刑事中止審查制度的恢復與完善

中止審查作為刑事訴訟中的一項重要制度，對處理審查起訴過程中潛逃、患精神病或者其他嚴重疾病喪失訴訟能力的犯罪嫌疑人，具有重要的現實意義。但修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱新《規則》）刪除了中止審查制度，給司法實踐帶來諸多不便。下文通過論證設立中止審查制度的必要性，提出恢復與完善該制度的路徑建議，以期引起立法者的思考。

一、問題的提出

[基本案情]潘某曾因犯故意傷害罪、故意毀壞財物罪、非法持有毒品罪被判處有期徒刑三年六個月，2010年5月10日刑滿釋放。2011年5月22日凌晨時許，潘某、楊某等人在重慶市萬州區某夜市因與被害人龍某、蘭某發生糾紛，遂對二人進行毆打。經重慶市公安局萬州區分局物證鑒定所鑒定：蘭某的損傷程度系輕傷，龍某的損傷程度系輕微傷。2012年12月10日，重慶市公安局萬州區分局以犯罪嫌疑人潘某涉嫌故意傷害罪移送萬州區人民檢察院審查起訴。在審查起訴期間，此案調解未達成一致意見，萬州區人民檢察院將案件退回公安機關補充偵查，并對潘某做精神病鑒定。2013年4月3日，經重慶市精神衛生中心精神醫學司法鑒定：犯罪嫌疑人潘某在案發當時無精神病，具有完全刑事責任能力，但審查起訴期間處于精神分裂癥發病期。

1997年《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱舊《規則》）確立了中止審查制度，其第273條第1款明確規定：“在審查起訴過程中犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病及其他嚴重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力的，人民檢察院可以中止審查。”但新《規則》卻取消了該制度，對在審查起訴階段犯罪嫌疑人突發精神病、喪失訴訟行為能力的情形如何處理成為困擾檢察機關的一大難題。因此，在討論本案是否起訴的問題上形成了兩種意見：一種意見認為應以故意傷害罪作微罪不起訴處理；另一種意見則主張起訴至法院，由法院裁定中止審理。但無論何種方式處理都存在問題：（1）刑事案件是否作微罪不起訴決定，應從犯罪動機、犯罪目的、犯罪的主觀惡性、悔罪態度、社會危害性等角度，審查犯罪是否符合微罪不訴條件，而不是取決于犯罪嫌疑人是否具備訴訟行為能力。另外，本案犯罪嫌疑人系累犯，調解未達成協議，不符合微罪不訴條件。如果中止審查又無法律依據。（2）將案件起訴至人民法院，是將矛盾上交的行為，人民法院又該如何處理？且有可能面臨被判無罪的風險。由此可見，如果新《規則》中設立中止審查制度，本案中所述問題便迎刃而解。

二、中止審查制度的歷史沿革及存廢利弊分析

（一）中止審查制度的歷史沿革

刑事訴訟的中止，是指“在刑事訴訟過程中，由于發生某種情況或某種障礙影響訴訟的正常進行而將訴訟暫時停止，待有關情況或障礙消失后，再恢復訴訟的制度。”[1]從這一概念出發我們可以推知：刑事訴訟的中止，貫穿于偵查、審查起訴和審判等刑事訴訟的任何階段。另外，在有些案件的執行階段，也存在訴訟中止，[2]本文特指審查起訴階段的中止審查。

從我國目前的立法和司法實踐來看，訴訟中止的重要性并沒有被廣泛認知。最高人民法院在1957年、1983年和1988年三次批復都列舉了導致訴訟中止的具體原因，主要有兩種情形：一是刑事案件的被告人在審理過程中患重病或精神病發作；二是取保候審的被告人在法院審理期間潛逃。但我國在后來制定的刑事訴訟法中卻沒有吸收和體現最高人民法院的三次批復精神，直至延續到1997年才有所改變。1997年1月，最高人民檢察院發布的《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則（試行）》的相關條文中對刑事訴訟中止種類、條件和程序等作了具體而明確的規定，認為刑事訴訟中止的種類主要有中止偵查、中止審查、中止審理三種，不同種類的刑事訴訟中止有不同的中止原因。之后，該《規則》在1998年第一次修訂后，仍對刑事訴訟中止的規定予以沿用。2012年3月14日《刑事訴訟法》修訂后，對刑事訴訟中止中的中止審理在法律上予以認可，但卻未提及中止偵查和中止審查。因此，最高人民檢察院在根據修改后的《刑事訴訟法》修改舊《規則》時，將中止審查制度予以刪除，這意味著檢察機關在審查起訴階段的中止審查再無任何法律依據。

（二）設立中止審查制度的必要性

1.取消中止審查制度對檢察工作的影響：（1）造成部分案件的辦理無法可依。據統計，在萬州區人民檢察院2012年受理的案件中，取保候審的犯罪嫌疑人潛逃4人，占全院取保候審總人數的0.49%。對此類犯罪嫌疑人如何處理？依照舊《規則》）可以予以中止審查，而新《規則》將此條刪除，導致檢察機關對于在審查起訴環節犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病及其他嚴重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力的情形無法處理、無從應對。按照修訂后的《刑事訴訟法》規定，檢察機關對犯罪嫌疑人的處理只有起訴和不起訴兩種決定。顯然本文案例不屬于《刑事訴訟法》第15條所規定不起訴的情形之一，不符合不起訴條件，起訴與不起訴都不是最佳選擇，只有暫時中止最為科學合理。（2）各地檢察機關做法不一造成執法混亂。針對上述情形，各地檢察機關采取的具體做法不盡相同，或退回公安機關補充偵查，或建議公安機關撤回案件，又或者將此案擱置等等，但這幾種做法都不合乎法律規定。新《規則》第380條規定可以退回補充偵查的情形為事實不清、證據不足或遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人。而以犯罪嫌疑人不在案退回補充偵查則于法無據；建議公安機關撤回案件也是個不成文的做法，目前法律尚未賦予檢察機關建議公安撤回案件的權力，并且目前案管系統已無撤回案件的操作方式；將案件擱置更是直接違反了《刑事訴訟法》第169條關于審查起訴期限的規定，同樣不能予以支持。

2.設立中止審查制度的必要：（1）中止審查是實現刑事訴訟首要任務的重要條件。刑事訴訟的首要任務就是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪、保障無罪的人不受刑事追究。檢察機關的審查起訴工作就是要解決犯罪嫌疑人的罪責問題。因此，當犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病而無訴訟行為能力時，為了能夠正確實施刑罰，同時又不致損害犯罪嫌疑人的合法權益，需要中止審查。檢察機關作出中止審查的決定，是保障刑事訴訟順利進行，最終實現刑事訴訟首要任務的重要條件。（2）中止審查是正確理解和全面把握“尊重和保障人權”的重要體現。修改后的《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權”寫入總則，意味著國家在強調追究犯罪、懲罰犯罪功能的同時，要求規范偵查權、起訴權和審判權等國家權力的運用。我國刑事訴訟法賦予了審查起訴環節中犯罪嫌疑人享有廣泛的訴訟權利，當犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病而無訴訟行為能力時，繼續訴訟將使犯罪嫌疑人不能依法享有充分的訴訟權利，因而為保障犯罪嫌疑人享有訴訟權利，檢察機關作出中止審查的決定是正確理解和全面把握尊重和保障人權的重要體現。（3）中止審查是保證檢察機關準確適用法律、遵循運用證據定案原則的重要保證。犯罪嫌疑人的供述和辯解是刑事訴訟證據的重要來源。審查起訴階段在審查這些證據時，首先要明確犯罪嫌疑人是否處于精神失常或神志不清的狀態，如果處于無訴訟行為能力的狀態，其供述和辯解不能準確反應案件事實，不能作為定案的依據，在此情況下，由于訴訟的目的行將實現，只是缺乏部分條件，如果撤銷案件則極有可能放縱犯罪，倉促繼續程序也將使國家公訴權面臨敗訴風險。因此，此時中止審查是保證檢察機關準確適用法律、遵循運用證據定案原則的重要保證。

（三）舊《規則》規定的中止審查制度存在的缺陷

總的來看，舊《規則》中關于中止審查起訴的規定帶有審查起訴部門的傾向性意見，單方面側重了權力保障型的訴訟中止，對于權利救濟型的訴訟中止關注不夠。具體體現為以下幾個方面：

1.沒有對中止審查的期限作出規定。由于舊《規則》沒有對中止審查的期限作出規定，而中止審查的期間不計入審查起訴期限，除非導致中止審查的事由發生根本變化，如犯罪嫌疑人的精神病得到好轉，但治療精神病的周期較長，且不少精神病無法得到根治的。因此，從理論上講，案件有可能永遠處于中止審查的狀態。此時，如果犯罪嫌疑人被羈押，則可能因中止審查而被長期羈押，這顯然與保護人權的憲法精神不相契合。

2.沒有規定中止審查的救濟程序。舊《規則》第273條第3款規定：“中止審查應當由辦案人員提出意見，部門負責人審核，報請檢察長決定。”從該規定可以看出，舊《規則》將中止審查定位為檢察機關的權力，對于該權力的行使，《規則》中沒有為偵查機關和當事人提供救濟渠道，對于如何保證或者監督檢察機關正確行使中止審查的權力而不侵犯當事人的權益未作規定。

3.沒有規定中止審查事由的后續保障措施。舊《規則》第273條第4款規定：“需要撤銷中止審查決定的，參照前款規定辦理。”根據該規定，撤銷和決定中止審查的主體是檢察機關，但如何啟動該程序，卻沒有作出明確規定。以犯罪嫌疑人處于精神病發病期而中止審查為例，精神病需要積極的醫治，自然痊愈的甚少。理論上講，被中止審查的對象應該積極醫療，但實際上有可能會因為經濟狀況或是為逃避將面對的刑罰而消極作為。對此舊《規則》并沒有規定治療犯罪嫌疑人的精神病或其他嚴重疾病的程序，由誰負責醫治此類人，什么樣的醫療單位負責接診、醫療費由誰負擔等。

4.中止審查的標準難以統一。根據舊《規則》第273條的規定，在審查起訴過程中犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病及其他嚴重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力的，人民檢察院可以中止審查。但如何判斷犯罪嫌疑人患有其他嚴重疾病？其他嚴重疾病的范圍如何確定？誰有資格出具犯罪嫌疑人患有嚴重疾病的診斷書？實務操作中無法找出相關依據。

三、恢復和完善中止審查制度的構想

取消中止審查制度所帶來的無法可依和實踐中所出現的處理標準不統一狀況，嚴重影響了檢察機關公正執法的嚴肅性。基于上述因素的考慮，筆者建議恢復舊《規則》中關于中止審查制度的規定，并加以規范和完善。

（一）明確中止審查制度中“患有其他嚴重疾病”的認定標準

公安機關、司法機關及有關醫療部門對“其他嚴重性疾病”的范圍應做出明確規定。建議只有嚴重削弱犯罪嫌疑人的表達、理解能力的才能納入其他嚴重疾病范疇。同時，建議參照人身傷害或者精神病醫學鑒定的相關規定，僅限由省級人民政府指定的醫院進行鑒定。同時，人民檢察院對醫院出具的治療診斷書負責監督、鑒別。人民檢察院對醫院出具的治療診斷書有疑問的，可以要求重新診斷，或者另行委托省級人民政府指定的其他醫院重新診斷。

（二）明確中止審查制度中的監督制約程序

檢察機關決定中止審查后，應當在法定期限內，及時將制作的中止審查決定書達送當事人及其法定代理人或者被害人近親屬和公安機關。對檢察機關中止審查的決定有異議的，當事人和公安機關可以向作出決定的上一級人民檢察院提出申訴或者復議，要求撤銷中止審查決定。

（三）明確恢復審查的啟動程序

中止審查事由消失，檢察機關可以依職權恢復審查；同時，公安機關和當事人或者其法定代理人、近親屬或者專門治療監管的醫療部門，可以要求檢察機關恢復審查。對于檢察機關無理由拒不恢復或逾期未啟動審查程序的，公安機關、當事人或者專門治療監管的醫療部門可以向作出決定的上一級人民檢察院提出控告，要求啟動恢復審查程序。

（四）明確中止審查的后續處理措施

因犯罪嫌疑人在潛逃而中止審查的，檢察機關應當在中止審查的同時，根據犯罪嫌疑人潛逃的事實，移送偵查監督部門作出逮捕決定，通知公安機關執行，必要時要求公安機關進行通緝；因犯罪嫌疑人患病，喪失訴訟行為能力而中止審查的，由檢察機關對犯罪嫌疑人強制醫療，如果犯罪嫌疑人在押，應當變更強制措施，對其取保候審或者監視居住；如果取保候審或者監視居住期滿，犯罪嫌疑人仍然不能參加訴訟的，應當解除取保候審或者監視居住，繼續由專門醫院對其實施約束性醫療。

（五）加強中止審查后相關硬件設施建設

對患有嚴重疾病或精神病的治療要采取專門機關負責的原則，建議有關機關統籌專項經費，建設專門醫院或完善現有專門醫院的設施，使硬件設施與收治患有精神病或其他嚴重疾病的犯罪嫌疑人和被告人的醫療能力相匹配。對于收治長期無效的精神病犯罪嫌疑人、被告人，應在醫院設置專門監管、治療病區。

注釋：

[1]陳光中主編：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社、高等教育出版社2002年版，第228頁。

[2]謝佑平主編：《刑事訴訟法學》，復旦大學出版社2002年版，第273頁。