加快推廣和應用PPP模式

李穎津

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，譯為公私伙伴關系模式，是指政府與私營投資者之間，通過建立適當的資源配置、風險分擔和利益共享機制，共同建設運營基礎設施和公共事業項目，彼此間所形成的一種伙伴式合作模式。

對PPP的理解

PPP源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎設施項目，興盛于上世紀70年代英國推行的新公共管理運動。經過多年發展，一些國家政府已在各類基礎設施和公共事業項目中廣泛開展公私合作，目前，澳大利亞、英國、法國、美國等發達國家處于領先地位。2002年，法國威望迪集團以近21億元的價格收購上海自來水浦東公司50%股權、50年經營權的案例，是我國首次開展的PPP項目。近些年來，一些城市相繼運用PPP模式，在軌道交通、高速公路、自來水廠、發電廠、橋梁、碼頭等基礎設施建設中發揮了積極作用。

PPP模式具有以下基本特征：合作伙伴關系。PPP是一種公私合作伙伴關系的總和，一般情況下，公共部門和私營投資者多是以項目公司的形式存在，以合同條款約束雙方的行為，以平等的方式相互影響?！半p贏”或“多贏”的效果。PPP項目可以有效整合公私合作方的顯性和隱性資源，最大限度挖掘合作者的潛力，實現政府與私營投資者的優勢互補，相比預期的單獨行動，可達到更為有利的結果。平等分擔收益和風險。PPP項目的建設運營期一般要達到20-30年，周期較長，政府與私人部門需簽訂一系列合同文本，細致地界定雙方權利、責任和義務，在項目建設和運營期間共同分享投資收益，共同承擔風險。

眾所周知，投融資、特許經營權和所有權歸屬是確定PPP模式利益的核心，也是公共部門與私營投資者開展合作的重要前提?；谏鲜鋈齻€方面，主要可以將PPP細分出以下形式。

建設—轉移—運營（BTO）。這是目前PPP項目最常見的一種形式，是指政府與私營投資者簽訂協議投資建設基礎設施，由私營企業負責基礎設施的融資和建設，完工后將設施轉移給政府，政府把基礎設施以長期租賃的形式提供給私營企業，由其通過管理運營收回投資并獲取回報。

建設—運營—轉移（BOT）或建設—運營—擁有—轉移（BOOT）。是指由政府與私營投資者簽訂特許權協議，授予私營投資者負責安排融資、建設、經營、維護，并在特許權期內經營項目獲取投資回報，在項目特許權期滿，政府支付一定資金（或無償）從私營企業手中取得基礎設施項目。京承調整公路（二期）就是采取BOT的典型案例。

建設—擁有—運營（BOO）。在該模式下，由私營投資者負責公共基礎設施的融資、建設，并擁有該項設施，對設施進行永久性經營。

租賃—建設—運營（LBO）。政府與私營投資者簽訂長期租賃協議，由私營投資者租賃業已存在的基礎設施，向政府交納一定的租賃費用，并憑借自己的資金融資能力對基礎設施進行擴建，負責其運營和維護，獲取投資回報。

購買—建設—運營（BBO）。政府將原有的公共基礎設施出售給私營投資者，由私營投資者負責對基礎設施進行改、擴建，并擁有永久性經營權。

現階段推廣PPP的重要意義

PPP模式是一種能使政府、企業、社會多方共贏的公共產品提供方式。在現階段加快推廣運用PPP模式，是轉變政府職能、整合社會資源、提升公共服務水平的體制變革，也是建立現代財政制度、優化資源配置、促進社會公平的客觀要求。

更好發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府公共部門通過PPP引入社會資本為社會提供公共產品和服務，形成了混合所有制經濟，實現了現代市場體系產權方面的新突破。這種基于共同合作中按股份制形成的清晰多元化主體，可以最大限度激發市場在資源配置中的決定性作用，在有效緩解政府投資不足的同時，通過引進私營投資者基于市場要素形成的生產管理技術，形成優于計劃和市場單獨作用的新型管理、運行體制。

有效減輕財政支出壓力。在未來幾十年，推進新型城鎮化需要大量的投資。從現實情況看，基礎設施和公共事業投資多是依賴財政安排及政府性債務，投資缺口逐步擴大、資金效率不高、投資回報率低等投融資體制弊端業已顯現。PPP模式可以吸引大量民間資本和社會資金，形成多元化、可持續的資金投入機制，有效減輕各級政府的支出壓力。

加快轉變政府職能。PPP能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機地結合起來，有助于厘清政府與市場邊界，增強政府的法制意識和市場意識，全面提升公共管理和服務水平。

促進建立現代財政制度。財政是國家治理的基礎和重要支柱，PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的基本要求。其次，PPP項目投資回報周期較長，要求政府從以往單一年度預算收支管理逐步向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變，有利于提高財政的規劃性和可持續性，防范和化解中長期財政風險。

進一步提升基礎設施建設和運營水平。PPP模式意味著在公共物品和服務的提供中將取消原有的壟斷壁壘，引進市場競爭機制，有效的競爭將提高公共產品和服務的生產供給效率。與此同時，私營投資者出于利益驅動和回收投資的需要，勢必充分發揮其在管理方面的優勢，提高基礎設施的建設和服務水平，進一步降低建設和運營成本。

當前PPP開展中存在的一些問題

總體來看，PPP模式已逐漸被接受。但PPP在我國起步較晚，一些試點項目還在探索和創新中，在應用過程中也暴露出一些問題。

PPP法律環境不完善。PPP項目實際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的，現階段我國尚沒有成文的PPP法律法規。盡管地方政府及部門相繼出臺了一些制度政策，但權威性不強，部分文件之間甚至相互矛盾，難以支持PPP項目的長遠和可持續發展。

缺乏專門的管理協調機構。參考國外成功經驗，多數國家都設有PPP管理機構，負責指導PPP項目確定，清晰劃分公私部門在PPP項目中的角色和責任，制定規范文本和合同指南，對項目開展實行監管。而在我國開展的PPP項目，多由各項目的管理部門自行負責，缺乏一個綜合性部門對PPP項目實施規范管理。

績效考核評價體系尚不健全。目前，我國的PPP模式多是以融資作為主要目標，政府對于項目建設和運營缺乏明確的績效評估體系，因此在基礎設施建設和后期運營過程中，容易出現投入產出不高、項目實施進度滯后、財務風險控制不嚴等問題。

私營部門融資還存在障礙。私營投資者在融資上表現出渠道窄、成本高、規模小等制度性缺陷，使其在參與基礎設施建設中處于不利地位，并嚴重影響社會資本投資基礎設施和公共事業的積極性。

風險共擔機制未得到充分保證。我國當前實施的PPP項目中，有相當比例帶有財政補貼的色彩。這些項目盡管名義上采用PPP模式，但政府承諾對涉及風險予以“兜底”，并沒有與私營投資者共同承擔，在一定程度上加劇了財政風險。

加快推廣應用PPP

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營”，同時，《決定》還明確要積極發展混合所有制經濟。2013年底，財政部部長樓繼偉在全國財政工作會議上，專門從體制機制創新的角度，對發展PPP模式作出了全面、系統的工作部署。

建立健全法規制度體系，營造良好的法制環境。健全的法規制度環境是PPP 模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，對現行法規政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，特別是對市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等要素提供必要的法規制度支持。

厘清政府和市場的邊界，加快轉變政府公共服務職能。一是轉變以往政府投資“包攬一切”的模式，逐步加大基礎設施建設和公共事業領域對社會資本的開放空間，并建立權、責、利均等的合作伙伴關系。二是結合城市發展的中長期規劃，研究制定PPP項目的總體計劃和實施步驟，穩定私營投資者的投資預期。三是對社會資本參與的PPP項目，實施與國有經濟一視同仁的金融、外匯、用地等相關政策。此外，在綜合考慮建設周期和投資回報水平的基礎上，還可以適當給予準入、審批、運營、融資等方面的優惠政策。

加快建立PPP管理機構，積極推進規范化、專業化管理。建議各級政府盡快建立起PPP項目協調管理體制，組建由政府部門牽頭，財政、發展改革、規劃等相關部門組成的領導小組，統籌負責PPP項目的重大事項決策和協調。同時，積極培養精通法律、預算編制、項目管理等專業的復合型人才，努力實現系統化、規范化、專業化管理。

公開、公正、規范選擇合作伙伴，嚴格項目合同管理。一是財政部門要加強PPP項目合作伙伴的政府采購管理，利用政府采購信息平臺上發布項目清單、招選合作伙伴的信息，做到公開信息發布。二是盡快建立由經驗豐富的專業人員組成的PPP項目評審專家庫，按照政府采購程序，進行招標評議，規范操作，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素。三是在訂立具體合同過程中，財政部門要會同行業主管部門，重點做實項目績效要求、資金支付、運營定價調整、爭議解決程序、退出安排等合同關鍵條款，確保合同內容全面、規范、有效。

探索建立科學的績效評價考核體系，加強對PPP項目的監管。一是建立科學、合理的績效指標考核體系，對PPP項目的目標實現、建設運營、資金運用、工程質量、公眾滿意度等內容開展績效評價，并通過完善法人治理結構，建立健全激勵約束機制。二是采取公開競爭的方式聘請咨詢機構、專家、法律顧問參與到項目之中，在為項目評估、合作伙伴篩選、方案設計等方面提供專業服務的同時，協助政府部門確定績效評價的指標、標準及權重。三是積極推進政務信息公開，讓社會公眾直接參與到項目評議過程之中。四是加強財政審計監督，重點對績效目標實現、運營維護成本、運營定價及調整、責任風險分擔、投融資方案、中長期財政補貼等內容開展財政審計監督，確保PPP項目平穩、有序實施。

（作者：北京市財政局局長）

責任編輯：魏曄玲