美國思想庫考察報告

劉克崮+沈曉輝

2007年底，我們在赴美考察銀行業務管理的同時考察了美國思想庫，先后與蘭德公司執行副總裁里奇、胡佛研究所副所長崔特爾、布魯金斯學會中國中心主任貝德、國際經濟研究所主任伯格斯坦和中國經濟問題專家拉迪、國際戰略研究中心總裁何慕理等思想庫主要負責人和知名學者進行了座談。雙方就美國思想庫發展進程、在政府決策咨詢中的作用、組織管理體制和運作機制等問題進行了深入探討和交流。

美國是當今世界思想庫最為發達的國家。美國思想庫的緣起可追溯到上世紀初，目前美國共有各類思想庫1600多家，其中相對活躍、影響較大的有300多家。僅在華盛頓特區就有100多個綜合性或專業性的思想庫。總的看，美國思想庫發展已相當成熟，特別是在政府決策中發揮了十分重要作用。我們認為，盡管美國與我國的體制不同，但美國思想庫發展中的一些做法和經驗，對于健全我國政府決策咨詢體系，推動決策科學化、民主化，有著一定的借鑒意義。

一、美國思想庫在政府決策中的作用十分顯著

長期以來，思想庫素有美國政府內外政策“誕生地”之稱。如早在上世紀50年代，蘭德公司曾就“朝鮮戰爭”和“兩大陣營對抗”問題提出過“中國必然出兵朝鮮”的判斷和采取“冷戰”的對策建議。近年來，圍繞政府決策咨詢的思想庫日益增多，在發動“反恐”戰爭、解決“朝核”等重大問題上，思想庫對政府決策的影響越來越大。主要體現在：

（一）立足國家整體和長遠利益，醞釀和推行戰略性思想和理念。造“主義”、出“點子”是思想庫的基本功能，就是根據國內、國際形勢變化，組織政府官員、大學及科研院所專家和社會各方面研究力量，提出符合美國國家利益和價值取向的戰略性政策建議。例如，素有“右翼思潮大本營”之稱的胡佛研究所長期堅持自由理念，強調“要探索和促進使美國及世界的政治更加自由的道路”，與社會主義陣營相對抗。這些極端的思想觀念雖然短時間內未必具有可操作性，但從長期看，隨著贊同這些主張的人員進入政府和議會，這些理念在政府政策的制定中逐步得到體現，對美國政府長期采取“冷戰”對策影響深遠。

（二）圍繞國內外熱點難點問題，提出有針對性的對策建議。美國思想庫的研究涉及政治、經濟、軍事、社會等各個領域，可謂無所不包。大到太空計劃、國家安全、政府政策建議評估和部門利益協調，小到導彈技術、作戰的武器和兵力配置、工人的最低工資制度等，都有思想庫專門進行研究。例如，蘭德公司就伊拉克重建問題撰寫了《建國方略指導》，提出相應的對策建議。針對近幾年來的人民幣匯率問題，國際經濟研究所提出一系列對中國施壓的研究報告和對策建議。

（三）匯集社會精英，充當學界與政界的“旋轉門”。這也是美國思想庫對政府決策影響的最直接、最重要的途徑。每任總統換屆后，都有一些思想庫人員進入新的政府，擔任要職，同時不少學有所長的上屆政府官員進入思想庫，潛心研究，養精蓄銳，以備東山再起。如布什政府的國務卿賴斯就是胡佛研究所的研究人員，克林頓政府的國務卿舒爾茨退任后則一直在胡佛研究所工作。目前，胡佛研究所有三分之一的專家是此前幾屆政府的部長。再如，基辛格、布熱津斯基、斯考克羅夫特、科恩從政府退職后，都在國際戰略研究中心從事研究工作。此外，為了聚集社會精英，充實研究力量，培養政府的未來決策者，各思想庫不僅重金聘用一批知名學者和擔任過政府要職的專家，如胡佛研究所曾聘用弗里德曼等3名諾貝爾經濟學獎獲得者，還招聘大批年輕有為的研究生，逐步加以培養。如蘭德公司設有研究生院，從國內外廣泛錄用大學畢業生，形成了自己的培養基地和人才梯隊。

（四）針對國內外事務中的敏感問題，充分發揮“第二管道”的交流和緩沖作用。為了提高政府處理敏感問題的有效性，思想庫往往利用自己“影子政府”的民間角色，穿針引線，傳遞信息，與相關方面交換看法，從而成為美國處理國際關系的重要途徑，在政府政策制定和實施中發揮了重要的作用。例如，近年來，臺灣問題干擾中美關系，美國思想庫在為政府提供決策參考意見的同時，還在政府間談判不暢通時來往穿梭，既維系了中美之間的接觸，又向雙方傳遞了相關信息，發揮了官方渠道所不具有的作用。

（五）通過多種手段和途徑，引導社會輿論。為了影響政府決策和贏得社會各方面的支持，思想庫通過多種手段擴大影響。這些手段主要包括：定期出版專著、期刊、研究報告、簡報，有些是政府官員和研究人員的必讀刊物;思想庫的專家在主流媒體上接受采訪、發表評論，召開媒體吹風會;舉辦各種講座、報告會和培訓班，為訪問學者提供資助，包括國會議員、政府官員和現役軍官。

二、美國思想庫的主要功能和運作方式

經過多年發展，美國思想庫形成了自己的特色，既不同于政府決策咨詢機構，能夠提出相對獨立的思想和客觀的政策建議;也與大學和純學術研究機構不同，它更加面向實際，提供有針對性的政策建議和操作方案。主要體現在以下幾個方面：

（一）目標明確，貼近決策。美國的思想庫一般不做純學術研究，而是做實用性、針對性強的對策研究，對于政府政策方面的研究則根據自己的優勢，有所側重，確定相應的研究方向。例如，國際戰略研究中心著重研究國際安全與穩定等問題，為美國內外事務提供戰略性政策支持;國際經濟研究所專業性比較強，專門就國際經濟問題特別是匯率、貿易等問題進行研究;經濟政策研究所的重點是研究中低收入群體的家庭經濟狀況和勞工工資問題;胡佛研究所著重于長遠性、戰略性、預見性的研究，一直堅持推行自由市場經濟的觀念;蘭德公司的研究綜合性和操作性比較強，注重運用多學科綜合研究優勢，針對政府決策中的難點問題提出可操作的方案。

（二）堅持研究的獨立性和客觀性。這是思想庫能夠長期持續發展的重要法則。思想庫不是政府部門，也不代表任何地區、行業或社會集團的利益。美國思想庫通過為決策部門提供計劃、方案、建議、政策措施等“智力產品”來維持自身的生存與發展，競爭十分激烈。思想庫要想脫穎而出，必須能夠提出影響政府決策的、吸引社會眼球的高質量研究成果。如果這些研究成果不具備獨立性和客觀性，沒有一定的研究深度，經不起實踐和時間的檢驗，思想庫就難以生存。即使與美國政府和軍方關系十分密切的蘭德公司，也在朝鮮、伊拉克問題上與美國政府持不同的觀點。

（三）有效的組織管理體制。將市場化運作方式引入到研究體制中是美國思想庫的又一重要特色。一是雄厚的資金實力和多渠道的籌資機制。美國思想庫研究經費十分充裕。主要的大型思想庫研究經費多在千萬美元以上，蘭德公司2006年的研究經費高達2.3億美元。這些經費來源多樣，主要是各大基金、項目招標、捐助、政府合同和自身產業化運作收入等。二是完善的組織管理體系。針對非盈利組織的特點設計組織管理框架，提高思想庫的運行效率，如在人員配置上，研究人員一般都配有研究和行政助手;在部門設置上，有負責資料、信息和數據分析的機構。三是高素質的人才隊伍。這包括學有所長的專家學者、從政經驗豐富的政府高級官員和一批有志于為政府服務的年輕精英。四是比較完善的激勵機制和成果評價體系。除了在內部制定嚴格的績效評估制度和考核聘任制度，還建立良好的成果外部評定系統，以保證研究成果的質量和水平。五是強大的信息資料支持系統。一般說來，各思想庫都根據研究需要，建立自己的資料和信息系統，形成各自的優勢。例如，胡佛研究所關于近代中國的歷史資料獨一無二，存有蔣介石日記等寶貴檔案。

（四）國家的政策支持和法律保障。一是財稅扶持。美國政府在財政、稅收政策上給予思想庫有力扶持。聯邦政府專門設置一個國家科學基金會，每年掌握著十幾億美元以上的資金，大多數用于資助各類思想庫。對思想庫免征所得稅。對企業或個人投資建設思想庫實施免稅政策。二是法律保障。頒布法令為思想庫發展提供法律保證。在美國，咨詢已成為決策過程的法定程序，政府項目的論證、運作等各階段都必須有不同的咨詢報告;特別規定區域規劃，決策出臺前要有兩份以上的詳細咨詢報告。思想庫的設立一般都有法律依據，這種法定身份使得其咨詢功能既是權利也是義務，提高了其研究和提供咨詢的積極性。

（五）功能日益社會化，產業化趨勢明顯。美國思想庫為了自身的發展，不僅為政府服務，還為企業提供咨詢。據統計，美國1000家大公司中有95%聘用了思想庫的智囊人員。這些廣泛的社會需求，為思想庫長期生存提供了資金保證。

三、對加強和完善我國政府決策咨詢機構的建議

當前，經濟全球化加快推進，綜合國力競爭日趨激烈，國際形勢的不確定因素不斷增加。國內改革發展任務十分繁重，經濟社會生活日益復雜，各種矛盾相互交織，新情況、新問題層出不窮，這對政府決策提出了更高的要求，對領導駕馭全局的決策提出了全新的挑戰。進一步加強國家，特別是政府決策咨詢機構的建設，對于研究經濟社會發展中長期戰略、深入研究涉及多方面利益的綜合性課題、解決經濟社會生活中的熱點難點問題，提高政府決策的科學性，都有十分重要的作用。為此，建議：

（一）成立直接為國家高層服務的又相對獨立的決策咨詢機構十分必要

近年來，我國的政府決策咨詢機構得到加強，但總體上還不適應當前形勢發展的需要。主要是：各部委下設的研究機構受本部門利益影響以及顧慮上下級關系，對實際情況的研究和反映往往會打折扣;大學等學術性研究單位，理論性較強，但往往離實際較遠，有的甚至照搬書本知識和國外做法，難以提出針對性和操作性強的政策建議;企業的研究主要偏重于微觀，很難開展全局性和宏觀性問題的研究，特別是為國家高層領導決策直接提供咨詢的綜合性研究機構建設比較薄弱，難以完全適應高層決策咨詢研究目標性強、應急性強、保密性強、操作性強、對策性強的要求。因此，成立一個貼近國家決策、領會領導意圖的決策咨詢機構，吸收一批熟悉政府工作的退休部長、司局長以及學有專長的學者專家，圍繞政府的中心工作和任務，就一些重大問題開展深入研究，可以為領導決策提供高質量、高效率的決策咨詢服務。同時，還可以發揮他們具有一定社會影響的優勢，充分聽取理論界和實際部門的各方面意見，有效整合各方面研究力量，牽頭協調和評估各方面不同觀點和意見，正確引導宣傳輿論和社會導向。2002年，國務院就曾成立過重大專題調研辦公室，就金融、社會保障和農業等重大問題進行專題研究，取得了較好的成效，為國家領導決策起到了重要的參謀助手作用。

（二）新的決策咨詢機構必備的特征

1.建立新的機構運行機制。

新的決策咨詢機構要建立行政體制、研究機構體制和市場機制相結合的新型管理制度。最重要的是，建立一套既不同于行政事業單位，又不同于大學、研究所的人才管理體制，真正形成一支專業素質高、奉獻精神強、能進能出的人才隊伍。在收入分配上，實行多勞多得、向業務人員傾斜的政策，重獎有突出貢獻者，淘汰不稱職者，建立有效的獎懲激勵機制。在運作模式上，實行小機構大網絡，機構攤子相對較小，固定人員相對精干，多數研究人員實行聘任制。

2.保持相對超脫地位。

這是國外政府決策咨詢機構遵循的基本原則，也是保證咨詢研究客觀、公正、準確的重要前提。從我國的情況看，形成一批為高層服務的、相對超脫的決策咨詢機構，可以保證研究成果遵從學術研究規律，從全局和長遠角度，提出客觀公正、操作性強的高質量政策建議，為領導決策提供多種可選擇的方案。

3.建立高效的信息系統。

大力發展和完善信息系統，既能保證為高層決策咨詢機構及時傳遞重要信息，又是提高決策咨詢研究水平的重要基礎。目前應加大投入力度，盡快建立起為高層決策服務的信息系統，主要包括：建立聯系各地區、各部門的信息系統;建立與研究部門、大學和圖書館相聯系的信息平臺;充分利用國外各種信息資源。

4.規范管理，政策扶持。

要制定和完善決策咨詢業發展的有關法律制度，規范各類決策咨詢機構的運作。對決策咨詢機構免征所得稅，對企業或個人對決策咨詢機構的投資實施減稅政策。對企業或個人向決策咨詢機構的捐贈采取稅前抵扣政策。

（三）機構模式和起步方式

借鑒美國經驗，結合我國決策咨詢發展實際，設想如下：

機構性質。考慮到行政事業單位機制不夠靈活，而企業又過于看重經濟效益，保密性和安全性也相對較差，因此，新的機構宜定位為非盈利性決策咨詢機構。

職能定位。圍繞政府中心任務，從事經濟社會重大問題的政策研究咨詢工作;承擔經濟社會熱點、難點問題等重大課題研究;對跨地區、跨部門的綜合性問題及解決對策進行評估，提出傾向性建議。

管理體制。考慮到該機構既要為政府高層服務，又要不受各方面利益的影響，保證研究的全局性、長遠性和客觀性，建議這個機構注冊為民間非盈利咨詢研究機構，政府以多種方式給予指導，并引入學術研究機制和市場運作機制。研究人員以實行聘任制為主，資金來源以大型企業捐助、政府課題費、基金贊助等方式為主。

運作機制。機構設立理事會和學術委員會。理事會下設總裁和執行副總裁。內部組織結構分為研究部門和后臺支持部門。研究部門主要包括：宏觀經濟研究部、財政政策研究部、金融政策研究部、公共政策研究部和國際經濟研究部等，并根據情況下設更細的研究分部。后臺支持部門包括財務部、對外聯絡部、人力資源部、信息技術部等。具體組織機構如下圖：

起步方式有兩種模式可供選擇：（1）由一小批離職、退休的部長和司局長，以及專家學者為骨干，成立一個新機構;（2）以1～2家研究機構為基礎進行改造，再逐步吸收其他社會研究力量。兩者相權，第二種方式相對容易操作，起步較快。

（參加考察和寫作的還有蔡得久、黎鵬、張巖）

（2009年第7期）