我國地方人大監督機制存在的問題與完善路徑

摘 要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大監督機制是我國最具權威、最高層次的監督機制。隨著政治體制改革的不斷深入，中國地方人大監督機制已經有了很大發展。但是目前我國地方人大監督機制還有很多不完善的地方，面臨著很多亟待解決的突出問題，對此，應當正確認識和理順黨的領導與人大監督的關系;提高黨政領導和人民群眾對地方人大監督機制的認識;加強地方人大自身的建設。

關鍵詞：監督機制;地方人大監督機制;民主政治

中圖分類號：D62 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0007-02

一、我國地方人大監督機制的概念分析

（一）監督

從定義上，我們可以把監督區分為廣義和狹義兩種形式，監督從最廣泛的意義上指的是人對他人的監視與制約，這里當然將社會中存在的所有監督現象都包括在內。所謂狹義的監督，從學理上講是人們為了維護和實現自身的利益，憑借和利用一定的權力或權利，通過對政府管理機構中的內部分工制約或外部民主性參與等途徑，針對公共權力的權力資源、主體權責、行使過程、運作效能等而相對獨立地開展的檢查、審核、督促等活動[1]。簡而言之，監督就是針對政府權力的運行加以控制和約束的行為活動。

（二）監督機制

現代政治科學更加注重研究公共治理的系統性和生態性，因此“政治機制”的概念被引入到對政治現象的分析當中，并逐漸被政治學者所普遍接受。政治機制是由政治機構和運行規則兩部分組成的。監督與反饋作為政治系統中的重要環節，是政府過程中的保障機制和調控機制，是對公共權力制約的具體展現。從政治機制的研究視角上看，監督機制就是人們在現實政治過程中開展監督活動時所設置的機構、遵循的原則和程序以及運用的方法和手段的總和[2]。

（三）地方人大監督機制

地方人大監督是指地方各級人民代表大會及其常委會基于自身的權力，通過審議批準議案法案和重大人事任免等形式和程序，依法對行政機關的行政行為和司法機關的司法行為進行監視督促和制約。地方各級人大在行使監督職能時所設置的機構、遵循的原則和程序、運用的方式方法就形成了地方監督機制。我國地方人大監督機制是以馬克思主義監督理論為指導，根據我國社會主義性質和政治國情的需要，同時借鑒其他社會主義國家的經驗建立起來的，目前還在不斷地發展完善之中。

二、當前地方人大監督機制存在的主要問題

改革開放以來，我國各級人大依照憲法規定，在行使監督權方面做了大量的工作，個別地方人大在憲政監督機制的運行方面做了一些新的探索。但是由于主客觀因素的制約，人大在憲政監督機制的運行過程中未能充分發揮實效，人大工作中還存在著重立法輕監督的傾向，和中國社會主義民主政治建設的要求還有很大的差距。目前我國地方人大監督機制存在著許多亟待解決的困難和問題。

（一）與地方人大監督相關的法律法規不完善

目前中國地方人大監督機制難以順利運轉，與涉及地方人大監督的法律不完善有很大關系，雖然我國在2006年已經制定了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，但是有關監督的法律法規文件總體上還是比較缺乏的。現有的監督法律比較宏觀更強調原則性，不夠詳細和具體，因而在實踐中的應用性和操作性不強，這就嚴重影響了人大監督職能的有效發揮。

（二）地方人大未設置專門的監督機構

地方人民代表大會為了更好地行使職權，依法設立了民族委員會、華僑委員會、法律委員會、財政經濟委員會等專門委員會，專門委員會的設立可以使人大在相關領域進行深入的研究，實現對政府行為的有效監督。各級人大目前未能設立監督委員會，只有少數幾個地方人大機關設立了監督部門，總的來說，人大監督專門機構設置上的空白會導致監督權因缺少專門的機構保障而無法有效的落實。

（三）監督中的形式主義和缺位現象嚴重

有些地方人大行使監督權時是走馬觀花，使監督內容流于形式。在實際政治生活中，人大常委會委員和人大代表去相關部門調研和視察，只是走訪安排好的地方，看看準備好的材料，不能解決實際問題。我國處于經濟政治社會轉型期，各種特大應急性突發性事件頻繁發生，在這里面產生了大量違法腐敗案件，但是很少看到人大在處理這些事件中發揮監督的實效。人大存在不監、漏監現象，使人大的監督機制形同虛設變成了“橡皮圖章”。

（四）地方人大監督過程缺乏權威性和獨立性

從法理上講，人大監督是最權威和最高層次的監督。但是人民群眾和部分黨政領導干部由于受傳統政治文化的影響，往往將政府的地位看得很高，而對人大和人大監督則缺乏足夠的重視與認識。監督主體的權威性不足，將嚴重影響人大監督權在政治生活中的地位。目前我國地方人大監督不力的困境，實際上是人大監督機制權威缺失的表現。

另外人大行使監督權的獨立性不夠，中國長期以來一直存在著以黨代政黨政不分的問題，地方人大監督在很大程度也為同級黨委所左右，造成人大在開展監督工作的時候往往放不開手腳。另外同級政府掌握著人大各個部門的活動經費、工資、福利和津貼等，人大缺乏獨立的財權就會導致人大無法獨立完整的對同級政府機關進行有效的和實質性的監督制約。

（五）地方各級人大監督隊伍的整體素質不高

人大代表素質的高低，直接影響著我國人民代表大會監督效果的發揮。而我國目前各級人大代表的素質參差不齊，從全國人大代表到鄉鎮人大代表都或多或少存在著素質不高的問題，致使很多代表對自身職權沒有足夠的認識，在履行職責時缺乏積極性和主動性。在人代會閉會期間，大部分代表很少與選民進行溝通聯系，因而不了解選民的具體要求和意見，不能很好地發揮參政議政能力[3]。

三、我國地方人大監督機制改革和完善的路徑選擇

要想強化人大監督制度的功能，改革和創新人大監督機制，具體來說既要改善人大所處的外部環境狀況，又要解決人大機構自身存在的問題和弊病。在這里筆者綜合各方面的考慮提供以下幾種路徑選擇。

（一）正確認識和理順黨的領導與人大監督的關系

人大監督作用的發揮，首先面臨的是如何正確地認識和解決黨的領導與人大監督的關系問題，這是我國人大研究領域和政治監督學界面臨的一個全新的課題。由于計劃經濟的影響，我國長期以來形成的黨政不分的政治體制，使得黨的領導與人大監督的關系難以理順，從而嚴重妨礙了人大監督工作的順利開展。要從根本上解決這一問題，實行徹底的黨政分開才是唯一的出路[4]。

當然，改善黨的領導并不是削弱黨的領導。理順黨的領導和人大監督的關系，一方面要繼續加強和完善黨對人大的政治領導、思想領導和組織領導，重視人大內部的黨的組織建設，發揮黨員模范帶頭作用;另一方面要尊重人大的權威，黨委領導中突出人大常委會主任的地位，加強人大對執政活動的監督。

（二）提高黨政領導和人民群眾對地方人大監督機制的認識

要克服有些黨政領導干部不愿接受和有意漠視人大的監督、人民群眾對人大監督不了解不重視等現象，就必須要對廣大人民群眾、國家公職人員進行人民代表大會制度的宣傳和教育。一方面讓人民群眾真正深刻地了解到人民代表大會制度是我國的根本政治制度，使他們在頭腦中對其打下深刻的烙印，進而高度重視和充分發揮人大監督機制的作用。另一方面各級國家機關領導干部要強化為人民服務的觀念，強化他們對人大制度的憲法地位、人大監督機制的政治意義的領悟，使他們能主動、自覺地接受人大監督。

（三）加強地方人大自身的建設

我國地方人大在完善監督機制方面，應做到以下幾個方面。

1.健全與監督相關的法律和專門機構

只有盡快建立健全各種關于地方人大監督的法律，才能為地方人大監督工作的開展提供基本的法律依據。地方人大監督機制要想有效彰顯其功用，就應將立法工作和監督工作有機結合起來，盡快出臺實際操作性強、程序比較完善細化、條文全面具體詳細的監督法律法規。

完備的組織機構是人民大代表大會充分行使監督權的組織保障。在各級人大監督機構的設置方面，可以考慮在全國人大設立監督委員會作為專門委員會之一，作為國家最高的專職監督機構;與之相應地，縣級以上人大設立地方監督委員會，主持地方性的監督事務。各級人大監督機構既獨立行使職權又相互配合，形成有中國特色的社會主義監督體系和網絡。

2.發揮地方各級人大代表的監督作用

地方各級人大代表要充分發揮自身的監督作用，需要認真做好以下幾點。

（1）提高人大代表的素質

人大代表要想真正行使權力代表好人民的利益，就應該具有較高的思想政治素質，具備一定的科學文化素質和業務知識，還應該具備一定的協調能力和議事能力。提高人大代表的素質有很多途徑，例如組織代表進行學習和培訓，讓代表集中學習憲法和相關法律，更加深入的了解和掌握人大工作程序和工作方法，加強人大代表之間的溝通和交流，各級人大代表要增強權力主體意識和主人翁觀念等。但是最根本的途徑是健全選舉制度，完善選舉程序，增強選舉工作的透明度，把那些真正能夠代表人民的意志和利益、符合條件的人選為各級人大代表。

（2）要密切聯系群眾，加強與人民群眾的溝通和交流

各級人大代表都是由選民選舉產生，他們來自各行各業，來自不同的地區和階層，這些人當選人大代表就應該對選民和原選區單位負責，要密切保持同人民群眾的聯系與溝通，經常深入基層和群眾中去傾聽群眾的呼聲，了解人民生活中存在的實際問題，切實解決群眾的困難。地方人大代表要扎實開展監督工作，多去基層社區進行調查研究，認真寫作調研報告并反映到人大和政府機關，同時也要自覺接受選民的監督。

參考文獻：

[1]尤光付.中外監督制度比較[M].北京：商務印書館，2003：1.

[2]徐育苗.中外政治制度比較[M].北京：中國社會科學出版社，2004：515.

[3]李真.試論人大代表的素質[J].商業文化：學術版，2010（5）：299.

[4]蔡定劍.國家監督制度[M].北京：中國法制出版社，1991：187.

收稿日期：2014-10-13

作者簡介：孔令路（1991-），男，河北邢臺人，碩士研究生，從事中國政府與政治研究。

（責任編輯：許廣東）