以司法公正引領社會公正

楊偉東

司法是一個國家法治不可或缺的組成部分，擔負著解決糾紛、處理矛盾和維護穩(wěn)定的重大使命。通常認為，司法是維系社會公平和正義的化身，是捍衛(wèi)社會公正的屏障。十八屆四中全會《決定》明確指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”立足于此，《決定》的相關舉措立意不僅在于提高司法的公正性，而且更在于通過司法公正引領實現(xiàn)社會公正，維護人民權(quán)益：“堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權(quán)益。”《決定》對司法改革提出的任務和目標是，“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”為實現(xiàn)司法公正，《決定》在營造司法公正內(nèi)外部環(huán)境、提高司法案件質(zhì)量方面作出了新的明確要求。

公正在外部：保障司法機關獨立行使權(quán)力

司法機關依法獨立辦理案件是實現(xiàn)司法公正的前提和基礎。為解決我國司法實踐中長期存在的司法地方化、行政化問題，切實保證司法機關能依法獨立行使司法權(quán)力，黨的十八大提出要確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。十八屆三中全會則提出一系列舉措，如地方法院和檢察院的人財物由省一級實行統(tǒng)一管理。在此基礎上，十八屆四中全會提出為保障司法機關獨立行使權(quán)力創(chuàng)造條件。

改進黨對司法的領導。對于黨的領導與法治的關系，過去人們往往避而不談，甚至把二者對立起來。《決定》直面問題，明確指出二者是一致的，把黨的領導同法治的四個環(huán)節(jié)結(jié)合起來，創(chuàng)造性提出“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”，從而把過去抽象的、籠統(tǒng)的黨的領導轉(zhuǎn)化為具體的、實在的工作要求。同時，它表明黨對法治的領導在不同的法治環(huán)節(jié)中的強度和方式是不同的，而應當有明顯的區(qū)別。縱覽《決定》的內(nèi)容，改進黨對司法的領導意味著黨對司法的領導主要體現(xiàn)為對政治方向的把握和司法外在環(huán)境保障方面。《決定》清新界定了政法委員會的定位。一方面，強調(diào)“政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持”，“政法機關黨組織要建立健全重大事項向黨委報告制度”;另一方面，則明確“各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施”。

建立干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。為排除外來干擾和行政干預，《決定》明確要求建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。《決定》指出：“任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情”，“對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”《決定》用鏗鏘有力的文字清晰表明，干預司法活動、插手具體案件，是任何黨政機關和領導干部不能觸碰的法律紅線。如有證據(jù)證明出現(xiàn)這一情況的，輕則給予黨紀政紀處分，重則追究刑事責任。這一要求旗幟鮮明地捍衛(wèi)法院、檢察院獨立行使職權(quán)的地位，既是對支持司法獨立行使權(quán)力的詮釋，也是其具體化。

建立健全司法機關和司法人員履行法定職責的保護機制。《決定》不僅對干預發(fā)出者提出禁止性要求，而且對干預的接受者設置了保護性措施。《決定》指出：“任何司法機關都不得執(zhí)行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求”，從而賦予司法機關拒絕違法干預的“尚方寶劍”。而“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”，則為“不聽話”的法官、檢察官提供了“保護傘”，避免因拒絕接受違法干預事后遭到“報復”或者“處置”，從而讓法官、檢察官放心大膽地依法獨立行使權(quán)力。

跨地區(qū)辦理案件機制確立。目前，我國的法院和檢察院基本設置在特定的行政區(qū)域內(nèi)，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合。法院和檢察院辦理案件或多或少受到當?shù)卣挠绊懞椭萍s，對跨地區(qū)的案件辦理，案件在哪一地方審理就顯得十分重要，有人甚至用“主客場”來形容案件審理地的重要性。十八大以來所推出的省級以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一由省管理的安排，為打破司法地方性創(chuàng)造了條件。不過，盡管如此，這一改革仍不能改變法院和檢察院受到當?shù)卣绊懙母窬帧！稕Q定》推出新的舉措。一方面，明確最高人民法院設立巡回法庭，由該法庭審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件;另一方面，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這兩項舉措為法院和檢察院排除地方影響提供了更進一步的方案。

公正在內(nèi)部：優(yōu)化司法職權(quán)配置

如果說保障司法機關獨立行使權(quán)力，更多是從外部為司法公正創(chuàng)造條件，那么優(yōu)化司法職權(quán)配置，則更多著眼于從司法內(nèi)部體制和機制的完善上，為司法公正奠定基礎。

第一，合理配置司法機關及其相關機關的職權(quán)。

《決定》提出“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”。以此為基礎，《決定》提出了下面三項具體改革重點和舉措：

完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。目前，法院除享有審判權(quán)外，還享有相當大的執(zhí)行權(quán)，民事訴訟和行政訴訟案件、相當一部分行政決定、部分刑事案件的執(zhí)行都由法院承擔。司法實踐的發(fā)展讓我們越來越認識到，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)屬于兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，審判權(quán)主要屬于裁判權(quán)，而執(zhí)行權(quán)則帶有很強的行政性;同時，把審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)交由同一機關職掌，不符合職權(quán)分離的要求，也容易造成權(quán)力濫用。因此，把這兩種權(quán)力加以分離是發(fā)展方向。

完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。我國現(xiàn)行的刑罰執(zhí)行制度較為分散，由多個部門共享執(zhí)行權(quán)。公安機關負責管制、拘役、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋等的執(zhí)行，法院負責死刑立即執(zhí)行、罰金、沒收財產(chǎn)的執(zhí)行，司法行政機關則負責死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的執(zhí)行。分散的執(zhí)行不利于對其進行監(jiān)督、統(tǒng)一規(guī)劃和管理，《決定》要求改革這一分散執(zhí)行的格局：“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。”

改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。法院、檢察院的人財物管理本質(zhì)屬于行政事務，交由法院和檢察院內(nèi)部管理，既分散了法院、檢察院的精力，也帶來了權(quán)力集中的問題，探索實行將這些事務與審判權(quán)、檢察權(quán)分離的機制，對保障司法公正行使有重要意義。

第二，改革法院案件受理制度和完善審級制度。

案件難以進入法院，導致當事人有冤無處申、有案無處立，是有礙當前司法公正以至社會公正的一大問題。為暢通立案渠道，《決定》提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”，“對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。”

為使不同審級發(fā)揮不同作用，《決定》提出完善審級制度，“一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權(quán)威。”在此基礎上，“落實終審和訴訟終結(jié)制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權(quán)利。對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”

第三，健全司法機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

在賦予司法機關足夠權(quán)力和權(quán)威的同時，避免或防止司法機關濫用職權(quán)同樣是我國司法改革中的重要內(nèi)容。《決定》提出了以下兩項舉措：

司法機關內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預其他人員正在辦理的案件。保證法官和檢察官獨立辦案，不僅要排除司法系統(tǒng)之外的干擾，同時也要排除來自系統(tǒng)內(nèi)的干擾。因此，《決定》提出，司法機關內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預其他人員正在辦理的案件，要“建立司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度”。

完善和落實辦案責任制。審理者既擁有決定權(quán)，自然亦應對所作出的決定負責。《決定》明確要求“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。同時，要求“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗”。

公正在自己：提高司法案件質(zhì)量

從宏觀上看，上述舉措致力于為司法公正營造內(nèi)外部環(huán)境，然而司法公正的實現(xiàn)最終仍有賴于司法案件質(zhì)量本身的提高。為此，《決定》要求采取以下舉措：

規(guī)范司法人員的行為。司法人員的行為不規(guī)范甚至腐敗是侵蝕司法公正的毒藥，危害性極大。《決定》致力于清除損害司法公正的“絆腳石”，指出要“堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。堅決反對和克服特權(quán)思想、衙門作風、霸道作風，堅決反對和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對司法領域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬”。同時，要求“依法規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為”“嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業(yè)務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送”。

推進嚴格司法。司法機關和司法人員嚴格依法辦案，是提高司法質(zhì)量的關鍵。其中，事實認定和法律適用是兩個方面。在事實認定方面，《決定》要求：“堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，健全事實認定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的法律制度。”“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。”在法律適用方面，《決定》要求“加強和規(guī)范司法解釋和案例指導，統(tǒng)一法律適用標準”。

保障人民群眾參與司法。《決定》提出要通過多種途徑讓人民群眾參與司法：“在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。”《決定》對完善人民陪審員制度提出要求：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。”同時，為構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，《決定》提出一系列具體措施。

（作者：國家行政學院政府法治咨詢研究中心主任、教授）

責任編輯：杜梅萍