依法行政與政府管理方式轉變

鄯愛紅

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出全面推進依法治國的總目標。十八大報告指出，領導干部要提高運用法治思維和法治方式，來深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定等方面的能力。當前社會管理中很多矛盾沖突都與政府的政策與管理方式直接相關，依法行政，實現政府管理方式的根本轉變是化解社會矛盾，建設和諧社會的根本途徑。

依法行政的要求和本質

依法行政，是指國家各級行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理的活動。政府管理方式主要指政府實現其管理職能的手段、作用方式及政府的行動機制，包括工作方式、工作作風、運行程序等各個方面。政府行政管理方式包括行政手段、經濟手段、法律手段等。在不同的歷史時期，隨著政府職能重心的轉移，政府行政管理采用的主要手段也應有所不同。

依法行政包括三項要求：一是行政機關權力的取得必須由法律設定; 二是行政機關權力的行使必須依據法律;三是違法行政必須承擔法律責任。依法行政的這三項要求正是政府管理方式轉變的重要內容，也是政府管理方式轉變的必要手段。政府管理方式轉變首要的就是要變無限權力為有限權力，政府行使行政權力必須有法律依據。政府的職能是一個不斷演變的過程，政府職能和管理方式隨社會發展變化而變化。但是，政府職能具有不斷演變的特點并不等于說政府可以隨意定位其職能。在法治社會里，政府職能只能由人民通過約法加以確定，政府職能在一定的時期內必須保持穩定性，以法律的形式限制政府越權行使職能。其次，政府管理方式轉變就是要變“人治”為“法治”。政府職能的實現必須依法而行。如果有法而不依法，或者法律可以為政策或者政府官員的意志所左右，那么治理的實質就是人治，而不是法治。法治與人治的區別并不在于某個國家有沒有法律，而在于法律在這個國家的地位和作用。第三，政府管理方式轉變就是要變管理型政府為責任型政府。政府行使權力的同時必須要承擔相應的責任，政府依靠行政審批、行政管理行使其權力，卻不承擔相應的責任，這樣的政府就是管理型政府、權力型政府而不是法治政府。

轉變政府管理方式是推進依法行政的核心和關鍵。依法行政的本質體現為：在權力理念上，必須實現從政府權力本位向公民權利本位轉變;在法治理念上，必須從以法治民、治事向依法治官、治權轉變;在責任意識上，必須從片面強調公民責任向同時強化政府責任轉變。政府管理方式轉變就是要把政府行為納入法治的軌道。要通過行政改革，解決好自身的思想觀念、政策規范、決策程序、管理方式、操作技術等方面的法治問題，使政府行為不斷走向法制化、制度化、程序化。依法行政的核心是規范行政權力或者說是權力規制與權利保障。只有轉變了政府管理方式，使各級政府機關和政府工作人員嚴格依照表現為法律形式的人民的意志來管理社會事務，讓權力在陽光下運行，才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，依法行政，建設社會主義法治政府才能落到實處。

以依法行政化解社會矛盾

從政府管理角度而言，很多社會矛盾是由政府管理引發的，具體地說，傳統的人治思想引導下的政府指令性的管理方式與時代發展對依法行政的要求之間的矛盾是引發各類社會矛盾的根本性原因。

首先，依靠以行政命令為主要手段的權力化的行政管理模式導致政府不能“全面而正確地履行職能”。依靠行政審批和行政命令行使政府職能，直接方便、簡單易行。但是隨著市場經濟的不斷發展，社會組織的不斷完善，公共服務需求的不斷增長，以行政手段為主要管理方式不能適應政府全面而正確地行使職能的要求，特別是由于行政手段的過分使用，法治手段不完善，從而使公民的權益受到侵害，引發大量的社會矛盾。政府習慣了傳統的自上而下的“行政審批式”和“行政命令式”的行政管理方式，不愿意放棄行政壟斷權力， 對企業和社會組織進行不適當的行政干預，甚至通過行政干預尋租，獲取不當利益。政府職能履行過程中，缺乏對管理對象權利的尊重，方法簡單粗暴，破壞了社會秩序，從而引發大量社會矛盾。

其次，有關政府職能和管理方式的立法針對性不足，或者不能有效發揮法律、法規的宏觀調控職能，或者使政府行為無法可依。目前，我國政府在行使職能時較多使用行政強制和經濟處罰手段，忽視法律、法規手段的制約與引導作用。在現有的法律體系中，仍有一些不適應經濟社會科學發展的地方性法規、政府規章存在。一些急需法律法規引導和規范的領域缺乏相應的制度建設;一些法規的內容特別是行為規范與實際存在差距，操作難度大。法律法規的缺位或者針對性低、可操作性差導致政府行為無法可依或有法難依，既降低了法律的權威性，也破壞了政府的公信力。

其三，公共政策的民主性、科學性和權威性不足，成為誘發社會矛盾的重要原因。政府決策的隨意性、盲目性尚未徹底根除，決策失誤現象時有發生。政府出臺的政策前后不一致、政策不穩定、政策不配套的問題比較常見。據北京市信訪部門的統計，2000 年至2008年間，北京市重訪數量居前十位的問題分別是：城市拆遷、申訴不滿、歷史積案、住房問題、社會糾紛、違法違紀、工資福利、社會治安和城市管理問題。其中，很多都是由政府公共政策的隨意性所引發。例如，土地征用安置補償，村改居、征地后村民養老統籌費標準，村鎮規劃、房屋拆遷安置等政策存在較大的爭議，不同工程、不同時間、不同地區的政策標準不一致，差異很大，又缺少精細的、耐心的解釋和說服工作，嚴重地傷害了當事人的利益與感情，引發大規模的信訪。這些現象的大量存在說明依法行政在當下的迫切性和艱巨性。

其四，法律政策的執行力不強，執法不規范、不公正、不到位現象依然存在，嚴重破壞了公平有序的市場競爭環境。由于行政決策機制不完善， 行政管理制度上存在漏洞， 執法部門和權力部門對工作人員特別是級別較高的領導干部的行政行為缺乏相應的有效制衡機制，一些高級干部以言代法、以權壓法、徇私枉法，干預法律政策的執行，導致“選擇性執法”，破壞了社會的公平秩序，破壞了法律政策的權威性。由于法律政策針對性和權威性不強，在執法領域，“上有政策，下有對策”、“有令不行，有禁不止”，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象司空見慣，一些基層執法人員法治意識淡薄，法律素養較低，執法輕視程序，粗暴執法、謀利執法、貪贓枉法的問題時有發生。這些現象對群眾的利益和權利造成嚴重侵害，成為引發群體性事件、影響社會穩定的誘因。

堅持依法行政 轉變管理方式

伴隨著人們物質生活水平的不斷提高，公共需求的不斷變化，利益群體的權利意識越來越強，表達利益訴求的愿望越來越強烈，對表達渠道的規范化、制度化要求越來越高，政府的管理方式、領導干部的工作方式順應時代的變化適時實現由“人治”向“法治”轉型成為越來越迫切的需要。在這一背景之下，十八屆四中全會通過的《決定》為政府管理方式轉變指明了方向。各級政府部門應當摒棄傳統的“人治”管理方式，嚴格依法行政，由權力行政轉向規則行政，從隨意裁決轉向依法辦事。

首先，要進一步制定和完善法規。依法行政首先要有法可依。要進一步健全完善行政法體系。在規范政府權力的內容上，要從法律上明晰各級政府的權力和職責，把政府應履行的職責和權力納入依法治國的制度框架。政府不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。許多損害、侵犯群眾利益的問題，都是由于不按程序辦事或程序不規范造成的。在規范政府權力運行方面，我們現在有了行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法，但還沒有行政程序法。政府的決策如何制定，應有一個嚴格的程序，只有這樣，才能防止“拍腦門”決策以及各種侵害老百姓利益的決策，保障決策的科學性和民主性。四中全會強調要完善行政組織和行政程序法律制度，健全依法決策機制，一個重要的前提就是要加快制定行政程序法，為行政決策提供法律程序和權限依據。

其次，要嚴格執法，依法辦事。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。嚴格依法辦事，就是要做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。必須建立高效的法治實施體系，堅持嚴格執法、公正執法、全民守法，使法治具有最堅實的支撐力量。 要切實落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，要以“公開是常態，不公開是例外”為原則，堅持審批過程公開，結果公開，陽光操作，盡可能減少行政審批等權力的自由裁量權，讓行政權力在陽光下運行。在行政權力運行監督方面，要落實行政審批績效管理和問責制度。按照“誰審批、誰負責”的原則，建立違法設定或者實施行政審批責任追究制度，推動行政審批行為程序化、法治化、公開化。

第三，要提高各級領導干部和公務員的以法治思維和法治方式處理問題的能力。依法治國，關鍵在于依法行政，四中全會提出，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容納入政績考核指標體系，必將對依法行政具有重要的推動作用。對領導干部而言，要強化其依法行政意識的培育，增強其法律思維能力，要善于以法治的思維和法律的形式化解社會矛盾。對執法人員而言，要強化其“法大于權”的意識，同時提升他們的執法水平。在行政活動中要堅持法律至上。法治是以法作為政府行為的基本依據，當政策與行政首長的命令與法相抵觸時，執法機關應執行法而不是執行政策和命令。四中全會強調，要嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。這必將對于提升執法隊伍的法律水平起到積極的推動作用。面對行政實踐中的各種沖突與矛盾，在選擇解決方式與手段時，各級領導干部和公務員要堅守法律至上的法治精神，在行政實踐中要以法治的標準和精神審視自己的行為：職權的運用是否合法;立法以及規范性文件的制定是否符合法律的精神;行政決策時是否體現了民主參與、是否進行了必要的合法性審查;在行政裁量時是否體現了法律平等的精神……這些法治的理念、原則和精神應當成為各級領導干部和公務員的職業良知。

（作者：中共北京市委黨校工商管理教研部主任、教授）

責任編輯：譚 ? 丁