新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”

十八屆三中全會《決定》指出要完善城鎮化健康發展體制機制。四川省社會科學院副院長郭曉鳴表示，十八屆三中全會為中國城鎮化發展道路指明了方向，明確了之前城鎮化發展過程中包括土地確權、農民戶籍制度等很多爭議問題的解決方案。

許多研究結果表明，我國城鎮化率大約在2030年就能達到70%。從2013年到2030年的17年內，我國的城鎮化仍將保持持續快速發展，還有大約18個百分點的快速提升空間。在中國城鎮化新的進程中，必須高度重視提升經濟增長質量、社會和諧發展、可持續發展，正是由于這些新的使命和內涵的賦予，適合社會發展需要的新型城鎮化應運而生。

新型城鎮化的本質是農民市民化的過程

記者：黨的十八大明確提出了新型城鎮化的概念，可見新型城鎮化已成為新時期的國家戰略，那么該如何理解“新型”？

郭曉鳴：新型城鎮化是針對以往城鎮化出現的各種弊端的一個新的發展選擇。近幾年是改革開放30多年以來我國城鎮化發展最快的時期，特別是2011年，我國城鎮化率首次突破50%達到51.3%，這標志著我國城鄉結構發生了歷史性變化，也是30多年來城鎮化快速推進的一個標桿。

但是，我國城鎮化的快速增長是付出了很大代價的，主要的代價有三個方面：

一是傳統城鎮化的快速增長是依賴大規模低價征用土地支撐的，中國農民付出了巨大的土地權益損失的代價，由此引發的社會矛盾異常尖銳，靠剝奪農民的方式實現城鎮化發展，這樣的過程已難以為繼。

二是傳統城鎮化的快速增長是依賴大量廉價使用農民工支撐的，城市的興旺繁榮與農民工艱辛的生活狀態形成強烈反差，構成城市內部新的沖突性二元結構。就現實而言，繼續低價格使用農民工同樣越來越難。

三是傳統城鎮化的快速增長是依靠大規模低代價排放污染物支撐的，資源與生態破壞十分嚴重，目前已難以維持。

基于傳統城鎮化模式已經走入困境，因而必須實施重大轉型，選擇新型城鎮化道路。

記者：新型城鎮化的本質是什么？

郭曉鳴：新型城鎮化的本質是人的城鎮化，是完整實現農民從鄉村到城市的全面市民化的過程。因此，檢驗新型城鎮化最主要的標準，不單單是城區擴大了多少，或者城市人口規模增加了多少，而更關鍵的是農民市民化過程中其基本權利是否受到應有的尊重和保護，是否真正能夠平等享受公共服務和分享城鎮化的發展成果。

新型城鎮化是轉化發展模式的必然要求

記者：過去城鎮化發展中存在哪些弊端？

郭曉鳴：在長達20多年的時間里，我國兩億多農民工在城市就業、務工、生活，雖然從形式上已被統計成為城市人口，但農民工這個群體并不能平等地享受城市公共服務，他們在城市之間游走，生活在城市卻很難融入城市。這實質上是一種“偽城市化”，這樣的城鎮化是不可持續的，也是不安全的。

另外，在傳統城鎮化模式之下，城市土地擴張大大超過人口增長，土地城鎮化超過人口城鎮化1.8倍，由此帶來一系列日趨尖銳的經濟、社會和生態矛盾，加快轉化城鎮化發展模式已經成為必然要求。

記者：您認為推動新型城鎮化目前最關鍵的問題是什么？

郭曉鳴：最關鍵是掃除兩方面的制度障礙。

首先，戶籍制度改革必須取得重大突破，要讓進城農民真正分享均等、同質的公共服務。重點是從根本上破除依附于戶籍制度的包括住房、醫療、教育、就業和社會保障等方面的差別性政策，這將是推動新型城鎮化的破冰之舉。

“人的城鎮化”關鍵是農民進城之后怎么樣。四川全省有2300多萬農民工，其中有1000多萬人在省外。針對在省內的1300多萬人，如果給他們提供了均等的教育、衛生等公共服務，可以同等享有廉租房、保障房，能夠有同等的就業機會，社會保障變雙軌制為一軌制，可以預見，在這樣的條件下新型城鎮化才會有強大的內生動力和持續性。

其次，農村產權制度改革必須有重大突破。目前農民對進城持觀望態度，除了戶籍制度改革滯后導致其對進入城市的不確定性有強烈的不安全感外，同樣重要的是他們不愿意以自己的財產權利被剝奪的方式“光著身子”進城，要強化內在激勵，使新型城鎮化變為一個平穩有序的過程，當務之急就是必須全面加大農村產權制度改革力度，以財產權利保護為基礎構建新型城鎮化的動力機制。成都作為全國統籌城鄉綜合試驗區通過確權頒證，明晰并固化了農民的財產權利，可以說在農村產權制度改革的政策調整層面實現了極其重要的探索性創新，但是這些政策創新與現行法律是相沖突的。因此從政策創新到法律調整，還亟待頂層設計的支持才能有望取得更大的突破。

總之，只有全面深化戶籍制度和產權制度改革，實現改革的雙向互動，形成強大的動力和拉力，才能使新型城鎮化變成更加合理和有序的進程。

記者：截至2012年底，我國城鎮化人口達到7.12億，人口城鎮化率提高到52.57%，達到世界平均水平，從整體上已進入初級城市型社會。我省的城鎮化水平如何？如何提高城鎮化質量？

郭曉鳴：我省人口城鎮化率大體為43%，相對全國水平更低，因此推進新型城鎮化的任務更艱巨。我省最核心的問題表面上是數字差別，實際上是農民工市民化面臨的挑戰更嚴峻。四川是經濟不發達的人口大省，是規模龐大的農民工的主要發源地，依靠四川自身財力，將難以承擔人均10-15萬元左右的農民工市民化的巨大成本。因此，就四川而言，新型城鎮化的更快推進除了自身努力外，還需要必不可少的外部支持，特別是通過財稅體制改革的跟進，由中央財政增大對農民工大省的財政傾斜，承擔一部分農民工市民化過程中的公共基礎設施和公共服務投資。對四川來說，認識到差距后，要明確工作重心，當前要突出地把農民工市民化作為推進新型城鎮化的重點和難點，同步推進戶籍制度和產權制度改革，同時最大限度爭取中央財政支持，以求我省新型城鎮化實現較快的突破性發展。

推廣“成都經驗”，加快全省新型城鎮化健康發展

記者：如何引導我省新型城鎮化健康發展？

郭曉鳴：一些方向性的問題值得關注。

首先，要注重城鎮體系的均衡發展。農民向城市集中有明顯的群體性差異，新生代農民工普遍向往大城市，希望“落地生根”。而老一代農民工年齡大了會在50歲左右選擇回到家鄉，“落葉歸根”，他們選擇縣城或者集鎮居住，度過晚年，照顧和教育孫輩。因此推進新型城鎮化要防止單一的大城市化。要看到當前大城市人口增長快、中小城市增長相對遲緩的問題已十分突出，因此要特別關注新型城鎮化的空間均衡，對縣城和部分中心鎮的發展給予足夠重視。

其次，我省新型城鎮化發展具有得天獨厚的制度創新先發優勢。成都市從2003年開始探索統籌城鄉發展，2007年正式啟動全國統籌城鄉綜合試驗區建設，目前已經探索出了相對完善可行的經驗，具有可推廣、可復制價值。因此，現在應系統總結成都經驗并在全省推廣，使全省加快新型城鎮化的進程減少阻力，少走彎路。

再次，在城市公共服務層面由易到難漸進突破。已經進城的農民工的諸多需求很難一步到位全部解決，因此應按照由易到難的順序，逐步拉平填齊。按照十八屆三中全會確定的改革方向，全省一定要制定改革目標和路線圖，瞄準主要改革難點，分類分期，限期完成改革任務，逐步消除農民工市民化的制度障礙。

城鎮化是一個漸進的自然歷史過程和社會轉型過程，國際城鎮化的成功經驗表明，市場機制在城鎮化過程中具有重要的導向和支撐作用，是城鎮化的最重要的制度基礎。政府主導的城鎮化盡管具有強大的行政推動力，但存在嚴重弊端，引發的各種現實矛盾和潛在風險已難以承受，因而必須痛下決心從根本上實現轉型。我省各地資源不均、區域差異較大，新型城鎮化的推進一定要因地制宜，發揮市場主導力量，構建發展要素合理流動的市場機制，實現以市場化驅動新型城鎮化更快和更健康地發展。

責任編輯：黃穎