能力與智慧的集大成

胡鞍鋼

從黨的十八大到十八屆四中全會，中國的重大決策是一個不斷民主化、科學化、制度化的過程，是一個可觀察、可識別、可預期的過程，顯示了中國特有的先民主、后集中、再民主、再集中的共識決策過程，顯示了一個不斷總結和集中人民微創新、基層小創新、地方中創新的經驗智慧匯集過程，顯示了一個不斷指導并推動全黨全國再創新的全過程。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的誕生經歷了三個階段，花了三年的時間，彰顯了中國特色的決策機制。

第一個階段是起草黨的十八大報告階段。習近平為報告起草組組長，李克強、劉云山為副組長，經過近一年時間才完成，在2012年11月黨的十八大上正式通過。報告首次提出了21世紀上半葉“五位一體”社會主義現代化總體布局。在第三部分“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”中，2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，包括了依法治國目標：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”在第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”中，特別在第四小節提出全面推進依法治國主要內容，這是黨的十八屆四中全會《決定》的“政治大綱”，為黨的十八屆四中全會《決定》提出依法治國總目標、基本原則和主要任務提供了基本框架。

第二個階段是起草黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》階段。習近平為起草組組長，李克強、劉云山為副組長。經過近一年時間才完成。就三中全會《決定》涉及全面推進依法治國方面，中共中央政治局2013年2月23日專門進行第四次集體學習。習近平同志就“全面推進依法治國”這一主題作了重要講話，要求全面貫徹落實黨的十八大精神，首次完整提出“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。”這是黨的十八屆四中全會《決定》的“總體思路”。2013年11月黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。對全面深化改革作出了戰略部署。其中第九部分“推進法治中國建設”，包括“維護憲法法律權威”、“深化行政執法體制改革”、“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、“健全司法權力運行機制”、“完善人權司法保障制度”。這是黨的十八屆四中全會《決定》的“詳細大綱”。

第三個階段就是起草黨的十八屆四中全會《決定》階段，經過近一年時間才完成。2014年1月，中央政治局作出決定：黨的十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國問題。成立習近平為組長和張德江、王岐山為副組長的文件起草組，相關部門負責同志，兩位省級領導參加，在中央政治局常委會領導下進行文件起草工作。1月27日，黨中央向各地區、各黨政軍部門發出《關于對黨的十八屆四中全會研究依法治國問題征求意見的通知》，開始了廣泛征求意見、集思廣益的過程。2月12日，習近平主持召開文件起草組第一次會議，提出以全面推進依法治國作為主要議題。隨后文件起草組組成8個調研組，赴14個地區圍繞重大問題開展調查研究，召開各種座談會45次。各地區、各部門提供了45萬多字的書面意見，特別是全國人大常委會、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院等單位提交了專題研究報告。習近平又先后3次主持中央政治局常委會、2次主持中央政治局會議，對《決定》起草提出多次指導性意見。在集思廣益、反復修改的基礎上形成了《決定》的征求意見稿。根據中央的要求和慣例，8月黨內有3300多人參加了討論和提出修改意見。習近平還專門組織座談會，聽取黨外人士的意見。經匯總，文件起草組收到意見和建議2058條，其中黨外人士提出66條，扣除重復的總計1815條。這是最大規模人數參加討論和修改的民主階段，也是匯集全黨政治智慧的階段。2014年9月5日，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，也向全國乃至全世界傳遞了四中全會《決定》的核心精神和基本原則，為黨的十八屆四中全會《決定》釋放“政治信息”。 9月30日，中共中央政治局聽取了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》稿在黨內外一定范圍征求意見的情況報告，決定根據這次會議討論的意見進行修改后將文件稿提請十八屆四中全會審議。這就為黨的十八屆四中全會召開做好了充分的準備。10月20日至23日召開的黨的十八屆四中全會，又經歷了一個再民主、再集中的過程，最后正式作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。《決定》將全面推進依法治國作為主題和中心議題，首次構建法治中國藍圖和路線圖，將極大加強社會主義法治國家建設，促進國家治理體系和治理能力現代化建設，也為長治久安奠定國家制度基礎。

從黨的十八大報告的“政治大綱”，到黨的十八屆三中全會的“詳細大綱”，最后到黨的十八屆四中全會《決定》，先后經過了三個階段，花了三年時間。這表明，對中國重大決策而言，它的民主化、科學化、制度化決定了決策質量水平，同時也決定了決策執行效果。

在《決定》發表之后，中國特有的“學習中央文件—落實中央決策—創新本地實踐”的良性循環，充分體現了“三個中來、三個中去”：從實踐中來到實踐中去;從群眾中來到群眾中去;從地方中來到地方中去。這是一個十分經典的決策制定和實施過程：實踐—認識—再實踐—再認識、群眾—黨—群眾、地方—中央—地方的循環往復的良性互動的過程。這種中國特色的決策機制，即自下而上與自上而下相結合、充分民主與高效集中相結合的決策機制，已經被中國共產黨領導的十幾億人民偉大的改革創新實踐所充分證明，是十分適宜的，也是十分有效的，在國際競爭中，更是具有獨特的政治優勢。

長期以來，西方國家總是將中國視為非民主的異類國家。如英國《經濟學人》信息社編制的“民主指數”，在167個國家中把中國排在第142位，定義為獨裁政權國家，而把美國排在第21位，屬于完全民主國家。顯然，按西方國家民主標準或稱之為西方的“民主教條”，中國總是非民主國家。然而，基本事實卻與此相反。只有民主，沒有集中，就是“一條腿”的民主制。中國是“民主集中，共識決策”，既有民主，又有集中，是“兩條腿”的民主集中制：先民主，后集中;再民主，再集中;形成共識，擴大共識;在共識基礎上作出決策。顯然，中國“兩條腿”的民主集中制優于“一條腿”的民主制。

十八屆四中全會《決定》誕生的全過程，再次顯示了中國共產黨具有集中全黨政治智慧和全國政治創新的特殊能力。《決定》是這一能力與智慧的集大成，它將繼續具體指導并推動全黨創新、全國創新，進而形成十幾億人民的巨大創新，全面推進建設法治中國、法治政府、法治社會進程。

（作者：清華大學國情研究院院長）

責任編輯：杜梅萍