契稅的發展態勢與征管策略

■劉華平 付清磊

一、契稅的歷史延革

契稅是一個古老的稅種，可以追溯到1600多年前的東晉時期。早在公元317年的東晉就有契稅的雛形“估稅”。當時規定，凡買賣田宅、奴婢、牛馬，立有契據者都應征稅，稅率為4%，其中賣方繳納3%，買方繳納1%。北宋時期征收印契錢稅，由買方繳納，并規定征收期為兩個月。從此，歷代封建王朝對土地、房屋買賣、典當等產權變動都要征收契稅，征稅率和征收范圍不完全相同。清初順治年間規定民間買賣、典押土地房屋，由買主按買賣價格，每一兩銀納稅三分。清朝末年，土地房產契稅稅率提高到9%，典當稅率為6%。

中華民國成立后，1914年頒布契稅條例，規定稅率為：買契9%，典契6%。1917年北洋政府將稅率改為買契6%，典契3%，各省征收附加稅，但以不超過正稅的1/3為限。1927年國民政府公布契稅暫行條例及章程，將契稅劃規地方收入，要求各省整理契稅，規定買契6%，典契3%，全國統一稅率。1940年，政府又對稅率進行了調整。由于契稅是以保障產權名義征收的，長期以來納稅觀念形成，群眾自覺向政府申報，請求驗印發給契證。因此，在老一輩民眾中，素有“地憑文契官憑印”、“買地不稅契，訴訟無憑證”的傳統意識。

新中國成立以后，國家為了保障人民土地房屋的所有權，1950年3月，前政務院通過了《契稅暫行條例》。各省、市根據《條例》規定和各地區的實際情況制定實施細則。1954年6月財政部對《條例》進行了修改。由于當時國家規定土地不準自由買賣，征收契稅的范圍縮小了，但是，只要發生了房屋的買賣、典當、贈與、交換，按規定都應繳納契稅。1970年10月財政部又明確規定，不論居民或社員，如發生上述行為產權變動，并由當事人雙方訂立契約，由承受人按照《契稅暫行條例》，依法繳納契稅。契稅的稅率采用差別比例稅率：買契稅，按買價征收 6%；典契稅，按典價征收 3%；贈與契稅，按現值價格征收6%。

1997年4月國務院頒布《中華人民共和國契稅暫行條例》和《條例實施細則》，對在我國境內轉移土地、房屋權屬，承受單位和個人為契稅的納稅人，契稅稅率為3%～5%，自1997年10月1日起施行。1998年1月江西省人民政府印發了《江西省契稅實施辦法》的通知。2011年6月江西省地方稅務局發布了《契稅征收管理辦法（試行）》公告，確定契稅稅率為 4%。

二、當前契稅運行基本情況

以前，契稅一直由財政部門征收，2011年6月根據上級決定，契稅和耕地占用稅劃規地稅機關征收。進賢縣地稅局根據江西省地稅局《契稅征收管理辦法（試行）》文件精神，對契稅采取集中管理，統一征收，規范操作的辦法，不斷推進、不斷完善，使該項稅稅收人不斷增長。2012年契稅收入7 392萬元，2013年收入9 424萬元，以后每年大幅遞增，成效顯著。現將進賢縣地稅局的主要作法介紹如下：

1.廣泛宣傳，穩步推進。

在推進工作中，該局成立了專門機構。一是充分利用各種宣傳工具，大力宣傳契稅政策，增強納稅人的主動納稅意識。二是向縣委縣政府領導及國土、房管等有關部門宣傳相關的政策法規。三是對契稅征管人員進行業務培訓。

縣地稅局制定了詳細的實施方案，確定由辦稅服務廳為創新項目推進的主要執行單位，其他各部門密切配合，明確任務分工，確保責任到人。其中：征管科負責對項目推進情況進行監督，督促有關單位在時間節點內完成布置的工作任務；稅政科負責收集工作中遇到的各種問題，廣泛聽取各方面的意見建議，對有關政策性問題及時給予答復指導；信息中心負責排除信息設備運轉中出現的各種故障和問題。

2.人員充實，管理專業。

在隊伍建設上，著力打造專業化團隊。在縣行政服務中心設置房地產一體化征收小組，安排5名工作人員專門負責稅收資料的受理、審核、開票、征收等工作。在民和分局成立專門管理小組，負責對申報材料真實性、準確性進行核實，形成了由征收、管理共同參與、互相監督的專業化管理隊伍。為保證隊伍的業務素養，縣局聘請稅收業務專家為征管人員授課，開展業務輔導。稅政科等業務部門則負責開展稅收業務督查，從程序、事實、依據等多方面對相關征管人員業務工作進行全面核查，以查促管，以查促學。在檔案管理上，引進專業化管理理念，按照省局要求，進一步完善“一戶一籍”式征管檔案，建立較為完整的契稅稅源及征管臺賬。

3.研發軟件，規范流程。

為提升稅收信息化征管水平，進賢地稅局主導研發了“契稅申報征收系統”并與房管局辦理房產證系統實現無縫連接、信息共享。通過完善房產證照納稅管理流程，將繳納契稅和開具不動產發票作為辦理房產證的前置條件，使之成為房產證過戶流程的第一道關口，由地稅部門把關。當納稅人在申請開具不動產發票及繳納契稅后，與其他辦證相關紙質材料一道，交由房管局交易受理窗口進行預受理，取得一個受理編號，然后憑取得的受理編號登陸兩稅控管系統，在地稅人員核對納稅人相關材料無誤后，再輸入已開具的不動產發票號及繳納契稅完稅證號，在系統中提交房管局交易部門受理，正式進入辦證流程。該局還全面推廣“免填單”服務，在參加市局試點的基礎之上，將二手房交易、耕契兩稅申報等涉稅業務也納入“免填單”服務范圍，辦稅柜臺上設置“雙機雙屏”，辦稅廳工作人員按照納稅人口述內容或證明資料采集打印相關信息，納稅人簽字確認即可。

4.部門協作，集中管理。

以房地產稅收一體化管理為依托，積極爭取各相關管理部門的支持與配合，全面實行“先稅后證”控管措施。一是加強與國土資源部門的協作。根據國土部門土地管理的特點，實施在土地權屬轉移環節控管稅收的辦法，即用地人在辦理土地權屬轉移或申請用地審批時，國土資源部門要求其必須同時提供契稅完稅憑證。二是加強與房產管理部門的協作。通過與房產管理部門聯系，確定聯合控管的方式，房管部門對不能提供契稅完稅憑證或減免稅證明的申請人不予辦理房屋權屬登記或變更。三是加強地稅自身管理部門的協作。定期組織召開各部門聯席會議，研究解決征管工作中遇到的各種問題。規范契稅減免，嚴格落實總局的稅收減免管理辦法，明確契稅減免稅審批權限和程序，實行管理分局、辦稅大廳兩級審批，防止減免亂開口子，避免造成稅源流失。

該局將契稅的管理職能集中到民和分局，由縣局辦稅服務廳負責集中征收，實行專窗服務。在縣行政服務中心設立了專門窗口負責兩稅的征收，使原本要在房管、國土、地稅等部門“多頭跑、多頭找”的納稅人，在行政服務中心就能將申報、繳稅、辦證等事項一站式辦理完畢。

三、契稅征管工作中的問題

契稅征收工作劃規地稅部門已有四年的時間，四年中，其工作職能在不斷提升，逐步完善，循序漸進。隨著我國房地產市場的持續發展，為契稅收入工作帶來了極好的機遇，也迎來了前所未有的挑戰。在征地費用提高，建材價格上漲，居民收入增長，消費理念轉變，流動性資金過剩的新形勢下，也促使居民投資房地產的欲望更加強烈，隨之而來的契稅征收規模不斷擴大，業務工作復雜化，新情況、新問題也層出不窮。

1.征收力量薄弱，宣傳力度不夠。

地稅部門實行契稅征收，時間不長，各地有各地的情況，各自的做法。一些地方反映征管力量不足，不能適用形勢發展的要求，有的地方原財政部門“兩稅”征管人員劃轉未及時到位，且具體劃轉時間表不明確，導致基層征管部門在安排“兩稅”征管人員時較為被動。一方面在有限的人力資源條件下，增加了工作業務，很多基層稅收管理員要身兼多責，顧此失彼。另一方面，在人員劃轉時間表不確定的情況下，當前業務工作無法固定，臨時性安排成為常態，顯然不利于“兩稅”正常運轉。

隨著納稅服務工作的深化，稅法宣傳在深度和廣度上都必須有新的突破，除日常工作中對納稅人，咨詢者進行針對性宣傳或利用稅收宣傳月廣泛宣傳外，稅務部門還應將稅收宣傳制度化、經常化。當前，還是有許多人不了解契稅，不知道進行土地、房屋交易要繳納契稅，或有的認為只有辦理產權證才需要繳納契稅，不知道在簽訂土地、房屋權屬轉移合同的當天，或者納稅人取得其他具有合同性質的契約、協議、合約、單據、確認書等憑證的當天，承受人就發生了契稅納稅義務，必須在10日內到土地、房屋所在地的契稅征收機關辦理納稅申報，并在規定的期限內繳納稅款。一些人只有在辦理土地、房屋權屬變更時，才知道要繳納契稅，稅法意識淡薄，納稅意識不強，不能夠真正的認識到隱性交易的危害性，想方設法鉆政策的空子或無意識漏報，給稅收工作帶來了很多困難。

2.市場價格難界定，抵押物未申報。

在實際工作中，房屋或土地使用權的市場價格是最重要的基礎數據，這也是實踐中最難確認的，尤其是房屋買賣的市場價格。在一級市場房屋買賣中，由于其開發商不同，加之地理位置、樓層、設計風格、室內設施的不同，各個房產的銷售價格差別很大，計征部門難以用固定價格確定房屋的市場價格。目前，在二手房進行交易時，交易雙方私下確定房屋價格建立攻守同盟，簽定陰陽合同，納稅時申報的交易價格大大低于實際成交價，甚至有的開發商與購房者簽訂兩份價格不同的商品房預售合同，來達到偷逃稅收的目的。

當前，抵押典當房地產上也存在一些實質性問題，在實際工作中，往往存在開發商向銀行抵押貸款時高估，交易時低估的現象，容易造成稅款流失。有的金融機構抵債取得不動產存在未申報契稅現象。金融機構對到期信貸采取了嚴格的不動產抵債措施，用土地、房屋權屬抵債時有發生。抵債后土地、房屋權已實質發生轉移，應視同土地、房屋買賣，按規定應照章繳納契稅。但由于有的金融機構對以資產抵債繳納契稅的認識不清，存在末申報或部分申報契稅現象。

3.稅源信息采集傳遞管理滯后。

在存量房交易稅收征收過程中，主要涉及的部門有評估、公證、地稅、房管、土管等部門，由于相關部門間缺乏實質意義上的合作，各部門之間尚未建立信息傳遞制度，沒有實現信息共享，地稅部門難以建立稅源登記檔案和稅源數據庫，無法從根本上掌握存量房交易的主動權，有的地方雖然開發了“家庭唯一住宅查詢系統”，但“唯一住房”的認定存在偏差，主要原因：一是以前年度房屋基礎信息登記不全面，如原福利分房中一些單位房產未在產權部門登記、集體所有的村鎮房產沒有登記、軍隊房產沒有在當地進行產權登記；二是目前也沒有建立全國范圍的房產權屬登記的網絡，因此對投資者在多個城市進行房地產投資的情況而無法查證；三是無文件明確規定“唯一住房”證明由哪個部門來出具。況且，在存量房產權轉移過程中，贈與、繼承等情況涉及稅收減免優惠政策，其真實性僅靠地稅部門也很難正確判斷。

4.市場交易監管制約機制缺失。

由于房地產交易涉及多個部門單位，僅靠某一個部門來監管是困難的。當前存在的主要問題：一是缺乏相互控管機制。部門之間信息不暢，缺乏部門系統配合，普遍存在各管其事的現象，缺乏相應的控管制度。二是缺乏相互制約機構。至今未明確房屋買賣合同真偽鑒別的權力機關，也未建立房屋轉讓過程中的相互制約機制，二手房交易的價格缺乏有效的監控手段，易導致稅款流失。三是缺乏檢查監督機制。有的單位和個人為了逃避稅收，把房屋土地權屬的變更演變為”租賃”，有的租賃期長達30年`50年，甚至70年。有的投資人以親屬的名義購買多套房產，騙取政策優惠待遇。對于二手房交易只憑買、賣雙方簽訂交易合同是不夠的，應該有一個類似公證處職能的中介機構或中間人來撮合完成為宜，來證明合同的真實性，這個中介機構必須對自己的行為承擔法律責任。有關部門應加大對二手房交易的檢查、管理、處罰力度，以杜絕陰陽合同，弄虛作假問題的發生。

四、強化契稅征管的措施

契稅有籌集地方財政收入、調節收入分配、調節房地產市場等主要職能，它具有課稅范圍的廣泛性，取得財政收入的及時性和稅基穩定增長性等特點，能夠調節房地產企業的利潤水平，促進社會經濟的健康發展。當前，我國的房地產稅收涉及契稅、耕地占用稅、房產稅、印花稅等10幾個稅種，契稅是對土地、房屋權屬轉移行為征收的一種稅，是唯一從需求方向進行調節的稅種，在房地產市場持續火爆的趨勢下，強化契稅的征管勢在必行。

1.深入開展宣傳，增強納稅觀念。

因為廣大群眾對契稅的了解不夠，為此，必須加大政策宣傳力度，把宣傳作為一項基礎性工作來抓，讓廣大納稅人充分了解現行政策，提高自覺申報、積極納稅意識。宣傳方式要貼近群眾，方式多樣:一要在房地產開發地張貼公告和通俗易懂的契稅政策內容，并要求房地產開發商在向購房人交房時發放契稅宣傳單或宣傳小冊子，使契稅征收政策家喻戶曉、人人皆知。二要設立契稅征收咨詢臺、公布咨詢電話、開設宣傳固定地點，并利用電視、廣播、報刊等新聞媒體，全方位、多層次宣傳契稅政策，耐心解答群眾關心的問題。三要拓寬宣傳渠道，契稅征管人員積極參加土地出讓、轉讓和掛牌拍賣出售以及房屋所有權轉讓拍賣會、房交會等活動，到現場進行契稅宣傳，告知承受人納稅義務。四要利用互聯網現代信息技術擴大宣傳效果。地稅部門應從方便納稅人角度出發，在統一的網頁上將存量房的政策、手續、流程公布，使之一目了然；在房產交易廳設立宣傳輔導員，為需要辦理過戶的納稅人咨詢服務納稅輔導；利用電子顯示屏進行即時即地的宣傳，營造良好的稅收環境。

2.規范征管規程，提升執法水平。

當前，有的地方契稅征管還處在初始階段。各地征管方式差別很大，各行其是，做法不一。應在充分調研的基礎上，統一管理規程，指導基層規范征管。在優化征管程序上應注意以下幾點：一是征管查分離的原則要堅持。大廳受理申報和征收稅款、管理分局負責審核和跟蹤管理、稽查分局負責監督檢查，分工必須明確。二是實行稅收一體化征管。契稅與耕地占用稅，實行“兩稅”一體化管理更為有利，在稅源監控和征收效率上可以事半功倍，節省成本，提高效益。三是應該簡化受理審核。對申報資料中的基礎稅源數據，有相關職能部門證明的，應予以采納。四是應該加強征管資料管理，建立稅源測算分析制度、欠稅臺賬和數據庫，做好基礎性工作。

對于契稅的管理，應加大檢查力度，提升執法剛性。一是對納稅人申報的基礎稅源數據隨機抽取復核，有惡意瞞報的，依法嚴肅處理。相關職能部門或中介機構故意出具不實證明的，嚴格追究法律責任。二是加強“兩稅”的重點檢查。對重點稅源分期分批進行詳細檢查，不留任何征管死角。三是加強欠稅清理力度。要建立欠稅臺賬，實施欠稅公告制度，定期向社會公布。對惡意拖欠稅款的，嚴格依法實施強制措施。

契稅征管工作的政策性、業務性和綜合性很強，涉及法律、會計、房屋土地交易、計算機應用等各個領域，征管人員必須熟練掌握相關知識，不斷提高自身素質，增強組織協調能力和務實精神。同時，也必須充分認識到征管人員自由裁量范圍較大，必須堅持公平公正原則，強化廉潔意識，提高稅收執法水平，爭做德才兼備、一專多能的高素質契稅征管干部。

3.完善稅收政策，加強部門協作。

為防止陰陽合同，弄虛作假，地方政府可采取相應對策，制訂市場指導價格，規避稅收風險。建議在二手房交易的過程中，對單以轉讓收入為計稅依據的調整為以房屋轉讓收入結合現行的房屋評估價格作為計稅依據。由于二手房雙方在贈與和交換、已購公有住房和商品房在營業稅、契稅、土地增值稅各項規定不統一，很容易造成納稅人概念混淆和對政策的不理解，建議對同類贈與或交換行為，統一減免稅政策。對于納稅人無法提供發票抵扣原價成本的，不宜強制追征稅款，可以確定允許扣除適當幅度，促使其補稅。

土地房產交易涉及到各個部門單位的業務，為此應加強與國土、房管、規劃、統計等部門間的協調聯動，對存量房交易稅收實施一體化管理是從源頭上加強控管的重要途徑。首先，要在地方政府的大力支持下，進一步建立健全存量房交易稅收所涉及的各部門間協調與配合的工作機制，通過政府發文件明確各職能部門的職能范圍，相互配合、相互制約，堵塞稅收漏洞。其次，要建立信息交換制度，由地方政府牽頭定期組織召開各相關部門的聯席會、座談會，共同研究存在的問題，進一步分析完善控管措施，建立一個健全的存量房稅收協稅護稅網絡，切實解決“一體化”稅收征管工作中遇到的問題，達到聯合控稅的目的。

4.采取調控措施，制約投機行為。

在房地產市場火爆的情況下，炒房團四處出擊，二手房交易頻繁，地方政府可以通過政策調控，遏制投機行為。

一是在房屋交易過程中，納稅人必須提供上一次的銷售發票以及契稅完稅憑證，稅務部門認定計稅價格采取兩不低的原則：既不能低于上一次購買或轉讓價格，又不得低于地方政府規定的同地段所在地最低控制價，取兩者中高的價格為計稅價格。二是納稅人無法提供或者不提供銷售發票以及契稅完稅憑證的，可由房地產評估機構進行價格評估，再由地稅部門參照地方政府規定的同期同類同地段的房屋市場平均交易價進行認定，認定計稅價格不能低于規定的價格。三是納稅人申報的房屋交易價格高于兩不低原則確定的計稅價格的，按納稅人申報的交易價格確定計稅價格；納稅人申報的房屋交易價格低于按兩不低原則確定的計稅價格的，按上述標準所認定的價格作為交易價格。在契稅征收上，可按普通住房和非普通住房，唯一住房和兩套以上住房劃分優惠范圍，采用不同的稅率，鼓勵剛需購房，遏制投機行為。