臺灣與拉美國家“外交”關系的現狀與前景探析

摘要：拉丁美洲特別是中美洲地區一直是臺灣的“外交”重鎮。在該地區，臺灣有它過半數的所謂的“邦交國”。它們毗鄰美國，具有重要的地緣政治作用。這些“邦交國”是臺灣加入聯合國等國際組織的重要發聲者與支持者。這使得臺灣當局對它們都不敢掉以輕心。然而由于中國在國際上的影響力越來越大，國際社會對“一個中國”原則的認同日益穩固。出于整個國際環境和自身利益的考量，不少拉美的臺灣“友邦”已經出現離心跡象，甚至開始謀求與中國建交，與臺灣“斷交”。其與臺灣的“外交”關系已名存實亡，臺灣與拉美地區國家的“外交”關系前景日益暗淡。這將對兩岸關系的發展產生重要影響。

關鍵詞：臺灣；拉丁美洲；“外交”關系；發展前景

中圖分類號：D618 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2014）05-0045-05

doi：10.13946/j.cnki.jcqis.2014.05.009

目前，臺灣全部22個“邦交國”中，有12個是拉美國家。拉美堪稱臺灣的“外交”重鎮。在發展與拉美“邦交國”的“外交”關系方面，臺灣當局采取領導人或政要出訪、召開多邊地區會議、鼓勵臺商到“友邦”投資以及簽訂自由貿易協定等方式，努力維持并鞏固其與“友邦”的“外交”關系；在發展與“非邦交國”的“外交”關系方面，臺灣通過加強貿易往來、經濟援助、文教交流、“國會外交”等形式，開始從積極“拓邦”轉變為發展“實質性關系”。然而，隨著中國大陸經濟實力和綜合國力的不斷提升、國際影響力越來越大，拉美的臺灣“友邦”開始出現離心跡象，甚至開始謀求與中國建交。臺灣的“固邦護盤”舉步維艱。

一、臺灣與拉美國家“外交”關系的淵源

拉丁美洲是指美國以南的美洲地區，包括墨西哥、中美洲、西印度群島和南美洲。由于本區都隸屬于拉丁語系，美國以南的眾多國家被稱為拉美國家。拉美與中國的關系源遠流長，很可能在古代就有聯系。有學者研究發現，拉美國家和中國在人種上可能有共同的起源，在文化、民俗方面也有很多相似之處。在中國明清之際，已有一些商人、工匠、水手、仆役等沿著“海上絲綢之路”，到墨西哥、秘魯等國僑居經商或做工。中國和拉美之間早期的貿易始于1575年（即明朝萬歷三年），至1815年結束，持續了約兩個半世紀，主要是通過“中國之船”經“海上絲綢之路”開展間接貿易。拉美各國獨立后，中國和拉美的友好交往進一步發展。出于處理華工問題及發展雙邊貿易往來的考慮，在19世紀70年代至20世紀前10年（清朝同治、光緒、宣統年間），中國同秘魯、巴西、墨西哥、古巴和巴拿馬等5個拉美國家先后建立了正式外交關系。從1911 年中國辛亥革命推翻清朝、建立中華民國，到1937年抗日戰爭爆發前，中國又先后同智利、玻利維亞、尼加拉瓜和危地馬拉4國建交。第二次世界大戰期間，在反對德、意、日法西斯侵略的共同斗爭中，中國和拉美之間交往增加。二戰期間及戰后初期，中國又先后同多米尼加、哥斯達黎加、厄瓜多爾、阿根廷建交。中華人民共和國成立后，拉美一些主要國家仍同臺灣當局保持“外交”關系，沒有同新中國建交。冷戰時期，美國對中國采取政治對立、經濟封鎖和軍事威脅的敵視政策。拉美國家作為美國的“后院”自然也與新中國保持距離。隨著中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位以及中美邦交正常化，拉美很多國家特別是巴西、阿根廷、墨西哥等大國紛紛與臺灣當局“斷交”，與新中國建交。但是，一些國家出于歷史原因或者利益考量選擇繼續同臺灣維持“邦交”關系。到目前為止，與臺灣當局“建交”的拉美國家有12個：巴拿馬、海地、巴拉圭、薩爾瓦多、多米尼加、危地馬拉、洪都拉斯、圣文森特和格林納丁斯、圣基茨和尼維斯、伯利茲、尼加拉瓜、圣盧西亞，占據臺灣所有“邦交國”的半壁江山。

二、臺灣與拉美國家“外交”關系的現狀

根據中國臺灣地區與拉美國家關系的差異，本文把相關拉美國家劃分為臺灣的“邦交國”與“非邦交國”兩類，進而把中國臺灣地區與拉美國家的“外交”關系劃分為臺灣與“邦交國”的“外交”關系和臺灣與“非邦交國”的“外交”關系兩部分。

（一）臺灣與拉美“邦交國”的“外交”關系

與中國臺灣地區“建交”的拉美國家，除了巴拉圭在南美洲外，其余大部分集中在中美洲、西印度群島一帶，地理位置相對集中。中美洲加勒比地區地緣戰略地位重要，特別是巴拿馬運河，是美國西海岸與歐洲之間、東海岸與亞洲之間的重要通道，同時是美國重要的原材料供應地和商品銷售市場。所以，臺灣當局希望通過強化與該地區“邦交國”的關系，加強與整個拉丁美洲的關系。由于“中美洲共同體”幾乎都是臺灣的“邦交國”，臺灣希望借“友邦”之力，成為其非地區成員國，進而成為“美洲自由貿易區”的非地區成員。拉美一直被臺灣當局視為“外交”重鎮，主要原因如下。1.此地區“邦交國”數量眾多，是臺灣“固邦護盤”的重點地區。這些國家中，有的是與臺灣“二度建交”的“不穩定友邦”，有的一直在中國大陸和臺灣地區之間曖昧不清，且有意與中國建交。一旦其中某個國家與臺灣當局“斷交”，極易引發“崩盤”的連鎖效應。2.該地區毗鄰美國，是臺灣施展“過境外交”的重要渠道。由于特殊的地緣政治條件，臺灣地區領導人等政治人物以出訪“邦交國”為借口過境美國，以“過境”為名，行試探、提升、謀求“臺美關系”實質性發展之實。自李登輝開始，臺灣當局歷屆領導人都有“過境外交”的經歷。陳水扁更是三度過境，所受待遇也從禁止下飛機逐漸發展到享受“國家領導人”才有的待遇。這些舉動不僅在國際上反響明顯，而且在島內更是震動巨大。加上媒體的大肆宣揚，這使得島內民眾認為美國是支持陳水扁的。此外，呂秀蓮、張俊雄、游錫堃等臺灣“政要”也對此屢試不爽。2008年，馬英九上任后也多次過境美國，出訪中美洲“邦交國”。3.拉美“邦交國”是臺灣當局爭取“國際空間”的主要支持者。陳水扁上臺后，繼續圖謀加入更多的國際組織，以擴大臺灣的“國際生存空間”。無論是屢次提案推動臺灣加入聯合國還是加入世界衛生組織，這些“邦交國”都不遺余力。為了維持與“邦交國”的“外交”關系，臺灣當局主要通過以下幾個方式增進與“友邦”的交流與合作。其一，臺灣地區領導人或政要出訪。臺灣對中美洲的高層訪問從未間斷，早期多以“副總統”為特使組團出訪。自李登輝開始，為努力“固邦”，臺灣地區領導人都會親自出訪。1997年，李登輝通過“太平之旅”走訪中美洲4國，會見了8位總統及總理；陳水扁任期內先后有“鴻祥專案”、“合作共榮、睦誼之旅”、“過境之旅”、“宏誼專案”等幾次對中南美洲“邦交國”的訪問；馬英九從2008年上任至今分別在2008年、2009年、2010年、2013年、2014年多次遠赴拉美“邦交國”，出席當地國總統就職儀式或者進行“國事”訪問。“過境外交”這一試探、增強與美國關系的行為，既吸引外界的眼球，也為臺灣當局所看重，同時對穩定臺灣與拉美“邦交國”的關系起了一定的積極作用。除了領導人外，臺灣地區政府部門、“立法院”也組織人員到“友邦”參訪，以拉近雙方關系。其二，以多邊地區組織為平臺，與拉美“邦交國”舉辦例行官方會議。它們主要有“‘中華民國’與中美洲國家合作混合委員會‘外長’會議”和“‘中華民國’與中美洲國家‘元首’高峰會”，均由臺灣和“邦交國”輪流主辦。2003年，陳水扁為了給次年的大選造勢，尋求主辦“第四屆‘中華民國’與中美洲國家及多米尼加‘元首’高峰會議”，將“經援外交”移師島內。“扁政府”包攬了會議接待的所有費用，甚至出資為各國元首夫人購買首飾。如此的大手筆換來此次會議發表的16條“聯合公報”。“友邦”們對臺灣成為中美洲共同體會員表示肯定，并重申支持臺灣“參加各項國際組織”。會議還有一項重大成果——與巴拿馬簽署了自由貿易協定。其三，鼓勵臺商到“友邦”投資。臺灣當局通過公共政策與貿易協定鼓勵私人資本到“邦交國”投資。臺灣地區的經濟部門通過“加強對中美洲地區經貿工作綱領草案”和“加強與中美洲國家經營合作方案”，鼓勵進軍美洲市場，與中美洲國家共同籌設經貿合作發展基金，同時簽署自由貿易協定，并加大了在加勒比地區的投資。其四，簽訂自由貿易協定。在全球經濟貿易區域結盟的潮流下，臺灣也在積極與其重要貿易對象洽簽雙邊自由貿易協定。目前，臺灣已經與中美洲巴拿馬、危地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多以及洪都拉斯等5國簽訂了4個自由貿易協定。從經濟層面看，推動自由貿易協定除了對臺灣的出口、境外投資有利外，還可以舒緩大陸市場磁吸效應的擴散；從政治層面看，不僅可以加強臺灣與“友邦”彼此的實質關系，也可以增加進入區域政治組織的機會。

（二）臺灣與拉美“非邦交國”的“外交”關系

拉美多數國家雖都與中國建立了外交關系，但這并不妨礙它們與中國臺灣地區進行經貿往來與文化交流。目前，臺灣當局在一些“非邦交國”設立“臺北文化與經濟代表處”，層次稍高一些的則設“臺北代表處”，以處理臺灣地區與該國的一些相關“涉外”事務，維護當地臺商利益。臺灣當局在墨西哥、哥倫比亞、厄瓜多爾等9國設有代表處。值得注意的是，其在厄瓜多爾和玻利維亞這兩個與中國建交但關系不是很密切的國家，以“中華民國”的名義分別設有“‘中華民國’駐厄瓜多爾商務處”和“‘中華民國’駐玻利維亞商務及領事辦事處”。此外，墨西哥、玻利維亞、阿根廷、巴西、智利和秘魯是與臺灣經貿往來密切的6個重要“非邦交國”。它們均在臺灣設有商務辦事處。在努力鞏固與“邦交國”關系的同時，臺灣也在努力發展與“非邦交國”，如巴西、智利、墨西哥、阿根廷等國的關系，特別是通過與“非邦交國”的經貿往來，增進與它們的“實質關系”，因不涉及政治定位，可以降低中國大陸的反應，從而實現真正意義上的“務實外交”。以中國臺灣地區與巴西、墨西哥的關系為例：臺灣是巴西第19大進口伙伴、第24大出口伙伴；臺資企業（如大眾計算機、唯冠計算機屏幕、飛宏科技等）在巴西的總投資額超過10億美元。臺灣與墨西哥2002年雙邊貿易總額為13億美元，其中臺灣的出口額為9.38億，進口額為3.58億美元，順差為5.8億美元。從臺灣和這幾個國家的經濟貿易往來交易來看，臺灣貿易逆差的情況居多。臺灣主要向這些國家出口電子產品，進口原材料和農牧產品等。“國會外交”也是臺灣拉近與拉美“非邦交國”關系的一個重要手段。根據臺灣地區“立法院”發行的《“國會”月刊》，“立法院”經常派“立委”組團出訪，以敦睦邦交，提升“實質關系”，亦有拉美國家的政府官員、國會議員、政黨中的重要人物經常去臺灣“立法院”參訪。2013年2月，“‘中華民國’——中南美洲各國國會議員友好協會”會長潘維剛率領“立法院”“國際友好訪問團”出訪薩爾瓦多并順道訪問墨西哥及危地馬拉，期間與這些國家的國會議長、元首、國會議員及重要官員會晤，并交換促進雙邊經貿、文化、“外交”、教育等各領域交流的意見。2013年7月，巴西聯邦參議院第一副議長奈維斯等2人，在巴西商務辦事處主任達安陪同下拜訪臺灣“立法院”；同年10月，智利眾議員法力亞斯及國會咨詢處處長費格羅瓦到臺灣“立法院”訪問。此外，經濟援助、文教往來和“政要互訪”等形式，也是臺灣提升與拉美“非邦交國”“實質關系”的重要手段。

三、臺灣與拉美國家“外交”關系的發展前景

（一）12個“邦交國”各懷鬼胎，“固邦護盤”仍是重中之重

2008年馬英九上臺以來，在“外交”上推行“活路外交”戰略。在此戰略下，臺灣當局實施“五不外交”的主軸：“邦交國”不增，機密預算不漲，不強調“國家參與聯合國”，不主動“建交”，不墨守131個“代表處”數字。自2007年以來，陸續有6個臺灣“邦交國”傳出要與臺灣“斷交”、與中國建交。中國大陸為了維系兩岸關系的穩定發展，默認臺灣當局所謂的兩岸“外交休兵”，婉拒了這些國家的建交要求，才使臺灣可以保持住現在的“邦交國”數量。隨著中國經濟的迅速發展，“世界第二大經濟體”的巨大光環以及日益崛起的大國形象、地位，愈發吸引著臺灣地區本來就為數不多的所謂“友邦”，迫使其不斷想要“改弦易轍”。近年來，中美洲國家不僅同中國的經貿關系越來越密切，而且在國際事務中也越來越需要中國政府的支持。多米尼加、哥斯達黎加與臺灣“斷交”后，引起了巴拿馬、洪都拉斯等周邊國家與臺灣的離心跡象。薩爾瓦多、危地馬拉領導人的更迭，使臺灣與這兩個國家的“邦交”暗藏危機。海地政治的不確定性，也是臺灣在拉美地區“外交”的一大隱患。陳水扁時期，“邦交國”總統過臺灣而不入、拒絕出席陳水扁的“總統”就職典禮。馬英九上臺后，訪問尼加拉瓜。尼加拉瓜總統3次爽約，未出席接機和國宴等活動。這些都表明中美洲國家復雜而矛盾的心理。臺灣當局拒絕沿襲前任“金元外交”政策，這就意味著其“邦交國”能從臺灣得到的利益只能越來越少。眼看周邊其他與中國建交的國家在經濟、醫療、教育方面得到的巨大援助和日益改善的社會福利狀況，臺灣的這些所謂“邦交國”因想與中國建交被拒而極為不滿。但是，它們很容易判斷出未來與中國建交將會很劃算。這種心態使得臺灣與這些“邦交國”同床異夢，所謂的“外交”關系極其脆弱，甚至已名存實亡。如果民進黨2016年再次上臺執政，還繼續堅持其“臺獨”理念，否認“一個中國”原則，不排除中國會接受這些國家建交的愿望。另外，美國的態度也很重要。拉美各國歷來深受美國的影響和左右。美國通過各種經濟、外交政策，操縱著許多中美洲國家的外交政策。臺灣通過金錢收買其“邦交國”為臺灣加入聯合國等國際組織在國際上發聲，公然鼓吹“臺灣獨立”，不僅造成海峽兩岸關系緊張，而且嚴重影響美臺關系、美中關系。這是美國不愿看見的后果。臺灣能否繼續獲得美國在拉美地區的支持還存在疑問。（二）“一個中國”已是國際共識，“拓邦”幾近“天方夜譚”在目前和未來相當長的一段時間里，臺灣所謂的“固邦”必然步履維艱、困難重重，臺灣當局與拉美其他國家建交幾乎是“天方夜譚”。首先，從整個國際大環境看，國際社會對“一個中國”原則的認同日益穩固，臺灣企圖制造“臺獨”、分裂國家的行為遭到了國際社會的普遍反對。其次，中國經濟的迅速發展和綜合國力的不斷提升，對拉美國家產生越來越大的吸引力和影響力，中國已經成為拉美第三大貿易伙伴。可以預見，中國與拉美國家的關系會因為潛在的經濟利益而更加緊密。目前，拉丁美洲大多數國家已與中國建立了外交關系，特別是該地區較大的經濟體，如巴西、墨西哥、阿根廷等。出于經濟利益的考量，這些國家在與中國保持良好外交關系、經貿往來的同時，也沒放棄臺灣的市場和投資，也在同臺灣提升雙方的“實質性關系”。但是，這些行為的前提是必須堅持“中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣是中國領土不可分割的一部分”的底線。因此，盡管這些國家同臺灣的經濟關系可能進一步強化，但是出于長遠利益的考量，誰都不會因小失大，丟了中國大陸這個“西瓜”而去撿臺灣那粒“芝麻”。

（三）務實發展多方位、實質性關系，將成常態

在處理與拉美國家的“外交”關系上，相對于李登輝時期的“務實外交”和陳水扁時期的“金元外交”，馬英九就任臺灣地區領導人后，在發展對外關系上采取新思維和新政策。除了兩岸采取“外交休兵”值得讓人稱贊外，臺灣在“外交”上還有一些新變化，主要體現為：其一，把更多的資源投向“非邦交國”，強調發展實質關系；在與“邦交國”關系方面，實施從“拓邦”到“固邦”的策略調整，只要“邦交國”能繼續保持與臺灣當局的“邦交”關系，臺灣不反對它們和中國大陸開展經貿合作。其二，放棄“金元外交”，轉而使用包括貿易、投資及對外援助在內的綜合性手段。其三，以更為謹慎的立場處理對外援助，防止援助資金被接受國政客侵吞。其四，利用華僑團體等民間力量擴大在“邦交國”的影響。

這種實質性“外交”方針政策取得了相當成效：在經濟層面，擴大了臺灣產品的銷售市場、增加了原材料供應地，為臺商外出投資擴大了范圍；在政治層面，既有效地維護與既有“邦交國”的關系，也不遷怒中國大陸，從而維系了兩岸關系的和平穩定發展。總之，目前以及未來相當長的時間內，臺灣都將重點鞏固與拉美“邦交國”的所謂“外交”關系，盡管這一目標會受到中國大陸因素、美國因素以及“友邦”自身因素的影響而變得困難重重、步履維艱。臺灣在發展其與“非邦交國”之間的關系方面將更加務實，通過與“非邦交國”之間的經貿往來、文教交流等來強化與它們的實質關系。在不挑釁“一個中國”原則立場的前提下，這將成為臺灣發展與拉美國家友好關系的常態性行為。

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責任編輯：汪守軍