建立國有廣播影視資產管理機構是深化改革的當務之急——學習《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的一點體會

□李立功

（作者系江西省廣播電視協會顧問）

本文責編：陳道生

中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是在改革開放面臨新的歷史任務的關鍵時期，全面深化改革的綱領性文獻。《決定》對文化體制改革的創新提出了明確的任務和要求，精辟闡明了全面深化文化體制機制改革的指導思想、目標任務、重大原則，是廣播影視工作者必須遵循并認真貫徹落實的重要原則和任務。特別是《決定》第一次提出了“建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”。①這既是黨中央對文化體制改革的一個重要思想，又是深化改革、推動文化事業和文化產業繁榮的重要措施。這是一個戰略性的舉措，具有很強的針對性和可操作性，落實《決定》的這一重要舉措，必將極大提高我國國有廣播影視資產的質量，增強廣播影視事業和產業的活力，促進我國廣播影視業的大發展、大繁榮。

“四管”當中，管資產是短板

黨和政府對廣播影視業的管理，集中體現為“管人管事管資產管導向”。在這“四管”中，管人集中體現在各級黨委和政府對媒體領導班子的決定權和任免權，對各級干部職工的編制管理和一系列競爭上崗、優勝劣汰的考核制度。管事集中表現為對廣播影視業的發展規劃的制定，重大工程的建設，一系列推動廣播影視業發展的政策和舉措的實行。管導向更是各級黨委和政府的重中之重，一直是常抓不懈，警鐘長鳴。各級廣電管理部門出臺了一系列的法規、政策、文件，對媒體導向有很明晰很具體的要求。相比而言，管資產則是一個短板，沒有得到足夠的重視。

一、現行行政管理體制中，國有資產的監管是最薄弱的一環。國有資產的監管機構應具有哪些職能？根據國務院國有資產管理委員會的“三定”方案，我們可以知道其基本職能有以下八項：一是根據國務院授權，依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規，履行出資人職責；二是承擔所監管企業國有資產保值增值的責任；三是指導國有企業改革重組；四是通過法定程序對監管企業負責人進行任免、考核并獎懲；五是代表國務院向所管企業派出監事會；六是負責組織所監管企業上交國有資本收益；七是按照出資人職責，負責督促檢查監管企業貫徹落實國家法律、法規；八是負責起草國有資產管理法律、法規草案。

對照國資委“三定”方案的職責，目前各級廣播電影電視行政管理機構對國有資產的管理差距是很大的。雖然目前我國各級廣播電影電視行政管理部門都擁有管理國有資產的職能，但具體職能不清，授權不明，對于作為國有資產出資人所必須賦予的幾個基本職能均沒有作出明確的規定。國家廣播電影電視總局與國家新聞出版總署合并后，并沒有單獨設立國有資產監管機構，僅在財務司的職能中有如下表述：“承擔機關和直屬單位的財務管理工作，負責預決算、國有資產管理、基本建設項目、政府采購及內部審計工作。”這里只是籠統地提到“國有資產管理”，并且作為財務司的六個職責之一。全國各省廣播影視行政管理部門大體也都沿襲總局的提法。例如，江西省廣播電影電視局在“三定”方案中，僅在計財處的職能中有一句“監管機關和所屬單位的國有資產”。在實行局臺分開管理的情況下，局計財處實際只能監管局機關的國有資產，對全系統的國有資產的監管基本處于空白狀態。我們從每年發布的廣播電影電視系統的統計數據和各級下達的考核指標來看，均沒有國有資產的統計數據。對于全系統國有資產的保值增值情況、投入產出比例、國有資產對國家的貢獻和國有資產的結構等一系列重大的經營，均沒有考核指標。可以說，對國有資產的管理是廣播電影電視政府監管職能中最薄弱的環節。

二、各級廣播電視臺仍然使用事業單位的財務管理體制管理國有資產。迄今為止，我國各級廣播電視臺仍然保留國家事業單位體制。但是隨著廣播影視改革的深入，我國各級廣播電視臺均掌握了大量的經營性資產。每年從市場獲得十分可觀的經營收入，已經積累了十分可觀的國有資產，僅2011年全國電視廣告收入即達到934億元。各級廣播電視臺百分之九十的支出依靠自己的創收。正因為如此，國家早已規定廣播電視臺實行“事業單位企業化管理”的體制。然而，企業化管理主要體現在面向市場競爭，努力增加經營收入，以及職工的報酬福利可以比照企業的模式進行管理等收支方面的內容，在財務上基本上仍然是事業單位財務管理的框架。只計收入、支出和盈余，只追求收支平衡。至于國有資產保值增值、投入產出比例、設備折舊、盈利部分的合理分割、平均成本與邊際成本、平均利潤和邊際利潤等一系列企業管理要素均沒有納入財務管理的內容，也沒有納入領導者考核的視野。因此，各級廣播電視臺依靠自身的機制對國有資產實行有效監管也是缺位的。

三、廣播影視企業對國有資產監管也始終缺位。

三十年來，我國廣播影視界已經有相當多的經營性資產轉為企業經營，有線網絡、影視節目制作、物業等單位均已轉企改制，成為我國重要的文化企業。以有線網絡為例，迄今為止，我國已建成了超過100 萬公里的干線光纜線路，用戶突破2億戶，2011年網絡收入已達563.78億元。但對于如此巨大的國有資產，行政管理部門缺乏科學、嚴密、有效的監管。由于各廣播影視企業出資人缺位，基本上是自己監管自己。那么，誰對如此巨大的國有資產負保值增值的責任，誰對企業重大的經營決策負責？上級沒有監管部門，企業自身也缺少有效的監管機制。國有資產實際上成了企業自有資產，加之不少企業都是從原來的事業單位轉制的，相當長時間內仍然沿襲著事業單位的財務管理體制，只看重收入增長、市場份額等指標，國有資產難以保值增值，對于企業的長期發展也是不利的。

國有資產監管機構缺失嚴重影響廣播影視健康發展

由于國有資產監管機構缺失，對我國廣播影視業的發展已產生重大影響，必須引起我們高度重視。

一、監管缺失導致經營粗放，浪費嚴重，國有資產不能保值增值。新中國成立六十多年來，國家對廣播影視業投入了大量資金，僅2012年各級財政對廣播影視業的投入即達346億元。加上三十多年來廣播影視業通過市場經營取得的數萬億的收入，可以說全國廣電系統已經形成了巨大的國家資產。運用這些國有資產六十多年來，廣播影視業為人民群眾提供了大量的節目，用以滿足廣大人民群眾的文化需求，為我國的社會主義事業作出了應有的貢獻，這是這些國有資產最大的社會效益。但僅此是不夠的，從經濟核算的層面來考查，六十年來我國廣播影視業到底有多少國有資產，其結構是否合理，對國家的貢獻（包括稅收）是多少，投入產出是否合理？由于監管缺失，管理粗放，上述問題均沒有提上議事日程。

由于管理粗放，監管缺失，不少廣播影視單位浪費嚴重。有的盲目購入設備，造成設備大量積累；有的人浮于事，生產效率低下；有的設備使用效率很低，一座大型演播廳一年只使用三五次；還有盲目追求亞洲一流、世界領先的項目，浪費了大量資金。有的省新建的廣播電視中心竟然占地三千多畝，建筑面積五十多萬平方米，投資數十億，光演播廳就有二十幾個，最大的演播廳達3000 平方米。至于如此巨大投入效益如何，投入產出比例是否合理，資金如何回收，投資是否存在風險等一系列資產經營的基本問題均沒有考慮。有一個縣的網絡公司提出“光纜戶戶通”，造成光纜入戶邊際成本大增，企業虧損。還有不少電影片、電視劇的生產，管理粗放，草率上馬，盲目投入，大量影視劇無法上演和播出。據有關數據統計，全國每年生產上萬集的電視劇，盈利的不到三分之一，還有三分之一的電視劇壓在倉庫無法播出。由此可見，由于國有資產監管缺位，上述問題均沒有引起足夠的重視。

二、出資人缺失，產權不明晰，現代企業制度無法建立。無論是各級廣播電視臺的資產，還是國有廣播影視企業的資產，都是屬于全體人民所有的資產，人民通過政府擁有對這些資產的所有權，因而也必須通過政府履行對這些國有資產的監管職責。而因為國有資產監管機構缺失，必然造成出資人缺失，廣播電視臺和各企業的經營者既是這些國有資產的經營者，又成了事實上的所有者，所有權和經營權沒有分離。由此導致產權不明晰，操作也就不可能規范，經營者往往只關心當前的經營成效，不關心長遠的國有資產保值增值；只關心當前的收益，不關注經營的風險；只關心當前的職工福利，不關心發展的后勁等等。

由于出資人缺失，產權不明晰，企業法人治理制度無法完善，有的廣播影視企業已經轉企改制多年，仍然沿襲原來事業單位的管理模式，實行的是行政首長負責制，只是名稱由主任改為經理（廠長）而已。由于產權單一，大多數企業沒有股東會，也沒有董事會，更沒有監事會。有的企業（如網絡公司）雖然設立了董事會和監事會，但其職責不明晰、運作不規范，形同虛設。這種法人治理機構的缺位，嚴重影響了廣播影視產業的發展，使很多企業產權單一、融資能力弱、市場競爭力不強，缺少運營活力。

三、出資人缺失，影響廣播影視業資產重組，無法做大做強。由于出資人缺失，目前我國各級廣播電視臺和廣電企業仍然基本上是按行政區劃設立，按行政區域畫地為牢，始終只是政府的附屬物。三十年來在市場經濟大潮的推動下，即使一些經營性項目有聯合的意愿，由于出資人缺失、產權不明晰，即使是聯合經營也只是淺層次的項目合作，不可能實行產權重組，更無法面向全國的市場，充分運用市場機制重新配置廣播影視生產要素。以有線電視網絡為例，我國已經形成了上百萬公里，連通全國各省、各大中城市的干線網，擁有2億多用戶，這些本來最有利于實行資產重組、做大做強的國有資產，卻由于條塊分割、地區封鎖，十幾年前就提出的組建全國有線網絡公司設想一直無法實現，以至于全國網絡一年僅600億左右收入，不到電信企業的十分之一。在當前“三網融合”的改革中，全國幾十個網絡公司面對的是全國統一經營的電信企業，處于十分被動的局面。

由于資產無法重組，我國廣播影視業基本上還是1982年確定的“四級辦電視”的體制，無法改變小而散的局面，中國廣電人十幾年前提出的打造“中國廣電航母”的夢想始終無法實現。2011年，全國最大的廣電媒體中央電視臺的總收入為366億元人民幣，按當年匯率折算為56.8億美元，僅為美國新聞集團當年總收入334億美無的百分之十七。②因此，為了做強做大中國廣電業，必須實行資產重組。要資產重組則必須要明晰產權、明晰出資人，在黨委領導下組建廣播影視國有資產管理機構，代表政府履行出資人的職權。這是當前廣播影視體制改革的當務之急。

穩步推進廣電國有資產管理機構的建立

如何組建廣播影視國有資產管理機構？筆者認為，組建廣播影視國有資產管理機構必須兼顧廣播影視國有資產管理的普遍性要求和特殊性要求。就普遍性而言，廣播影視國有資產與一般工商企業的國有資產一樣都是市場經營的生產要素，都面臨著市場競爭，保值增值，做強做大的任務；都需要通過市場合理配置生產要素；都要遵循經濟規律，努力完善現代企業制度和法人治理體制。但廣電國有資產屬于傳媒資產，在中國特色社會主義的條件下，中國傳媒產業的資產運營具有其特殊性，必須堅持黨管媒體原則，堅持媒體政治屬性，堅持社會效益與經濟效益的統一，堅持弘揚主旋律，牢牢把握導向等一系列要求。因此必須穩步推進，不斷積累經驗，不斷完善。正因為如此，《決定》提出了一個十分重要的思路：“對按規定轉制的國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度。”③何為“特殊管理股”，如何建立“特殊管理股”？這在中國市場經濟發展和傳媒經營歷史上均是一個“特例”，也是一個“首創”，同時是建立廣播影視國有資產監管機構必須時探討的問題。

當前，建立廣播影視國有資產監管機構可有三種方案：一是在現有各級國資委的職能中增加國有文化資產監管機構的職能，將所有文化國有資產的監管統一納入國資委的監管。這一方案的好處是不增加新的機構，并且可以借鑒已執行了多年的國有資產監管成熟的經驗和做法，缺點是無法體現文化產業特別是傳媒產業的特點。二是單獨組建各級國有文化資產監管機構，在黨委的領導下，代表政府履行國有文化資產出資人的職能。這一方案的好處是一步到位，將文化資產統一管起來了。缺點是要組建一個新的機構，一步到位容易出現運作上的矛盾。因為中國的文化產業門類多，各自有不同特點，傳媒業與其他文化產業其市場特征、運營模式均有很大差別。第三，作為過渡，可以在各級新聞出版廣電行政管理部門組建國有傳媒資產監管機構，在黨委領導下，代表政府履行其傳媒產業國有資產出資人的職權。這樣不需要增加新的部門，只需增加少量編制，即可把國有傳媒資產監管工作開展起來，而且可以把管人管事管導向與管資產組合起來。待運作一段時間，取得經驗后，再組建獨立的文化國有資產監管機構。

筆者認為，上述三種方案中，第三種方案比較簡易可行。運用這種辦法可以盡快合國有廣電資產監管工作到位，補上這塊短板，必將有力推動廣播影視業的新繁榮、新發展。

注釋：

①③《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京，人民出版社，2013年第一版，第39、40 頁。

②《中國廣播電影電視發展報告（2012）》，北京，社會科學文獻出版社，第16 頁。