從群體性事件看我國地方政府治理

摘 要：地方政府是最直接與公民發生接觸的政府機構，是政府管理的神經末梢。地方政府的行政表現，深刻地反映了國家政府的形象，也最直接反映了地方群體性事件的處理能力。根據廣東“烏坎事件”的梳理，可以看到我國地方政府在處理群體性事件中的問題，對此提出了“維穩”新思維;處理方式柔性化;暢通利益表達機制;培養社會組織;完善政府責任追究制度等對策。

關鍵詞：群體性事件;地方政府;治理;柔性化

中圖分類號：C91 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0070-02

地方政府作為中央政府治理國家的直接機構，在政府治理中起到很重要的作用。沒有地方政府工作落實，中央政府很難將政策工作在具體地區實施，同樣，地方政府是直接面對各地方人民群眾，與人民日常生活直接并且緊密相關的政府組織，它包括城市的區以及街道，農村的縣、鄉。

群體性事件爆發之際，地方政府首先和群眾發生接觸，因此地方政府及其各職能部門往往會成為民眾集中關注和發泄不滿的焦點。此外，由于一些利益矛盾引起的群體性事件，是由地方政府及其各職能部門協調處理不當，而轉化為民眾與地方政府的對立行為。他的行政表現以及能力強弱可以決定群體性事件的發展方向，也最直接地反映了地方群體性事件處理能力。有調查顯示，群眾對政府處理公共危機事件效果的滿意度從省、市往下呈逐層下降的趨勢，越往基層政府，群眾的滿意度越低，對鄉鎮政府表示滿意者的比例最低，不足20%[1]。

在我國體制轉軌的重要時期，在我國群體性事件的多發期，如何加強地方政府處理群體性事件的能力，為群眾解決問題，獲得群眾滿意，維護社會的和諧，這是我國政府必須要面臨的主要問題和主要任務。

一、“烏坎事件”再思考

“烏坎事件”發生于2011年，由于其事件發生的影響和國內外的廣泛關注，使得“烏坎事件”受到了廣東省各級政府部門以及全國人民的重視，影響深遠。

烏坎處于我國廣東省汕尾市所屬的陸豐市。烏坎村村兩委在位期間為了轉賣土地，破壞了1 310畝稻田和3 000余畝旱地，致村民喪失基本生產資料[2]。在村民不知情的情況下，陸續變賣3 200畝土地，賣地款項達三四千萬元人民幣，而每個村民只獲得到補助款550元。執政41年的村干部一直在村子里橫行霸道。不民主的農村管理制度使得村民的反抗情緒達到了極點。“烏坎事件”起初表現出來的利益訴求明顯，就是要討回本屬于村民的土地以及希望霸權的村委會可以受到懲罰。9月21日群體性事件發生之后，陸豐市政府就答應村民成立了土地、賬務、選舉三個專項調查組。但是在后期，村民并沒有看到實際的調查成果。之后鎮政府委派陳潤基到烏坎，陳潤基由于與卷入當地圈地糾紛的碧桂園地產開發有一定私人關系，而不被村民接受。之后，陸豐市又給烏坎派下另一位新的黨委書記。新黨委書記直接在村委會的大喇叭上播放了兩天全國打黑除惡的新聞。希望烏坎村民可以對于此類活動進行停止。隨后，汕尾市政府在12月9日公開把烏坎村民申訴定性為“在境外的某些機構、勢力和媒體與烏坎村事件確實有一定關系”。直接將這一事件上升到了比較高的層面，形成了政府與烏坎的“對峙”形式，警方采取封村、斷水、斷電、斷糧等方式，漁港也被封鎖。當地政府以及烏坎村村民陷入了“對手”思維。直到廣東省委副書記朱國明帶隊進駐烏坎村，與事件領袖林祖鑾見面會談，答應了村民自主選舉村委會成員的要求，這才終于化解了事件。廣東在處置烏坎事件中，表現出了“一種新的、開明的解決社會矛盾的模式”，他們已經體認到，穩定來自和諧，而非壓制;應該溝通而非封鎖[3]。

二、基層政府治理新路徑

（一）“維穩”新思維

鄧小平說過：中國的問題，壓倒一切需要的是穩定。時過境遷，目前政府的維穩思想不應該是不顧一切地壓制，對于群體性事件的爆發，首先想到的不是了解情況解決問題，而是要先“遮丑”，一味地追求“穩定”。減少媒體曝光率，縮小影響范圍，而這樣的“遮丑”并不能帶來問題的解決以及制度的反思。這樣的做法不僅錯過了問題解決最佳時期，而且還使得群眾的信任率降低。地方政府的不當處置和個別官員的粗暴做法甚至還加重了問題的嚴重性，使得社會下層利益無法表達，最終出現更加嚴重的群體性事件。這樣維穩不僅與鄧小平提出的維護穩定不是一個性質，同時還會導致社會的不穩定。

學者于建嶸認為，目前中國的總體社會秩序是穩定的，但是卻是剛性的穩定，它是以國家暴力為基礎的，以控制為主要手段的。這樣的管治也許是暫時安全的，但是需要注意的是一旦政治體制的維護成本超過了它的支付能力，那么就會帶來嚴重的社會動蕩。所以，這種剛性穩定是極其不安全的。地方政府面對群眾訴求上，不是迅速調查、解決問題，而是以拖待變。本應該在體制內解決的問題爆發在體制外，最終造成了不可彌補的后果。處理時理性的看待社會問題，理解群眾的利益訴求，把握解決問題的關鍵點，類似的問題都是可以解決的。關鍵是一定要轉變過去的“僵硬”“剛性”維穩觀，站穩群眾立場，理解群眾的心聲，正確的發揮政府的主觀能動性，走出一條合理的“柔性”維穩觀，切切實實解決群眾問題。

（二）處理方式柔性化

在基層政府的實際工作中，一直是要求風平浪靜鴉雀無聲，一有問題就是想一味的壓住。但是一旦問題壓制不住，就立刻上綱上線，高調處理問題，這樣的處理方式容易將事件激化，與群眾矛盾對立。結果反倒事與愿違，加重彼此怨氣。在“烏坎事件”中，地方政府高調的將“烏坎事件”歸為有境外敵對勢力策劃操縱，動用警力對烏坎村封路封海港。這樣的行為是極度不理智的，很大程度上不能解決問題，反倒是加大了群眾與政府的矛盾，這樣的高壓控制對問題的解決增加了嚴重的阻力。

在把握群眾關系中，在處理問題時，政府部門切忌不要“沖動”，不要輕易上綱上線，遇到突發事件不要輕易就將群眾敵對化。“人民民主專政”不是用“專政”的手段維護地位與統治，這里的治理是要求切勿執法簡單粗暴，更不能輕易動用武力。在中國目前的環境下要求黨政部門順應“市民社會”“法治社會”的發展趨勢，要善對民意、順應民意、潤滑矛盾，促進事件的解決[4]。正確認識到水可疏不可堵。

（三）暢通利益表達機制

在“烏坎事件”爆發前，烏坎村村民從2009年就開始向上級部門反映村子土地問題以及村委會問題，如果在這反映問題初期，有關部門和地方政府就能夠充分了解問題，和群眾保持聯系，事情或許就不會發展的這么嚴重。利益表達機制的不暢以及政府部門對于群眾反映問題的漠視與拖延最終使得事件發展為“情緒性”的“體制外”表達。所以，群眾也采取了應對這種“政策”的“對策”。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”便成為群眾的“表達”策略。

信訪制度作為公眾對政策回應的制度化渠道之一，它一直被黨和政府譽為架設在群眾與領導之間的“橋梁”和“紐帶”[5]。但是，在實踐中，信訪機制仍無法正常發揮出其應有的作用。我國的信訪部門作為一種制度機構，它是沒有實權的，更沒有一種制度化的反饋社會問題的機制，這就導致信訪部門形同虛設，無法讓上訪的群眾止步于信訪部門，而當農民無法通過信訪部門解決問題之后，便對政府失去了信任，于是便會選擇體制外的方式來表達心中的不滿。

暢通利益表達機制是社會和諧穩定，社會公平公正的必然要求。因此，當前要加強利益表達機制的建設。尤為關鍵的是要進一步完善信訪制度，賦予信訪機構一定的權力，強化信訪部門對案件的交辦權、通報權、查處權和追究權等，改變其有責無權或責重權輕的尷尬狀況。只有賦予信訪部門必要的實權，才能最大限度的發揮信訪部門的效能。才能打破政府“玻璃墻”。建立合理的利益表達渠道，使得民眾的利益訴求有地方可以“釋放”。充分發揮“社會安全閥”的作用，讓各個階層參與政治，平等善意的溝通，讓沖突盡量朝著良性的方向轉化。

（四）積累社會資本，培養社會組織

在“烏坎事件”的解決中，地方政府多次派和土地開發商有關系的干部來處理問題是不理智不正確的做法，這顯然是政府的“亂作為”。日本政治學家浦島郁夫說過：“當政府順應民意，而且當公民通過政治參與同國家保持一體感時，其政治體制是穩定的。反之，當政府違背民意，公民對政府懷有明顯的不信任感時，政府和公民的關系將日趨緊張。”[4]

建設超越型政府，它強調的是不與民爭利，是超然的。所以，在處理類似的土地問題時要劃分好自身和開發商的關系，做到處理問題的中立化，不偏不倚，客觀解決群眾實際問題，積極積累社會資本。它有助于政府與群眾的關系構建，有助于形成政府、非政府組織和公民個人以信任為紐帶的新型社會關系的形成。對于目前基層政府信任度低的問題，要做到積極培養公務員的服務意識，強化政府公共責任。但是，值得注意的是，制度才是信任的基礎，對于群眾來說，有制度保障才會有信任產生。

開展政務公開，積極建設“透明型”政府，做陽光下的政府，培育民間組織。民間組織可以作為群眾與政府之間的權力緩沖帶。充分發揮“志愿精神”，可以作為“第三部門”較為中立的組織進行調解。總而言之，需要注意真正的為民所想，為民所急，為民所需，切切實實的為群眾服務，才能獲得群眾的支持和理解。

（五）完善政府責任追究制度

由于我國是壓力型管制，所以對于政府采取的是“一票否決”的政績考核，這樣的話，“穩定壓倒一切”就是各級政府的最大政治[6]。地方政府官員，出事即本能地拼命捂住，處理群體型事件時神經緊張，過于強硬過于粗暴，進行“正式權力的非正式運作”。

全國政協委員、上海市政協副主席俞云波更是用一副對聯來批判“一票否決”：“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”，“下級騙上級，層層摻水，水到渠成[7]。在處理類似問題中，政府不能夠死板老套，要注重問題處理過程手段，進行全程監控，不能以結果論英雄。這樣的政策才可以使得“救火行政”向“科學管理”進行轉化。才可以減少在群體性事件處理之中的極端行為。

參考文獻：

[1]閆翅鯤.群體性事件視角審視農村基層政府的轉型[J].成都行政學院學報，2011（2）.

[2]劉建鋒.烏坎密碼[N].經濟觀察報，2012-06-09.

[3]姜勝洪.廣東烏坎事件深層次分析與對策研究[J].社科縱橫，2012（5）.

[4]吳光蕓.社會資本與政治穩定[J].東方論壇，2006（4）.

[5]薛洪生.當代農民的利益表達與農村穩定——以農民主體性文化視角論社會和諧的構建范式[J].黑龍江社會科學，2008（2）.

[6]尹利民.表演型上訪：作為弱者上訪的武器[J].南昌大學學報，2012（1）.

[7]尚虎平.我國地方政府“一票否決”式績效評價的泛濫與治理[J].四川大學學報，2011（4）.

收稿日期：2014-10-08

作者簡介：齊潔（1987-），女，陜西西安人，博士研究生，從事非政府組織、群體性事件、社會管理創新研究。

（責任編輯：許廣東）