四川省礦產資源規劃實施評估

李發斌，王 煒，郭 強

（1.四川省國土勘測規劃研究院，成都 610045； 2.四川省國土資源廳，成都 610072）

1 評估的意義和方法

《四川省礦產資源總體規劃（2008-2015年）》（以下簡稱《規劃》）實施以來，為四川礦產開發宏觀管理提供了有力抓手，為微觀管理提供了具體依據。開展《規劃》實施評估，是加強規劃實施的重要手段，其目的是在規劃實施過程中對規劃目標和任務實現程度、規劃管理制度和執行情況等進行系統檢查和評價，總結規劃實施效果，分析產生問題的原因，并提出有針對性的對策建議，對不適應形勢發展變化的規劃內容進行及時調整修訂[1]。開展《規劃》實施評估，有利于督促有關部門切實落實規劃中的有關任務和政策措施，加大實施力度，充分發揮規劃的管控作用，保證規劃目標的實現。

評估工作遵循客觀真實、突出重點、方法科學的原則進行[2]。評估以規劃基期年的數據為參照, 期限為2008～2012年。評估采用定量和定性相結合的方法，對規劃確定的基本目標完成情況進行定量評價, 對重點任務進展情況做出定量表述，對規劃實施情況和取得的效果進行綜合性評價。

2 規劃目標實現程度評估

《規劃》實施以來，全省積極有序推進礦產資源調查評價、勘查、開發和礦山地質環境恢復治理等工作，同時按照國土資源部的部署，開展了找礦突破戰略行動、礦產資源整合等重大行動，落實了礦產資源潛力評價、礦產資源節約與綜合利用等重大專項，為完成規劃任務、實現規劃目標奠定了堅實基礎。

2.1 礦產資源保障程度穩步上升

2.1.1 地質礦產調查工作程度明顯提高

基礎地質調查以政府投入為主，呈逐年增長態勢，2012年達9 127.4萬元，較規劃基期年增加76.8%。全省基礎地質工作程度明顯提高，基本摸清了重要礦產資源潛力及其空間分布。通過實施礦產資源潛力評價和儲量利用現狀調查，全面掌握了礦產資源儲量利用情況。

2.1.2 商業勘查投入大幅增長

2008～2012年，全省礦產勘查總投入52.49億元，中央、地方財政、商業性社會資金投入分別為3.2億元、15.36億元、33.93億元，商業性勘查投入占64.6%，是礦產勘查投入的主要來源。礦產勘查投入年均增長率超過21.6%，高于規劃預期12%的增速，2012年達到13.35億元，為規劃基期年的2.66倍。

2.1.3 重要礦產勘查成效顯著

強化探礦權設置的布局引導，加強重要礦產資源勘查，新查明一批可供規模開采的礦產地，新提供一批危機礦山接替資源，新增一批重要礦產的資源儲量，確保了煤、鐵、銅、鉛鋅、金、磷、水泥灰巖等重要礦產的儲量增長大于儲量消耗。

2.2 礦物原料持續供應能力穩步增強

2008～2012年，全省合理調控礦產資源開發利用總量，平穩增加重要礦產資源供應，促進開采總量與經濟社會發展水平相適應，基本保障了能源和礦物原料的可持續供應。

深入推進煤炭資源整合和煤礦企業兼并重組，對煤炭資源實行有序開采和保護性開采，2011年原煤產量1.226億噸。鼓勵釩鈦磁鐵礦創新開發和綜合利用，鼓勵銅、鉛、鋅、金、銀、鋰、鈮、鉭等金屬礦產開采。部分礦產開采量大幅增長，如鐵、水泥灰巖，2012年分別達到6 457.58萬噸、6 267.91萬噸，比規劃基年分別增加84%、150%；部分礦產開采量小幅增加，如磷礦石產量2012年比規劃基年增加23%；部分礦產開采量保持穩定，如銅礦石產量2012年與規劃基年基本持平；部分礦產開采量有所下降，如鉛鋅、金，2012年比規劃基年分別減少25%、46%。

礦產資源開采總量繼續保持穩定增長，但增速明顯趨緩，開采成本上漲、利潤下降。5年來，全省原礦總產量、礦山工業產值年均增長率分別超過3.5%、5%，2012年分別達到2.7億噸、371億元，產值增幅高于產量增幅，但產值增速低于規劃預期的年均增長11%。

我省重要礦產勘查成果及規劃目標實現程度表

2.3 礦產資源利用與保護水平明顯提高

2.3.1 開發利用布局漸趨合理

規劃實施期間，全省落實區域發展戰略，加強礦業經濟重點發展區域建設，發揮資源開發利用的集聚優勢，促進資源優勢轉化為經濟優勢，形成了川南煤炭、攀枝花釩鈦、會理會東銅鉛鋅、冕寧稀土、威西巖鹽、眉山芒硝、馬邊磷礦、峨眉山水泥以及呷基卡鋰礦等大中型礦產資源開發基地。實行開采規劃分區管理，執行差別化準入條件，引導采礦活動在鼓勵區和重點區規模化集約化聚集，在限制區和禁止區有序退出以保護資源和保護生態，重點開采區的礦山數量、礦石產量分別從2007年的176個、3072.84萬噸增加到2012年的255家、7 429.70萬噸，限制開采區的礦山數量從2007年的263個減少到2012年的226個，禁止開采區內2012年底已無生產礦山。

2.3.2 規?；_采水平得到提升

嚴格制定和執行礦產資源集約經營、規模開采的準入條件，堅持礦山開采規模必須與礦區資源儲量規模相適應，對達不到規劃最低開采規模的采礦權申請實行一票否決。鼓勵大中型礦山企業通過合理補償、整體收購、聯合經營等方式整合周邊小礦山，鼓勵優勢企業參與礦山企業的兼并、重組和改造。與規劃基年相比，2012年全省生產礦山平均年度原礦產量增長了17%，部分礦產和地區小型礦山和小礦數明顯減少，礦產資源進一步向優勢企業集聚。其中，煤炭、硫鐵礦的小型礦山及小礦數分別減少了20%、22%；自貢市、攀枝花市的小型礦山及小礦數分別減少了 25%、12%；成都市生產礦山數從 332個減至150個，年度原礦總產量則從2 034萬噸提高到2 300萬噸，生產礦山平均年度原礦產量增加了1.5倍。但是全省礦山規模結構在規劃實施期間呈現大中型礦山比例遞減趨勢，與規劃調控方向相背。

2.3.3 節約與綜合利用成效顯著

認真落實《礦產資源節約與綜合利用“十二五”規劃》，積極推進節約與綜合利用礦產資源專項和攀枝花釩鈦磁鐵礦綜合利用示范基地建設，總結成功經驗，激勵科技進步，擴大示范帶動效應，探索礦業轉型升級新途徑，促進了礦產資源的節約與綜合利用。

以大宗礦產和重要礦產為重點，鼓勵和支持礦山企業提高礦產資源采選水平。2012年，全省礦山平均開采回采率和主要礦產平均選礦回收率分別達到86%和84%，前者已提前超過2015年規劃目標。其中，煤炭采區回采率多在85%～90%之間，實際礦井回采率多在73%～80%之間，均高于全國平均水平；金屬礦和非金屬礦地下開采回采率多在80%～87%之間、平均85.02%，露天開采回采率多在85%～96%之間、平均92.28%；金屬和非金屬礦的選礦回收率總體上逐年提高，但不同礦山間差別較大，例如同在會理縣的落東銅礦和干田灣銅礦，銅礦選礦回收率分別為92%和80%，相差12個百分點。

礦山企業在綜合利用低品位礦、共伴生礦、尾礦、固體廢物和廢水方面取得積極進步。2012年，全省約10%的瓦斯煤礦抽采瓦斯發電，利用率50%～100%；約50%的煤礦對礦井水經處理后進行綜合利用，利用率20%～50%；絕大部分煤礦對煤矸石進行了綜合利用，利用率一般在40%～70%，少數達到100%；釩鈦磁鐵礦、銅礦、鉛鋅礦的共伴生資源綜合回收利用效果明顯，平均綜合利用率分別達到 35.25%、66.38%、51.2%。

2.3.4 重要優勢礦產保護和開采管理全面加強

按照年度開采總量指標和礦業權投放指標對國家實行保護性開采的礦種進行開采總量控制，嚴格實施紅格礦區專項規劃，對釩鈦磁鐵礦強化開采準入管理和資源保護，限制開采礦產品供大于求的巖鹽、芒硝等礦產和采后破壞生態的沉積型低品位硫鐵礦、石棉等礦產。與規劃基年比較，2012年全省錫礦、銻礦、稀土礦、巖鹽、芒硝、硫鐵礦產量分別比規劃基年減少了 83%、61%、21%、18%、48%、52%。通過總量調控，優勢礦產產量已全面得到控制，但部分優勢礦產產量的大幅減少不利于規劃預期目標的實現。

2.4 礦山地質環境明顯改善

2.4.1 礦山地質環境恢復治理保證金制度全面實施

全面實施《四川省礦山地質環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，積極推進保證金的收取、返回、使用等管理工作。截止2012年底，全省應繳保證金的礦山為7 473個，已繳5 561個，占應繳總數的74%；應繳保證金總額60.9億元，已繳8.74億元，占應繳總額的14%；已返還保證金金額6 426.3萬元。

2.4.2 礦山地質環境保護工作穩步推進

認真落實《礦山地質環境保護規定》，嚴格實施新建、改建、擴建礦山的地質環境影響評價制度，加強礦產資源開發過程中的環境保護，最大限度減少或避免了因礦產開發而引發的礦山地質環境問題。將礦山地質環境保護與恢復治理內容納入年檢，礦山企業加強了生產過程中對地質環境影響的控制。以縣（市、區）地質災害調查與區劃工作為平臺，系統開展了礦山地質環境調查評價；結合地質災害群測群防工作，實行礦山地質環境監測、預報、預警報告制度，建立全省礦山地質環境監測體系和礦山地質環境管理系統，為加大礦山環境的監管力度提供了保障。

2.4.3 歷史遺留礦山地質環境治理恢復成效顯著

編制實施礦山環境保護與治理專項規劃，確定礦山地質環境治理恢復的重點區域和重點項目，建立廢棄礦山集中連片整治模式，探索廢棄礦區土地綜合整治新舉措，有序推進礦山地質環境治理，促進了新老礦山及資源枯竭型城市的生態恢復。截止2012年底，全省共組織實施華鎣市資源枯竭型城市廢棄礦山、大樹硫鐵礦等歷史遺留礦山地質環境治理恢復項目77個，其中中央投資10個、中央及省財政共同投資8個、省財政投資59個，治理恢復礦山土地4 554.36公頃，項目區恢復治理率達到47.9%。

2.5 礦產資源管理水平進一步提高

2.5.1 礦產資源規劃體系不斷充實

在本輪規劃中，四川編制實施了《四川省礦產資源總體規劃（2008～2015年）》、《四川省地質勘查規劃（2005～2010年）》、《四川省礦山環境保護與治理規劃（2006～2015年）》等7個省級礦產資源規劃和21個市（州）礦產資源總體規劃、82個縣（市、區）礦產資源總體規劃，省、市、縣三級礦產資源規劃不斷充實，已形成“十二五”期間服務于宏觀調控的礦產資源規劃體系。

2.5.2 提高礦業權審批效能和信息公開

省級國土資源部門的礦產資源勘查登記和開采登記已全面實行網上并聯審批，礦業權行政審批效能大幅提高。將探礦權、采礦權審批的法律法規、有關文件、重要公告、非重點勘區在先申請、重點勘查區的優選申請及審批、辦證、退件等情況在省國土資源廳門戶網、土地礦產交易信息網等網絡平臺上公開，提供查詢服務，接受社會監督。

2.5.3 礦業權市場建設有序推進

積極推進礦業權市場體系建設，規范礦業權出讓轉讓行為，全面施行礦業權出讓、轉讓進場交易，有序推進礦業權網上交易并且進一步完善交易制度，切實加強礦業權有形市場監管，確保礦業權市場交易公開、公平、公正。2008～2012年，全省完成探礦權拍賣、掛牌出讓169宗，出讓價款19.7億元；完成采礦權拍賣、掛牌出讓1 377宗，出讓價款15.1億元；轉讓探礦權287宗，轉讓價款13.0億元。

2.5.4 礦業權設置方案編制工作全面啟動

按照國土資源部要求和部署，從2011年開始全面啟動礦業權設置方案編制工作，通過礦業權設置方案細化和落實《規劃》，實現礦產資源管理從產業布局和總量控制到開發布局、計劃投放、結構優化等具體管理的全線調控。

2.5.5 礦產資源儲量管理進一步加強

嚴格執行礦產資源儲量管理制度，加強資源儲量的評審、備案、登記和統計工作，促進礦產資源的整合、合理開發利用和保護。重點加強礦山儲量動態管理，全省大中型礦山儲量動態監督實現全覆蓋，小型礦山儲量動態監督達到90%以上，為節約和綜合利用礦產資源提供了堅實基礎。

3 規劃實施存在的主要問題

《規劃》實施以來，四川礦產資源勘查、開發利用與保護的進展總體良好，符合規劃導向，也存在不足。一是保持地勘投入強勁增長的壓力加大。受礦石總產量增速減緩、后備勘查基地減少、找礦難度增加等影響，我省“十二五”后期地勘投入增速有減緩趨勢，直接影響礦產資源保障能力的進一步提高。二是礦產資源開采總量快速提高的動力增強。受大力推進工業強省產業興省、快速推進新型城鎮化、加強基礎設施建設等影響，我省礦產資源開采總量將大幅增長，總量調控面臨新的挑戰。三是礦產資源開發利用布局結構仍需優化。礦產資源規劃分區管理制度實施力度不夠，大部分礦山位于管制較模糊的允許開采區，生產礦山中大中型礦山比例逐年下降，我省礦產資源開發利用的布局優化和結構調整亟待加強。四是礦產資源開發利用水平仍需提高。省內礦產資源開發利用總體水平與東部、中部地區和發達國家相比還有較大差距，需要進一步建立完善礦產資源高效利用長效機制，切實提高礦產資源節約與綜合利用水平。五是礦山地質環境保護與治理恢復仍需加強。全省采礦損壞和壓占土地面積仍在增加，歷史遺留礦山廢棄土地治理的財政投入相對有限，礦山地質環境保護與治理恢復任重道遠。六是礦產資源管理制度亟待改革創新。為了適應保障發展、保護資源、維護權益、參與調控、促進轉型的新要求，亟需統籌推進礦產資源管理制度的組合配套和改革創新，加強以戰略統籌、規劃調節為核心的宏觀管理制度建設。

4 面臨的形勢

中共四川省委十屆三次全會對全省2013～2020年的發展做出了總體部署，要求以科學發展、加快發展總攬全局，實施多點多極支撐發展戰略、工業化城鎮化互動和城鄉統籌發展戰略、創新驅動發展戰略，推動四川由經濟大省向經濟強省跨越、由總體小康向全面小康跨越。這對今后一個時期的礦產資源勘查開發提出了更高要求：一是進一步提高礦產資源的保障程度和供應能力，為科學發展、加快發展提供資源保障；二是進一步優化礦產資源開發利用布局，發揮礦產資源配套程度高、分布較集中、開發程度低、利用潛力大等相對優勢，促進資源勘查開發與區域發展相協調；三是進一步加強礦產資源勘查開發的發展方式轉變和結構調整，以提高質量和效益為前提，以資源節約和生態環保為支撐，以科技創新和技術進步為動力，適應經濟發展轉型升級的需要。四是進一步加強礦山地質環境保護與治理恢復，更好推進生態文明建設。五是統籌推進礦產資源管理制度的組合配套和改革創新，著力克服“條塊化”和“碎片化”弊端，提高礦產資源規劃的地位，加強戰略規劃宏觀調控，夯實儲量管理和監管服務，完善礦業權管理，適應轉變政府職能、激發市場活力的需要。

5 加強礦產資源規劃的建議

嚴格執行《四川省人民政府關于印發<四川省礦產資源總體規劃（2008～2015年）>的通知》的規定，認真落實《規劃》提出的各項任務和措施，進一步完善我省二輪規劃體系和管理制度，健全規劃實施領導責任制，構建規劃實施的激勵與約束機制，加強對規劃實施情況的監督檢查，接受社會對規劃實施的監督，及時糾正各種違反規劃的行為，確保規劃目標順利實現。

積極推進重點礦種、重點區域專項規劃編制工作。專項規劃要對地質勘查、礦產資源開發利用和保護、礦山地質環境保護與治理恢復、礦區土地復墾等特定領域，或者重要礦種、重點區域的地質勘查、礦產資源開發利用和保護及其相關活動作出具體安排，作為礦產資源勘查開采與保護的管理依據。單礦種規劃要重點明確發展思路、工作布局、重要舉措和政策導向。

按照《礦產資源規劃編制實施辦法》和《國土資源部辦公廳關于貫徹落實<礦產資源規劃編制實施辦法>嚴格規劃管理的通知》，《國土資源部規劃司關于做好“十三五”規劃編制前期準備工作的函》的規定和要求，加強對礦產資源開采總量規劃調控機制、礦產資源分區管理、礦產資源綜合利用管理運行新機制、強化規劃管理保障措施等重大問題研究，提前開展下一輪規劃編制準備工作。

[1] 鹿心社, 汪民. 礦產資源規劃實施評估[M]. 北京: 地質出版社, 2006.

[2]《江蘇省礦產資源總體規劃》實施的中期評估J］．江蘇地質，2006，30（2）:142～147.