制定政策切忌周而復始

到現在，中國改革的時間，已經比計劃經濟持續的時間長了。我們國家用20年實行計劃，但改這個計劃經濟，從78年到現在已經30多年。按照現在的話說，希望在重要領域、關鍵環節到2020年取得卓越成績。這里有個問題是，為什么那么難改？

在我看來，如今2.3億人口不在戶籍所在地，是改革開放30年最重要的成果。這一流動帶來許多問題。比如，我最近在上海訪問了一些進入上海的農民，他們中間有三年沒回家，五年不回家，七年不回家，一家老小全呆在上海。那么，老家房屋的宅基地能不能盤活它？

從常識看，這個問題很好解決。你在外地不踏實就留著；如果站住腳，就可以盤掉。但在我們國家，這么簡單的事情需要算兩個關鍵賬。第一，1998年《土地管理法》修訂要求農村集體土地不得轉讓、出讓、出租用于非農建設，這個條件讓好多轉讓不能成功。第二，1999年，國務院辦公廳文件指出，農村村民的宅基地和上邊的房屋不得轉給本村以外；到2008年住建部發了城鄉房屋登記條例，里頭規定，如果農民的房屋轉給他人，非組織成員不予以辦理，不可以登記，不可以過戶。

這兩條就把很多資源再組織再利用的機會卡住了。但中國實際的農村生活一直有房屋流轉的習俗，而過去的法律也沒有禁止。再往前追，又涉及社會主義改造的問題。因為宅基地是生活資料，它不是生產資料，不需要公有化，所以初級社會主義的示范章程和高級社會主義示范章程，都沒有說宅基地是集體財產的組成部分。按照習俗上，是可以買賣的。但是，后來一紙文件規定了生產隊所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集體財產，不得買賣、租賃、轉讓。在人民公社階段，農民的房屋又是可以買賣的。當時一條規定顯示，農民的房屋是農民的私有財產，可以買賣、租賃、轉讓、贈送和繼承。還有一句寫：如果買賣，要請中間人議價，簽合同，成交。

這樣，我們就形成了房和地分開的政策：房子可以買賣，地是集體的不能買賣。所以，到各地去看房屋買賣，只能簽房屋使用權，而沒有土地證。實際上，今天所謂的小產權房，也是這回事。而這么一套習俗到了改革當中才有明確性、否定性、禁止性的法令出臺。這件事情提醒我們，改革可要進行斟酌，到底什么叫改革，不能把任何變動都叫改革。

我們國家很有意思。一般來說，改前必須進行謹慎的實驗，但當年否定性條例加進去的時候，卻沒有經驗支持。這些問題促使我們要好好思考改革本身當中的一些學問。

比如，國務院制定了一個條例，允許土地依照法律轉讓。但是，只有城鎮的土地轉讓條例出臺，農村的沒有出臺。隔了十年后，出臺《土地管理法》修訂版，指出農民集體土地不得轉讓、出租、買賣用于非農建設。這個事情現在倒過來看，我就不斷反省，98年我們干嘛了，修訂的時候為什么不發表意見。這條法一寫，農村土地沒法轉讓。有人說，允許農民土地買賣將導致流離失所，但至今從沒有發生這種情況。

我們都知道，市場在資源配置當中起決定性作用。但是，如果你要市場起作用，權利就要劃分清楚，這也是下一個30年關鍵部位的改革。

有一次，我碰到一個農民，他到新疆落地，但老家還有169平方米的宅基地一直閑著。后來，重慶搞地票制度，拿到地票就可以在市場上交易，其中50%歸農民，15%歸集體生產隊，讓生產隊幫助做服務工作。可是，這個體制在討論的時候就碰到《土地管理法》，要求農民宅基地不能用于非農建設。在這種情況下，到底違不違法？到底是在先行先試去做，還是它有普遍意義？所有大城市周圍的農民，都可以享受這個政策，都可以盤活老家物業，當然是以自愿為前提。

在我看來，1998年《土地管理法》跟1988年的憲法修正案相沖突。法學家們講要完善法制體系，就一定要有憲法審查機制。現在很多部門通過的法律它跟憲法原則之間沖突，你再改就要冒犯法律或者違法違紀違規的風險，社會資源配置就碰到了問題。

城市化不是只在中國發生。怎么解決，最普遍的經驗就是保護財產權，包括使用、收益、轉讓，這是基本的經濟制度。要把這條制度落實下來，而不要來來回回地改。只有這樣，我們才不會把一代又一代的精力浪費掉。