究均表明，確立法治、規范政府權力運行、為財政和契約提供有力的保護是經濟發展中的關鍵因素。因此，一些經濟欠發達地區不重視法治政府建設將可能導致發展環境進一步惡化，投資向法治環境較好地區遷移，從而形成經濟欠發達——不重視法治政府建設——發展環境進一步惡化的惡性循環。

此外，法治政府建設應當避免形式主義傾向，著力提高制度的實效性。畢竟，投入大量精力進行的制度建設，若不能形成規范行政權力的有效力量，進而使民眾真實地感受到行政權力運行機制的改善，不僅將導致資源的浪費，更為嚴重的是，法治政府建設口號和實效的分離，還可能削弱依法行政這一價值的感召力。

建議

（一）機構職能及組織領導方面。政府應及時更新管理理念，轉變以政府及政府部門為中心的服務模式，建立以公民需求為中心的服務思路;進一步完善制度建設，在充分尊重上位法、上級政府意志的情況下，結合自身特點不斷完善、細化具體規定，建立起常態化、系統化的工作推進制度;提高創新意識，更加重視創新在制度建設中的作用。改變為了完成工作而完成工作的思維，在現實困境中充分發揮主觀能動性，主動尋求最優解，積極推進法治政府建設。

（二）制度建設和行政決策方面。制度建設上，各級政府及其職能部門應切實貫徹落實國務院關于依法行政的文件的基本要求，完善規范性文件制定程序的基礎性制度，特別是要及時引入成本效益分析制度和社會風險評估制度，以確保規范性文件的合法性，并盡量提升其質量;各級政府應在其專門網站上開辟規章征求意見專欄，接受報備的上級機關也應當制定專門的報備規章目錄并予以公開;公開公布應成為規范性文件得以生效的前提和基礎;各級政府應將規章和規范性文件的清理活動予以制度化、規范化。行政決策方面，各級政府應更新管理理念，重視對行政決策程序的規范;完善行政決策體制，加強制度建設，建立科學、民主、公開的行政決策程序;建議將重大決策的執行和完成情況納入相關部門年度績效考核，作為評比和獎懲的重要依據;部分經濟發展水平較高的城市以及在全國范圍內較有影響力的城市，應當積極完善、更新相關法律制度，在行政決策法制化的進程中發揮帶頭作用。

（三）行政執法方面。建議加強行政執法隊伍建設，尤其是加強執法人員培訓的效果考核;執法主體資格清理后應該及時公布結果，以便民眾更好地維護自身權益、監督政府依法行政;行政執法程序建設及職權梳理方面應更加細致、全面;應定期對執法案卷進行評查，找出行政執法過程中存在的問題，及時總結經驗，并定期對外公布評查結果;執法人員接到針對違法行為的投訴后應及時趕赴現場，并采取有效方式制止違法行為。

（四）政府信息公開方面。建議加強培訓政府工作人員（不僅限于直接負責政府信息公開工作的人員），強化工作人員對政府信息公開工作的認識;各級政府應出臺政府信息公開工作的促進機制，如將政府信息公開工作納入部門績效考核，作為評比和獎懲的重要依據;政府及各部門均應當由專人對日常產生的政府信息進行歸類，凡屬應當主動公開的信息，應當及時匯總并進行公開;各級政府應當成立常設的政府信息公開辦公室（而非僅僅是如領導小組那樣的協調機構），由專人進行網站的維護、資料更新（包括公開場所的資料）以及協調依申請公開等工作，該常設辦公室的級別應當略高于一般政府職能部門，統籌、監督及協調各部門的信息公開工作;在依申請公開的技術層面，接到申請后，工作人員應當及時對申請進行編號，并就受理等事項告知申請人。該編號伴隨申請始終，申請人可以依據編號對申請受理的進程予以了解。

（五）監督與問責方面。政府應重視政協的監督，建立并細化相關的制度以便政協充分發揮其監督的作用，可以考慮把及時辦理政協的建議案、提案以及辦理請款報告納入政府的年度政績考核體系中;建立、健全相關制度，可以出臺相應的實施細則來完善其實施情況，拓寬實施的領域、地區和使用范圍，通過規范制定依據來提高其制度化的程度;加強對政府的內部監督，完善相關的監察制度以督促政府定期聽取、審查本級政府工作部門和下級政府的執法情況報告，防止“官官相擁”、“官官相護”現象發生;定期維護政府官網，及時更新相關的工作信息，以保證各種信息公開渠道暢通，增強政府透明度，維護政府權威。

（六）社會矛盾化解與行政爭議解決方面。各省市通過出臺地方性規范，對行政復議相關制度（如復議聽證制度、復議附帶審查制度等）加以細化、補充十分重要;應當加大推進行政復議委員會制度的力度;信訪作為當前解決社會矛盾的一個重要機制，其價值到底如何，是否仍應加以完善，或者應當促使其改革轉型，值得思考。

（七）社會公眾滿意度方面。建議從高度重視提高行政執法人員素質、切實做好政府信息公開工作、貫徹落實便民服務措施、提高公眾參與意識和維權意識等方面，形成政府積極作為、公眾積極參與的良好態勢。