洋山港：科學決策的典例

石競

建設上海國際航運中心洋山深水港區，是黨中央、國務院高瞻遠矚，從國家發展全局作出的一項重大戰略決策，對我國積極參與國際經濟競爭、提高國家綜合競爭力具有重大意義。上海歷屆市委、市政府都高度重視深水港建設，做了大量工作。根據洋山深水港區總體規劃，大小洋山地區可布置50多個大型集裝箱泊位。規劃到2020年，在小洋山島一側形成約11公里深水岸線，布置33～35個集裝箱泊位，碼頭實際通過能力可達2000萬標準箱左右。洋山深水港區一期工程，自2002年6月經國務院審議通過開工報告，已進入全面施工階段。一期工程主要包括港區工程、東海大橋、輔助配套工程等，總投資143.1億元，2005年底建成。

東海小島成了上海寶貝

作為浙江的海島小縣，嵊泗縣一直在尋找自己的未來。此前，縣政府剛剛與寶鋼達成協議，在該縣馬跡山建大型礦砂碼頭。這給了他們靈感，下決心全力開發自已的深水岸線。于是，副縣長湯隆光帶著專家跑遍了縣里的大小島嶼。沒想到，專家們對不起眼的洋山島一見鐘情，“這可是一塊建集裝箱深水港的風水寶地。”

要的就是這句話。更重要的是，這幾個島距上海不到30公里。從1994年起，唐隆光數次帶人前往上海，拿著圖紙找到市人大和市政府的有關領導，向他們力薦大小洋山島。

他們去得正是時候。因為此時，上海正在犯愁。在人們眼中，上海作為一座因航運而興的港口城市，照理不缺港口資源。但是，在國際航運市場的激烈競爭中，上海最大的劣勢便是缺乏深水良港。由于長江口周邊水深不足，發展受限，上海要成為國際航運中心，必須尋找優良的深水港。

那段時間，上海一直在選擇深水港址，先后組織專家對“北上羅涇”、“東進外高橋”和“南下金山嘴”等方案進行論證，但這幾處均無法滿足深水港的要求。在嵊泗縣的推薦下，大小洋山幾座小島漸漸進入了上海決策層的視野。上海市主要領導乘船前往洋山島進行實地考察，并在國家計委等部門的支持下，全面啟動各項論證工作。此時，在上海人眼中，浙江的洋山島成了“上海的寶貝”。

畢竟是一項規模龐大的工程，前期準備工作進行得相當縝密。從1996年開始，上海根據交通部提出的6個方面內容，分成150多個專題進行港址論證。先后有包括20多位兩院院士在內的790的多名專家、128家高校和科研機構參與其間，國際著名工程咨詢公司對規劃提出了評估意見。

論證結果是：上海必須盡快建成國際航運中心，而洋山海區是最合理的深水港選址地。

大膽創意遭專家質疑

然而，左等右盼了四五年，深水港工程連影子也沒看到。

原本，上海到行政區劃屬浙江的洋山島建港，是個極具創意的想法。但由于跨區劃而動，使工程一度變得十分敏感。

在1995年召開的一次蘇浙滬協調會上，浙江專家提出了“以上海為中心，以浙江、江蘇為兩翼進行港口組合”的總體布局方案，并明確指出國際遠洋深水集裝箱港區的建設，可以“充分發揮北侖港的優勢”。此方案遭到不少反對，很多人不同意“中心兩翼型的基本構想，也不同意利用北侖港作為上海國際航運中心的深水港。其主要理由是認為北侖港離上海較遠，不便操作。當然，這背后也有行政區劃分屬等不便明說的原因。

在浙江人眼中，洋山港是漁村，浙江擁有比它條件更優越的深水港，如果浙江自己投資的話，絕不會投資洋山港;而現在洋山港卻要被上海人用來大展鴻圖，而且在將來可能形成競爭態勢。

浙江省方面對上海一意孤行地要自己搞深水港表示很不理解。寧波計委的一份報告認為，在洋山另起爐灶建深水港上海方面預算僅需500億人民幣是不現實的，總投資應在千億左右，如果在寧波北侖形成大體同等規模的吞吐能力（880萬TEU），僅需補充投資186億元。單位吞吐能力的建設成本洋山港約10000元/TEU，北侖為2100元/TEU，僅為洋山方案的近1/5。

該報告進一步指出，由于高額的建設成本，再加上鐵路運輸不能直達港區，必須增加長距離的公路運輸費用和換裝環節。投產以后與境內外同類港口相比，有多大競爭力還是個問號，且巨額投資何時可以回收以及能否回收都難以判斷。

專家擔心的后果是，從事國際遠洋干線運輸業務的各國船運公司，開始實施重點轉移，其航班、航線將逐步撤往大小洋山，導致浙江和寧波海運業的萎縮，尤其是遠洋集裝箱運輸業的發展速度將明顯放慢或停滯。

1999年前后，專家爭論達到了高潮。此時，對洋山島的勘探也已接近尾聲。深水港工程要不要上，變得模糊起來。一位參與工程規劃的上海專家說：“無論用什么詞匯來形容工程的敏感性，都不會過分。微妙的局面中，洋山日趨冷清。

上海打出“中國牌”

從“九五”計劃開始，上海就已經規劃深水港計劃了。由于地理條件的限制，上海在本身的地盤上不可能擁有深水港，長江口的港口水深僅10米，而且隨著上游泥沙不斷沉淀下來，雖然逐年都在排挖泥沙，但長江口的水深還是有減少的趨勢。上海要擁有深水港，就只能在別人的地盤上建深水港，這是上海的惟一選擇。

在向中央提出洋山港項目建議報告中，上海提出：“我們建議的立足點，并不是上海怎樣發展，而是中國怎樣發展。深水港不是上海的深水港，而是中國的深水港。”上海強調中國大陸必須要有具有規模的航運中心，否則將阻礙國家的發展。上海方面接著指出，上海有理想的地理位置，加上其商業及航運配套齊備，適宜建立全國航運中心，而洋山港就是最合適的深水港地點。

為了擺平各方利益，上海提出建議：在行政區上洋山港依然歸浙江省，稅收以及其他各種收入，由上海及浙江省攤分。并且指明建設深水港的優越性：

一是洋山深水港投資收益。根據初步概算，洋山深水港區一期工程總投資143.1億元，其中港區工程72億元（包括航道工程和輔助配套工程）、東海大橋工程71.1億元。各大銀行爭相向這一工程貸款，工程實際只需70億元貸款，但目前銀行給出的貸款額度高達170億元。這從一個側面印證，洋山深水港區收回投資不成問題。從國際上現有深水港的經營情況看，深水港碼頭的投資收益率一般都在8%到10%之間。由于整個深水港工程的水電煤等基礎設施必須一次性完成，因此，一期工期投資回報率略有降低，約在6%到7%左右，應該說，這樣的回報率也是合理的。

二是實現上海港與北侖港的“雙贏”。上海港與北侖港同處長三角，是兄弟港。就目前的情況看，上海港與北侖港的集裝箱運輸都在增長，說明兩大港口的資源腹地不同，各有各的發展空間。洋山深水港建成后，將通過優質服務將我國東北、華北地區原來從境外港口出口的貨物吸引過來，是為我國港口運輸做增量。兩大港口還要優勢互補，展開合作。比如，洋山港在遇到特殊氣候時就更需要寧波港的幫助與支持，反之亦然。

三是規劃遠期的東海大橋。洋山深水港區一期工程中的東海大橋引人矚目。為了實現“海鐵聯運”，上海正在加速醞釀浦東鐵路建設。這條全長超過110公里的鐵路，在南匯蘆潮港設一個編組站，可以為洋山深水港進行貨物轉駁。在深水港區長遠規劃中，還有再建一座公路鐵路兩用跨海大橋的計劃。屆時，鐵路將直接通到洋山深水港區中，使“海鐵聯運”更為便捷。這一計劃的實施，要視洋山深水港集裝箱吞吐量發展情況而定，估計會在2020年以后。

四是港區建設可以帶來更多的就業機會。根據香港的經驗，集裝箱運輸的港口業務與相關產業的直接和間接就業人數甚為可觀，即每增加一個集裝箱泊位，可提供2.76萬個就業職位。洋山港區一期將建設5個集裝箱泊位;至2020年，將布置30多個泊位。可以預見，建成后將創造大量新的就業機會，大大增加勞動力容納量，并帶來港務管理、貨運代理、商業貿易、金融保險和服務貿易業等相應發展。目前，大小洋山所屬的嵊泗縣已經創辦起職業教育中心培訓基地，為轉崗漁民提供培訓，也為港口建設儲備人才。

長江口事故后峰回路轉

2000年10月7日上午9時50分，“誼20”號貨輪在駛入長江口時，船體右側突然擱淺。3個多小時后，在海事部門拖輪的協助下，貨輪得以脫險。

這起看似不相關的事故，隨后引起一系列連鎖反應。最終的結果是，冰凍的洋山建港計劃重獲關注。

調查顯示，事故是由于長江口航道泥沙驟淤引起的。幾天后，中外船運公司的信函，紛紛發往上海的交通管理部門。其中，美國總統輪船公司上海分公司致上海市國航辦（國際航運中心建設辦公室）的信中這樣說：“7月20日，有關方面通知上海港北槽航道吃水深度加深到8.5米，本公司曾為此雀躍不已。但在10月初，本公司突然接獲港監通知，將吃水降為7.3米，此舉立即減少每艘船400標箱以上的運力，嚴重影響本公司正常運轉。上海港不進反退的航道條件，將對上海港成為世界一流港口的目標造成巨大障礙。”

對于這種局面，上海港也叫苦不迭。他們在隨后的一份報告中表示：“由于驟淤，許多出口船舶不得不忍痛甩箱，進口船舶只能在長江口外減載后進港，每周至少減少裝載能力1.6萬標箱。同時，上海的國際集裝箱轉運幾乎無法開展，原有的市場份額也在減少。”

這一突發事件立即引起各方高度關注。由于長江口航道整治一期工程竣工不到3個月，便發生嚴重回淤問題，有關專家認為，受長江口航道自然條件的限制，靠航道整治來提高上海港吞吐能力的辦法，并不能解決根本問題。專家呼吁：“上海要建成國際航運中心，必須盡快啟動洋山深水港工程。”

此時，總部設在香港的東方海外貨柜航運公司，做了一件推波助瀾的事。

這家公司以“中國出口集裝箱運價指數編輯委員會主席單位”的身份，向全球14家最主要的船運公司發出一份問卷，題目只有一個：請他們選擇上海國際航運中心集裝箱深水港港址。

各船運公司對此高度重視，認真研究后給予了正式回復。結果。其中11家企業明確表示選擇洋山港，位列世界第一的馬士基公司還表達了投資洋山港的意向。那次調查透露一個信息;國際航運界普遏看好洋山港。

幾乎與此同時，還發生了一件事。2000年9月和10月，年近九旬的兩院院士李國豪兩次給中央寫信，進一步說明了建設洋山深水港的可靠性和緊迫性，充分表達了必須在上海建造深水港的意見，引起中央高度重視。

在多種因素作用下，一度擱淺的洋山港工程正式列為國家項目，真正峰回路轉。

浙滬高層的新姿態

對于洋山港工程的進展，用“勢如破竹”來形容應不過分。2001年完成工程可行性論證，2002年6月，工程一聲不響地正式動工。整整一年后，連接上海蘆潮港與浙江小洋山島的東海大橋，墓礎部分已經露出海面。

從一度擱淺到全面動工，曾經十分敏感的洋山深水港工程似乎正在脫下神秘外衣，演變為一個正常狀態的國家級工程。這些重大變化的背后，是有關各方都站到了一個新的高度，重新審視這項工程的價值與意義。

去年5月，就在洋山深水港動工前夕，浙江省委機關報《浙江日報》異乎尋常地以一個整版篇幅，詳細報道了這項工程。在其配發的言論中，首次明確提出：“上海與浙江合作建設洋山深水港，對嵊泗——舟山的城市化進程和浙江港口的重組優化、經濟發展，都有巨大的帶動作用。”更重要的是，文章指出：“洋山港建設與寧波港發展并不是‘你興我衰，而是可以相互促進、共同發展，不會削弱寧波港的作用和地位，有可能對寧波港發展起到巨大帶動作用。”

很多人把這看作一個信號，認為這是浙江各界重新審視洋山深水港工程后，作出的新判斷。此后，雖然偶爾仍會有專家表示一些擔心，但在總體局勢上，“有利論”逐步抬頭，浙江學術界對洋山港的重重疑慮，在明顯地消退。

此時，上海明確表示：“深水港不是上海的深水港，而是中國的深水港。”同時，在洋山建港中，將堅持大團結、大聯合、大協作，謀求蘇浙滬共同發展，并將繼續關心北侖港建設。

變化源自看問題角度的提升。改變角度后可以發現，洋山港的啟動其實是國家發展戰略的需要。改革開放20多年來，我國經濟發展迅速，交通一直是“先行官”。目前，最大的薄弱環節就是水運系統。當今，國際貿易的貨物運輸95%集中在海運上，我國的外貿運輸90%以上通過海運。而我國至今沒有面向東北亞的國際集裝箱樞紐港，這不能不說是改革開放以來現代化立體交通體系建設中的重大缺陷。

不少專家認為，由于上海地處我國沿海與長江經濟帶的“T”字型交匯點，在緊靠它的洋山島上建深水港，盤活的不僅是上海，還將惠及全國。如果上海能早日建成國際航運中心，就能有效解決長三角港口布局的結構性矛盾，使我國這樣一個市場巨大、腹地廣闊的國家，從此擁有一個通向世界的“便捷通道”，帶動兩大經濟帶乃至西部地區實現跨越式發展。說到底，建設深水港，關系到能否提高我國國際競爭力。

因此，建設洋山深水港，不僅僅是上海建成國際航運中心的關鍵一步，還將彌補我國現代化立體交通體系的重大缺陷，全面帶動長江經濟帶的發展。而對于國際航運界來說，這意味著在“硝煙彌漫”的東北亞樞紐港“爭奪戰”中，將出現一個最強勁的競爭者。

今年3月底，浙江省委書記習近平和省長呂祖善帶隊訪滬，積極推動浙滬經濟互動。由此，洋山的合作也進入了一個新境界。上海市市長韓正表示：“在建設洋山深水港的問題上，浙江和上海兩地政府都立足大局，積極推動。正是這種符合市場經濟的做法，使這項跨行政區劃的重大工程得以順利啟動。”

歷經多年坎坷，洋山深水港工程由最大膽的想法，逐步變為現實。但這項敏感而微妙的工程，只是剛剛完成了艱難的“起跑”。接下來，還有類似建設東北亞航運樞紐港等宏偉目標，等待洋山港的崛起來推動實現。此外，很多人還有另外的期待：這個國內罕見的“越界行動”，未來能否成為長三角一體化的“粘合劑”？

（2003年第9期）